Huisvestingsmanagement in beweging: Enkele cases uit de publieke en private sector

HUISVESTIN.

_'"

GSMANAGEMENT

IN BEWEGING

.',

Enkèle

case§

uit de publieKe eh private"

seçtqi?

,

....

_ :2

>ef-' c'i"": ~

BCn

~

W~~NAGEMENT

EN TECHNISCH

BEIiEEJ~

mr"~

1

'

"

8

'

HUISVESTINGSMANAGEMENT IN BEWEGING

Enkele cases uit de publieke en private sector

Bibl iotheek TU Delf l

" 11I1111111

BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH

BEHEER

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11,2629 JA Delft Tel. (015) 278 3005

Fax (015) 278 44 22

E-mail mailbox@otb.tudelft.nl http://www.otb.tudelft.nl

~---~,

HUISVESTINGSMANAGEMENT IN BEWEGING

Enkele cases uit de publieke en private sector

C.J. Pen

---~--~~---~---~ p

-De serie Bouwmanagement en Technisch Beheer wordt uitgegeven door: Delft University Press

Prometheusplein 1

2628 ZC Delft Tel. (015) 278 3254 Fax (015) 278 1661

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Pen, C.J.

Huisvestingsmanagement in beweging. Enkele cases uit de publieke en private sector /

c.J.

Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 0925-6466 ; 18) Met lito opg. ISBN 90-407-1825-3

NUGI 655

Trefw.: huisvestingsmanagement, gebouwen, primair en secundair proces

© Copyright 1998 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permis sion fiom the publisher: Delft University Press, Prometheusplein 1, 2628 ZC Delft, The Netherlands.

/

INHOUD

VOORWOORD

SAMENVATTING . . . I

DEEl 1: THEORIE

1 INLEIDING, PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSAANPAK

1. 1 Inleiding . . . .. . . .. . .

1. 2 Onderzoekspopulatie. . . 4

1.3 Probleemstelling en onderzoeksvragen . . . . . . . . . . . . . . 6

1.4 Onderzoeksaanpak . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . ... 7

1.5 Opzet van het rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

2 THEORETISCHE VERKENNING HUISVESTINGSMANAGEMENT . 9 2.1 Inleiding.. . . .. .. . . .. . . .. . . . 9

2.2 Theoretische vogelvlucht .. . . ... .. . . 9

2.3 Macro-theorieën . ... .. . . ... .. . . . .. . . . .. . . .. .. . 11

2.4 Verantwoording onderzoeksaanpak . . ... . . . . . . . . . . . . .. 13

DEEL 2: PRAKTIJK 3 HET TEYLINGEN COLLEGE EN HET VOORTGEZET ONDERWIJS .. .. .. . .. . . .. ... .. . . 29

3.1 Inleiding.. .. . . .. ... . . ... . . .. .. . 29

3.2 Maatschappelijke ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs . .. 29

3.3 Veranderingen in het primaire proces van het voortgezet onderwijs . . . ... .. ... .. ... . . .. . . . 34

3.4 Typering van het Teylingen College . . . .. . . 36

3.5 Relatie tussen huisvesting en primair proces . . . . . . . . . . . . 38

3.6 Kwantiteit en kwaliteit van de huisvesting . . . . . . . . .. 38

3.7 Het (strategisch) huisvestingsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 39

3.9 Uitvoering van huisvestingsbeslissingen . . . .. . . . .. . . ... . 44 3.10 Ondersteunende planningsinstrumenten huisvestingsbeleid . . ... 46 3.11 Professionalisering huisvestingsbeleid van het Teylingen College . 46 3.12 Verklaring van de gevonden bevindingen . . ... . .. . .... . . 46 3.13 Conclusies en aanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 4 DE HAAGSE HOGESCHOOL EN HET HOGER

BEROEPSONDERWIJS .. . . ... . . 51 4.1 Inleiding .. .. ... . . .. .. .. . .... . . 51 4.2 Maatschappelijke ontwikkelingen in het hoger beroepsonderwijs 51 4.3 Veranderingen in het primaire proces van hogescholen . . . . 56 4.4 Typering van de Haagse Hogeschool (HHS) .. 57 4.5 Relatie tussen huisvesting en het primaire proces . . . . . . . . 58 4.6 Kwantiteit en kwaliteit van de huisvesting . . . . . . . . . . . . 59 4.7 Het (strategisch) huisvestingsbeleid van de Haagse Hogeschool 61 4.8 Organisatie, inhoud en financiering van de huisvesting ... 64 4.9 Uitvoering van huisvestingsbeslissingen .. . . .. .. . ... . .. . 67 4.10 Ondersteunende planningsinstrumenten huisvestingsbeleid . . . 68 4.11 Professionalisering huisvestingsbeleid van de Haagse Hogeschool. 69 4.12 Verklaring voor de gevonden bevindingen. 69 4.13 Conclusies en aanbevelingen . . . . . . . 71 5 DE RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN EN HET

WETENSCHAPPELIJK ONDERWIJS . . . . . . . . . . . . . . . . 75 5.1 Inleiding . . ... . . .. .. . . .. . . 75 5.2 Maatschappelijke ontwikkelingen in het Wetenschappelijk

Onderwijs .. ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 5.3 Veranderingen in het primaire proces van universiteiten . 80 5.4 Typering van de Rijksuniversiteit Groningen 81 5.5 Relatie tussen huisvesting en primair proces . . . .. .. 82 5.6 Kwantiteit en kwaliteit van de huisvesting . . . . . . . . 83 5.7 Het strategisch huisvestingsbeleid van de Rijksuniversiteit

Groningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 5.8 Organisatie, inhoud en financiering van huisvesting . . . . 86 5.9 Uitvoering van huisvestingsbeslissingen . . . 90 5.10 Ondersteunende planningsinstrumenten huisvestingsbeleid 92 5.11 Professionalisering huisvestingsbeleid van de universiteit . . . 93 5.12 Verklaring voor de gevonden bevindingen. . 93 5. 13 Conclusies en aanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 95

6 HET SINT FRANSISCUS GASTHUIS EN DE ALGEMENE

ZIEKENHUIZEN . . . ... . . . ... . . 99 6.1 Inleiding. . ... . . ... . . ... .. . . .. ... .. 99 6.2 Maatschappelijke ontwikkelingen in de gezondheidszorg . 99 6.3 Veranderingen van het primaire proces van algemene ziekenhuizen 107

I

Relatie tussen huisvesting en primair proces . Kwantiteit en kwaliteit van de huisvesting .. Het (strategisch) huisvestingsbeleid .. . . . . Organisatie, inhoud en financiering van huisvesting Uitvoering van huisvestingsbeslissingen . . .

Ondersteunende planningsinstrumenten huisvestingsbeleid Professionalisering huisvestingsbeleid . . . .

Verklaring voor de gevonden bevindingen . Conclusies en aanbevelingen . . . . . .

MORET ERNST & YOUNG EN KANTOORORGANISATIES

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9 7.10 7.11 7.12 7.13 Inleiding . . . Maatschappelijke ontwikkelingen . . . . Kantoororganisaties en het primaire proces Typering Moret Ernst & Y oung . . . . . . . . Relatie tussen huisvesting en primair proces . Kwantiteit en kwaliteit van de huisvesting . .

Het strategisch huisvestingsbeleid van Moret Ernst & Y oung Organisatie, inhoud en financiering van huisvesting

Uitvoering van huisvestingsbeslissingen . . . . Ondersteunende planningsinstrumenten . . . . Professionalisering huisvestingsbeleid Moret Ernst & Y oung . Verklaring voor de gevonden bevindingen .

Conclusies en aanbevelingen . . . . . .

VERGELIJKING VAN DE ONDERZOCHTE CASES

8.1 Inleiding . . . .. . . . 8.2 Maatschappelijke ontwikkelingen . . . . . 8.3 Algemene typering van de vijf cases .. . 8.4 Kwantiteit en kwaliteit van de huisvesting 8.5 Strategisch huisvestingsbeleid . . . . 8.6 Organisatie en inhoud van de huisvesting 8.7 Financiering en uitvoering van huisvestingsbeleid 8.8 Ondersteunende instrumenten huisvestingsbeleid 8.9 Professionalisering huisvestingsbeleid en -plan 8.10 Aanbevelingen .. . . .. . LITERATUUR BIJLAGE 1 GEÏNTERVIEWDE PERSONEN BIJLAGE 2 VRAGENLIJST 110 111 112 114 117 118 119 120 120 123 123 123 128 129 130 131 133 134 137 138 138 138 140 143 143 143 145 146 149 152 154 157 158 162 163 173 175 ~·~~~ma.mmn~~naDT~--~---.r-~r-'--;-;----~'--'~~~~mnnm~~mmnmrTITW~~

BIJLAGE 3

KW ANTITATIEVE EN KWALITATIEVE GEGEVENS OVER DE

HUISVESTING VAN HET TEYLINGEN COLLEGE . . . . . . . . . . . . .. 179

BIJLAGE 4

KWANTITATIEVE EN KWALITATIEVE GEGEVENS OVER

DE HUISVESTING VAN DE HAAGSE HOGESCHOOL . . . ... ... 181

BIJLAGE 5

KWANTITATIEVE EN KWALITATIEVE GEGEVENS OVER

DE HUISVESTING VAN DE RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN . . .. 185

BIJLAGE 6

WERKMODEL EN PROCEDURE VAN HET

HUISVESTINGSPLAN RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN . . . . . . .. 191

BIJLAGE 7

BEPALING VAN DE RUIMTEBEHOEFTE BIJ DE

RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN . . . ... . .. . 195

BIJLAGE 8

KWANTITATIEVE EN KWALITATIEVE GEGEVENS OVER DE

HUISVESTING VAN HET SINT FRANSISCUS GASTHUIS . .... . .. 197

BIJLAGE 9

PLANNINGSPROCES HUISVESTINGSPLAN,

INSTAND-HOUDINGS-REGELING WET OP DE ZIEKENHUISVOORZIENINGEN

EN DE BOUWPLANBEOORDELINGSPROCEDURE . . . 199

BIJLAGE 10

KWANTITATIEVE EN KW ALITA TIEVE GEGEVENS OVER

VOORWOORD

Dit rapport is geschreven in het kader van de nadoctorale opleiding aan het Onder-zoeksinstituut OTB. Het voornaamste doel van deze studie is een actueel beeld te schetsen van de ontwikkelingen rondom huisvesting in enkele sectoren in de utiliteitsbouw. Uit de gevoerde gesprekken is gebleken dat huisvestingsbeleid steeds hoger op de agenda van organisaties komt te staan. Ik verwacht dat huisvestingsbe-leid in de publieke sector een belangrijk onderzoeksthema wordt binnen het vast-goedmanagement.

Tijdens het opstellen van dit rapport werd ik bijgestaan door mijn twee begeleiders Geert Vijverberg en Dion Kooijman die mij op het 'rechte pad' hielden. Hiervoor mijn hartelijke dank. Voorts ben ik mijn andere collega's erkentelijk voor het geven van de nodige aanwijzingen en ondersteuning tijdens mijn onderzoek. Ten slotte wil ik Hugo Priemus bedanken voor zijn op- en aanmerkingen op een eerdere versie van mijn rapport.

Ten slotte wil ik alle respondenten bedanken voor het verstrekken van de gewenste informatie en het vrijmaken van tijd voor het beantwoorden van mijn vragen. Ik hoop dat dit rapport aanknopingspunten biedt voor toekomstig te ontwikkelen huisvestingsbeleid, zodat de respondenten de geïnvesteerde tijd uiteindelijk weer terugverdienen.

Delft, augustus 1998

Cees-Jan Pen

SAMENV ATTING

Inleiding

Centraal in dit onderzoek staat de vraag op welke wijze organisaties in de publieke en private utiliteitsbouw strategisch huisvestingsbeleid voeren. Hierbij ligt de nadruk op de organisatie van de besluitvorming omtrent strategisch huisvestingsbeleid. Door middel van een casegewijze aanpak geeft het rapport een eerste kennismaking met de dynamiek van het strategisch huisvestingsbeleid in deze sectoren van de utiliteits-bouw. Bij de beoordeling van het strategische karakter van het huisvestingsbeleid wordt gebruik gemaakt van de volgende definitie van strategisch huisvestingsbeleid: "een geschreven of in software vastgelegde toekomstvisie van een organisatie, waarin enerzijds duidelijk is hoe de huisvestingsvraag en het huisvestingsaanbod (kwaliteit, kwantiteit en facilities) zich op langere termijn ontwikkelen en anderzijds op welke wijze deze ontwikkelingen worden berekend c.q. beargumenteerd".

Omdat het doel van het onderzoek was een eerste kennismaking te geven van een nieuw aandachtsgebied binnen de vastgoedwereld is gekozen voor een vijftal case-studies in de publieke en private utiliteitsbouw. Hierbij is gezocht naar publieke sectoren die zich in een transformatieproces bevinden in de richting van meer marktgericht huisvestingsbeleid zoals dit van oudsher het geval is in de private sector. In de publieke sector blijkt dat met name de onderwijssector en de zieken-huissector zich in een transformatieproces bevinden. Dit heeft uiteindelijk geleid tot de volgende sectoren/casestudies:

1. Voortgezet onderwijs; het Teylingen College te Voorhout;

2. Hoger beroepsonderwijs; de Haagse Hogeschool;

3. Wetenschappelijk onderwijs; de Rijksuniversiteit Groningen;

4. Algemene ziekenhuizen; het Sint Fransiscus Gasthuis te Rotterdam; 5. Kantoororganisaties; Moret Ernst & Young Nederland.

Voordat de resultaten van de vijf cases aan bod komen, wordt eerst het theoretische denkraam geschetst dat is gebruikt bij de analyse van de cases.

Theoretisch denkraam

Omdat er nauwelijks een theoretisch denkraam voorhanden is voor het analyseren van strategisch huisvestingsbeleid, is gezocht naar een methodologische stroming die aandacht besteedt aan het gedrag van organisaties in een dynamische omgeving. Hierbij gaat het in het verlengde van het gesignaleerde transformatieproces in de publieke sector met name om evolutionaire denkbeelden over veranderende organisa-ties. Dit leidde tot het bestuderen van de denkbeelden van de zogenaamde contingen-tisten zoals Mintzberg (1989), Dawson (1992) en Kapteyn (1986). De nadruk op het verklaren van processen in een dynamische omgeving zoals de onderwijssector en de ziekenhuissector en het leggen van een relatie tussen de omgeving, de organisatie-structuur en de daaraan gekoppelde informatiestromen, bood een geschikt denkraam. Daarnaast benadrukken aanhangers van deze stroming het belang van de koppeling tussen het primaire en secundaire proces en onderkennen zij hiermee de functie die huisvesting heeft voor het primaire proces.

Hoe kan nu worden onderzocht of een organisatie daadwerkelijk strategisch met haar huisvesting omgaat? Hierbij is aangesloten bij de in Nederland heersende pragmati-sche invalshoek van onderzoekers zoals Brouwer (1994), Den Heijer (1994), Kohnstamm (1994), Kooijman (1994), Regterschot (1988) en Vijverberg (1994, 1995). Voordat het strategisch huisvestingsbeleid van organisaties onder de loep wordt genomen, dient allereerst duidelijkheid te bestaan over de huisvestingskwali-teit. In het verlengde van het onderzoek 'Toekomst van de kantorenmarkt' (Kooij-man, 1994) is de huisvestingskwaliteit verdeeld in een viertal kwaliteitscriteria: locatie, functionaliteit, ruimtelijk-visueel en bouwtechnisch. Vervolgens is aan de hand van studies van Daniëls (1995), De Roos (1997), Kohnstamm en Regterschot (1994) en Mintzberg (1989) gezocht naar criteria waarmee het strategisch karakter van huisvestingsbeleid kon worden onderzocht. Dit leidde tot de volgende negen criteria waaraan organisaties moesten voldoen:

1. op de hoogte zijn van veranderingen in het primaire proces; 2. rekening houden met de veranderende wet- en regelgeving; 3. inzicht hebben in de kwantiteit van de huisvesting;

4. inzicht hebben in de kwaliteit van de huisvesting;

5. beschikken over duidelijkheid omtrent de ruimteverdeling en de gebruiksei-sen;

6. gebruik maken van een heldere berekening en beargumentering; 7. het beleid moet een termijn van minimaal vier jaar hebben; 8. het beleid dient doelgericht te zijn;

9. het beleid maakt onderdeel uit van een strategisch of huisvestingsplan. De besluitvorming rondom het (strategisch) huisvestingsbeleid wordt vervolgens getypeerd door haar te positioneren binnen één van de vijf organisatietypen van Mintzberg, de zogenaamde ondememers-, machine-, divisie-, professionele of innovatieve organisatie. Deze vijf organisatietypen bieden een kapstok waaraan de besluitvorming omtrent strategisch huisvestingsbeleid kan worden opgehangen. Op deze wijze wordt duidelijk wie verantwoordelijk is voor welk besluit binnen welk niveau van de organisatie.

Als duidelijk is of een organisatie strategisch huisvestingsbeleid heeft geformuleerd en hoe dit beleid globaal gestalte krijgt, dient te worden ingegaan op de algemene inhoud van dat beleid. De informatie voor het strategisch huisvestingsbeleid wordt idealiter verzameld door middel van één of meer van de volgende zes ondersteunen-de instrumenten: 'Post occupancy evaluations', gebouwwaarondersteunen-dering, planning en beheer van werk- en overige ruimten, werkplekanalyse, kengetallen voor exploitatie en gebruik van meerjarenonderhoudsplanning en -begroting.

Als laatste stap is gezocht naar een beoordelingsmaatstaf voor de inhoud van het huisvestingsbeleid. Dit leidde op basis van onderzoeken van Kohnstamm en Regter-schot (1994), Kooijman (1994), Vijverberg (1994, 1995) Louw (1996) en De Scheemaker (1997), tot een twaalftal criteria die een indicatie geven van de professi-onaliteit van het gevoerde huisvestingsbeleid:

1. beschrijving c.q. kennis van rijksbeleid en maatschappelijke ontwikkelingen; 2. inzicht in kwalitatieve en kwantitatieve (plan)gegevens;

3. koppelen van kwaliteit en kwantiteit;

4. kennis over ruimteverdeling en gebruikseisen;

5. financieel overzicht van de huisvestingskosten en -opbrengsten;

6. expliciete opstellingsprocedure en duidelijkheid over de langere termijn; 7. expliciete doelstelling;

8. relatie met onderhouds- en bedrijfsbeleid; 9. gebruik maken van ondersteunende instrumenten; 10. opname van projectbeschrijvingen van de investeringen;

11. koppeling van 'facility management' en het doorbelasten van ruimtegebruik; 12. inzicht in bijstelling en evaluatie.

Het voorgaande theoretische denkraam is vervolgens toegepast op de hierna beschre-ven casus.

Voortgezet onderwijs/het Teylingen College te Voorhout

Het huisvestingsbeleid van scholen in het voortgezet onderwijs staat de laatste tijd onder invloed van een vijftal processen. De decentralisatie van de huisvesting heeft de meest ingrijpende gevolgen gehad, doordat de gemeente in één keer door middel van de Huisvestingsverordening en het Integraal Huisvestingsplan de randvoorwaar-den voor de huisvestingsplanning aangeeft. Dit heeft voorts tot gevolg dat de school in plaats van met het ministerie met de gemeente rond de tafel moet gaan zitten.

Daarnaast zorgde de toegenomen autonomie, de deregulering, de voortgaande concentratieprocessen en de schaalvergroting voor de nodige organisatorische veranderingen. Ten slotte staat het primaire proces en daarmee ook het huisvestings-beleid onder invloed van een drietal ontwikkelingen:

1. basisvorming;

2. studiehuisgedachte;

3. gebundelde leerwegen in het VBO en op de MAVO.

Het huisvestingsbeleid van het Teylingen College is er louter op gericht te achterha-len welk onderwijs waar moet plaatsvinden en hoe dit realiseerbaar is binnen de

huidige huisvesting. Al met al kan nauwelijks gesproken worden over strategisch beleid, al is de school (de kerndirectie en de sectordirecteuren) in samenwerking met een externe adviseur (en de gemeente) druk doende de strategische huisvestings-planning te operationaliseren. Aan de hand van de twaalf onderscheiden professiona-liteitscriteria kan worden geconcludeerd dat er bij het Teylingen College nauwelijks sprake is van professioneel huisvestingsbeleid. De school bevindt zich nog duidelijk in een overgangssituatie, waarbij men moet wennen aan haar nieuwe rol, al zijn er voldoende initiatieven om in de toekomst professioneler met de huisvesting om te gaan.

Het hoger beroepsonderwijs/de Haagse Hogeschool

Het hoger beroepsonderwijs staat onder invloed van soortgelijke ontwikkelingen als in het voortgezet onderwijs. In tegenstelling tot het voortgezet onderwijs hebben hogescholen sinds 1994 tegen betaling zelf de verantwoordelijkheid voor hun huisvesting. Dit staat bekend als de zogenaamde Omkering Kapitaaldienst Financie-ring operatie. Daarnaast leidden ook hier de schaalvergroting, de toenemende autonomie en de concentratie tot ingrijpende organisatorische veranderingen. Hogescholen werden steeds grootschaligere organisaties die in toenemende mate in één gebouw gehuisvest werden, maar organisatorisch losgekoppelde eenheden bleven. Als gevolg van de huisvestingsoverdracht werd het voor hogescholen aantrekkelijker om efficiënter met de ruimte om te gaan en een professioneel huisvestingsbeleid op te zetten. De hiervoor genoemde ontwikkelingen stonden vervolgens ook nog eens onder invloed van veranderingen in het primaire proces. Instromende studenten gingen namelijk steeds zelfstandiger en projectmatiger werken, het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen ging strengere studie-eisen stellen, het personeel moest bijgeschoold worden ten behoeve van de zelfstandigere en projectmatigere student en ten slotte gaan studenten sneller en intensiever studeren als gevolg van de verkorte studiefinancieringstermijn. Deze strengere studie-eisen betekenen echter wel dat studenten eerder geneigd zijn te kiezen voor een hogeschool in plaats van een universiteit. Dit leidt vervolgens weer tot een toenemende huisvestingsvraag.

Omdat de Haagse Hogeschool sinds 1997 haar nieuwe huisvesting heeft betrokken, is het huisvestingsbeleid te omschrijven als operationeel. Het beleid is er namelijk alleen op gericht te voldoen aan de uitstaande verplichtingen, en de problemen met betrekking tot de nieuwbouw op te lossen. Hierdoor is er op grond van de twaalf criteria te concluderen dat de Haagse Hogeschool geen professioneel huisvestingsbe-leid voert.

Wetenschappelijk onderwijs/Rijksuniversiteit Groningen

Vrijwel identiek aan het hoger beroepsonderwijs zijn de universiteiten sinds 1995 om niet verantwoordelijk voor haar huisvesting, de zogenaamde Integrale Verantwoorde-lijkheid voor de Huisvesting operatie. Daarnaast zorgt de toegenomen autonomie, de bedrijfsmatigere bekostiging en de bestuurlijke vernieuwing voor een verdere wijziging van het huisvestingsbeleid. Universiteiten beschikken daardoor tegenwoor-dig over een grote mate van beleidsvrijheid en daarnaast wordt het eigen profiel en

de identiteit steeds belangrijker. In tegenstelling tot de ontwikkelingen in het primaire proces van hogescholen, leiden deze ontwikkelingen voor universiteiten tot een afname van het aantal studenten en dit leidt weer tot een afname van de huisves-tingsvraag en behoefte aan kleinere lesruimten.

Bij de Rijksuniversiteit is min of meer sprake van strategisch huisvestingsbeleid, al zou meer aandacht besteed moeten worden aan de kwalitatieve huisvestingscompo-nent. Het beleid is er voornamelijk op gericht de huisvesting te concentreren en de ruimtevraag en het ruimte-aanbod beter op elkaar af te stemmen. Ten slotte is op basis van de twaalf criteria te concluderen dat de Rijksuniversiteit Groningen een zekere mate van professioneel huisvestingsbeleid kent. Dit is grotendeels het gevolg van de status van 'pilot project', en de daarin opgedane kennis en expertise op huisvestingsgebied.

Algemene ziekenhuizen/Sint Fransiscus Gasthuis te Rotterdam

Het huisvestingsbeleid van algemene ziekenhuizen staat de laatste tijd sterk onder invloed van de herziene Wet op de Ziekenhuisvoorzieningen. Hierdoor zijn zieken-huizen verplicht een huisvestingsplan bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in te dienen, willen zij in aanmerking komen voor nieuwbouw- of renovatiemiddelen. Vrijwel tegelijkertijd heeft de overheid door middel van deregu-lering, schaalvergroting en 'lump sum' bekostiging goede randvoorwaarden gescha-pen voor het voeren van strategisch huisvestingsbeleid. Identiek aan de ontwikkelin-gen bij woningcorporaties zijn ziekenhuizen teontwikkelin-genwoordig (sociale) ondernemers die vrijwel autonoom (huisvestings)beleid kunnen voeren. Een complicerende factor hierbij is wel dat het primaire proces van ziekenhuizen zich de laatste jaren ingrij-pend aan het wijzigen is. Zo treedt er een verschuiving op van klinische naar poliklinische hulp; er is bij patiënten een grotere behoefte aan privacy, de apparatuur wordt steeds beter, sneller en complexer en ziekenhuizen dienen steeds klantgerich-ter te werken. Dit betekent dat er meer behoefte is aan:

1. Kleinere, beter afgescheiden patiëntenkamers; 2. Meer ruimte voor de polikliniek;

3. Een betere interne en externe uitstraling van het gebouw.

Het Sint Fransiscus Gasthuis voert mede als gevolg van de verplichte status van het Huisvestingsplan en de tevens door het ministerie verplicht gestelde zorgvisies strategisch huisvestingsbeleid. De enige tekortkoming is het in het Huisvestingsplan vrijwel ontbreken van de ruimtelijke en locationele kant. Inhoudelijk is het huisves-tingsbeleid gericht op het doen van de, mede in verband met de veranderingen in het primaire proces, noodzakelijk investeringen in het bestaande gebouw. Het is niet verwonderlijk dat er op basis van de twaalf criteria bij het Sint Fransiscus Gasthuis sprake is van professioneel huisvestingsbeleid. Het is voor de toekomst echter de vraag of het ziekenhuis haar, met name op papier voorgenomen huisvestingsbeleid daadwerkelijk uitvoert. Vanzelfsprekend is deze uitvoering mede afhankelijk van de financiële steun van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

--~---~---Kantoororganisaties/Moret Ernst & Young Nederland

In vergelijking tot de publieke organisaties is een beschrijving van de externe (beleids)omgeving in verband met de heterogeniteit, dynamiek en het marktgerichte karakter van deze sector onmogelijk. Globaal genomen staan kantoororganisaties onder invloed van drie factoren:

1. Organisatorische veranderingen tot uiting komend in taakintegratie en specialisatie van werknemers. Hierdoor krijgen gebruikers meer inspraak en stellen ze strengere eisen aan het huisvestingsproces;

2. Als gevolg van het toenemend belang van de informatietechnologie stellen werknemers steeds hogere eisen aan de werkplek en de werkomgeving.

Daarnaast neemt het belang van de locatie van de gebouwen steeds meer af; 3. De opkomst van onder meer duurzaam bouwen, het gebruik van

onderhouds-arme materialen, relatief toenemende kosten van technische installaties, strengere regelgeving en het imago ondersteunend effect van huisvesting.

Op grond van de literatuurstudie en de gevoerde gesprekken valt er weinig te zeggen over de precieze gevolgen van de hiervoor genoemde ontwikkelingen voor het huisvestingsbeleid.

Het huisvestingsbeleid van Moret Ernst & Young is nauwelijks te vergelijken met de beschreven publieke casus, omdat zij haar gebouwen huurt. Mede hierdoor richt het huisvestingsbeleid zich primair op het realiseren van efficiënt ruimtegebruik door middel van onder meer werkplekinnovatie en periodiek behoefte-onderzoek. Het is voorts van groot belang gehuisvest te zijn in een modern! goed onderhouden repre-sentatief gebouw. Ondanks het ontbreken van een huisvestingsplan en de beperkte lange termijn (logisch gelet op de termijn van veel huurcontracten) voert Moret Ernst & Young strategisch huisvestingsbeleid. Omdat zij geen rekening hoeft te houden met de eigendomsverplichtingen is het strategischer omgaan met huisvesting eenvoudiger. Het is daarom niet verwonderlijk dat op basis van de twaalf criteria wordt geconcludeerd dat Moret Ernst & Y oung in de hoedanigheid van huurder professioneel omgaat met haar huisvesting.

Vergelijking van de onderzochte casestudies

Uit de voorgaande samenvatting per case bleek dat de geselecteerde publieke sectoren te maken hebben met een vrijwel identieke omgevingsdynamiek. Begrippen als deregulering, autonomie, schaalvergroting, 'lump sum' bekostiging en decentrali-satie van de huisvesting komen in de hoofdstukken 3 tlm 7 geregeld voor. Deze territoriale en functionele decentralisatie van de huisvesting leidt er mede toe dat er in de wetenschap en in de praktijk een toenemende belangstelling is voor strategisch huisvestingsbeleid.

Bij het strategisch huisvestingsbeleid in de publieke sector is het opvallend dat met name de hoger onderwijsinstellingen onvoldoende inzicht hebben in de veranderingen in het primaire proces. Dit kan in de toekomst onder meer leiden tot de nodige huisvestingsproblemen zoals leegstaande collegezalen en overbenutte kleine zalen. Daarnaast is gebleken dat de intensieve overheidsbemoeienis en -normstellingen hebben geleid tot voldoende inzicht in de kwantiteit van de huisvesting, de

ruimte-verdeling en gebruikseisen, de veranderende wet- en regelgeving en de wijze van beargumenteren en berekenen. Voorts is gebleken dat de publieke organisaties in tegenstelling tot vroeger zijn afgestapt van de veelgebruikte adaptieve strategie, waarin ad hoc werd gereageerd op de veranderende omstandigheden.

Ten slotte is de op grond van de twaalf criteria onderzochte professionaliteit van het huisvestingsbeleid direct gerelateerd aan het al dan verplichte karakter van een huisvestingsplan en de bemoeienis van de overheid met de huisvestingsplanning in het verleden. Omdat ziekenhuizen verplicht zijn een huisvestingsplan bij het ministe-rie in te dienen en de Rijksuniversiteit Groningen in de jaren tachtig aangewezen werd als voorbeeldproject voor huisvestingsbeleid, is er bij beide sprake van een zekere mate van professionaliteit. Daarentegen bevinden het Teylingen College en de Haagse Hogeschool zich momenteel in een overgangsproces, waarbij beide organisa-ties zich moeten aanpassen aan de nieuwe situatie. Een vergelijking tussen de publieke casus en Moret Ernst & Young is moeilijk te maken, omdat Moret Ernst & Young ten eerste haar gebouwen huurt en gedeeltelijk geheime bedrijfsmatige gegevens hier een belangrijke rol spelen.

1

INLEIDING, PROBLEEMSTELLING EN

ONDERZOEKSAANPAK

1.1 Inleiding

Over het algemeen erkennen onderzoekers dat huisvesting van strategische betekenis is voor de bedrijfsvoering van organisaties (De Scheemaker, 1997; Vijverberg, 1994; Louw, 1996). Uit diverse onderzoeken in de private sector blijkt echter dat huisvesting lang niet altijd deel uitmaakt van het strategisch beleid (Kooijman e.a., 1994). De laatste tijd staat huisvestingsbeleid in de private sector hoger op de bedrijfsagenda als gevolg van onder meer de opkomst van 'facility management', werkplekinnovatie en leegstandsproblemen door een versnelde economische veroude-ring. Over strategisch huisvestingsbeleid in de publieke sector van de utiliteitsbouw is relatief weinig bekend. In zowel de private als de publieke sector zijn ontwik-kelingen gaande die wijzen op een toenemende behoefte aan inzicht in de gebouwen-voorraad en omgevingsfactoren. Deze ontwikkelingen staan echter los van elkaar. Tot tien jaar geleden was de private vastgoedmarkt voornamelijk een aanbodmarkt, waarbij de gebruikers afhankelijk waren van wat er door ontwikkelaars gebouwd werd. De laatste jaren is er echter sprake van een overgang naar een meer vraag-georiënteerde markt, waarbij de wensen van de gebruikers van vastgoed steeds belangrijker zijn. De (toekomstige) gebruikers bepalen de locatie en de marktwaarde van de gebouwen en de ontwikkelaars dienen hier rekening mee te houden. Hierdoor bestaat er bij eigenaars en ontwikkelaars, beheerders en gebruikers, een toenemende behoefte aan inzicht in de gebouwenvoorraad en aan factoren die het huisvestings-beleid beïnvloeden.

De ontwikkelingen in en rondom bepaalde sectoren in de publieke vastgoedmarkt raken in het begin van de jaren negentig in een stroomversnelling. Voorheen stond de rijksoverheid garant voor de bekostiging van het vastgoed; de publieke partijen hoefden zelf nauwelijks vastgoedbeleid te voeren. Als middelen nodig waren voor ver- of nieuwbouw, dan konden instellingen hiervoor bij de overheid een verzoek indienen. De overheid bepaalde dan aan de hand van diverse criteria (een huisves-tingsplan was geen noodzakelijke voorwaarde), de prioriteit van de aanvragen. Als gevolg van onder meer decentralisatie, deregulering, privatisering neemt de bemoeie -nis van de overheid met het vastgoed de laatste tijd steeds meer af en gaan de desbetreffende organisaties meer lijken op private partijen.

~ •• .... _ '1

-Omdat deze organisaties nu in één keer verantwoordelijk zijn voor hun vastgoed, ontstaat er ook in de publieke sector een groeiende behoefte aan inzicht in de gebouwenvoorraad en omgevingsfactoren.

Dit onderzoek stelt de strategische huisvestingsbeslissingen en de daaraan gekoppelde plannen centraal, omdat dit de geëigende middelen zijn om te komen tot een beter inzicht in de gebouwenvoorraad. Huisvesting wordt hierbij zowel vanuit een techni-sche, functionele, als economische invalshoek bekeken. De directe aanleiding voor deze aanpak is het gefragmenteerde karakter van de informatie over strategisch huisvestingsbeleid in de vastgoedwereld en in de wetenschap. Daarnaast is er in de praktijk onvoldoende objectieve informatie voorhanden over de verschillen en overeenkomsten tussen het huisvestingsbeleid in de publieke en private sector. Het onderzoek geeft daarom een eerste verkenning van de voornaamste overeenkomsten en verschillen. Ten slotte doe ik aan het eind van het rapport aanbevelingen over de vraag hoe geleerd kan worden van de ervaringen en kennis in de onderzochte sectoren.

In de praktijk bestaan talrijke definities van strategisch huisvestingsbeleid. In dit

onderzoek wordt strategisch huisvestingsbeleid omschreven als: "een geschreven of op met behulp van software vastgelegde toekomstvisie van een organisatie waarin enerzijds duidelijk is hoe de huisvestingsvraag en het huisvestingsaanbod (kwaliteit, kwantiteit en faciliteiten) zich op langere termijn ontwikkelen en anderzijds op welke wijze de berekening en argumentatie van deze ontwikkelingen plaatsvindt".

Het gebrek aan strategisch beleid en inzicht in de gebouwenvoorraad blijkt onder meer uit twee conclusies uit het proefschrift over de kantorenmarkt van Brouwer (1994a, p. 111, p. 134):

1. "over het tempo waarin kantorenorganisaties en aanverwante organisaties door groei, inkrimping of organisatorische veranderingen gedwongen zijn van huisvesting te veranderen, is vrijwel niets bekend;

2. uit een onderzoek naar de vestigingsplaats van hoofdkantoren bleek dat bij het vragen naar de verwachte verblijfsduur in het nieuwe kantoor, van de achttien organisaties slechts vier aangaven enig inzicht te hebben. De overige gaven antwoorden als 'geen idee', 'nooit over nagedacht', 'zeker 50 jaar' en 'eindeloos'" .

De Structuurschets Vastgoed informatievoorziening (SVI) uit 1992 verwoordt dit gebrekkige inzicht in de gebouwenvoorraad als volgt: "vrijwel algemeen is het zicht op de gebouwenvoorraad onvoldoende. Dit geldt onder meer voor aspecten als omvang, functionaliteit, kwaliteit en waarde. Veel beleids- en investeringsbeslis-singen worden door een gebrek aan inzicht bemoeilijkt en vertraagd. Met name beleidmakers binnen de overheid en ontwikkelaars, financiers, beleggers en beheer-ders van vastgoed binnen de marktsector ervaren het ontoereikende zicht op de gebouwenvoorraad als een groot gemis". Dit onderzoek toont aan dat het zicht op de gebouwenvoorraad groter is bij een planmatige aanpak van de huisvesting. De Neprom (1994, p. 85) gaf niet voor niets aan dat de komende decennia een 'goed beheer' en 'herontwikkeling' sleutelbegrippen zijn in het vastgoed.

De klassieke locatietheorieën nemen aan dat een ondernemer grote invloed kan uitoefenen op de huisvesting. Neo-klassieke wetenschappers gingen er namelijk vanuit dat alleen transport-, arbeids- en productkosten een rol spelen. Tegenwoordig erkent men dat huisvesting een belangrijke productiefactor is die kosten met zich brengt (Dicken & Lloyd, 1990, pp. 13-82). Vanzelfsprekend dachten de micro-economen en de gedragswetenschappers dat deze huisvestingsbeslissingen gestructu-reerd en rationeel waren. Dit blijkt in de praktijk als gevolg van onder meer onvolledige informatie, persoonlijke voorkeuren, kortetermijngedachten en het grote belang van informele besluiten nauwelijks het geval te zijn. In de wetenschappelijke wereld onderkent men in toenemende mate het belang van inzicht in de feitelijke besluitvorming van organisaties. Er bestaat echter nauwelijks overeenstemming over de begripsbepaling rond strategische besluitvorming (Teisman, 1992, p. 11). In de praktijk is weinig onderzoek verricht naar de (besluitvorming over) kwaliteit en kwantiteit van de gebouwenvoorraad in de utiliteitsbouw. Vijverberg (1994, pp. 77-80) geeft niet voor niets aan dat aanvullend onderzoek zich moet toespitsen op de vraagzijde en de relatie tussen vraag en aanbod. Ooms (1997, p. 11) wijst er ten slotte op dat het bij huisvesting gaat om veel geld en dat organisaties daardoor een groot beroep doen op de financiële middelen. Na de personele kosten zijn die voor huisvesting de grootste uitgavenpost van een organisatie. Hierdoor behoort huisves-ting tot het strategische aandachtsgebied van de directie c.q. het management. Het strategische huisvestingsbeleid dient normaliter gebaseerd te zijn op:

1. de toekomstige veranderingen van het primaire proces;

2. een veranderde huisvestingsbehoefte. Deze behoefte kan veranderen door fusies, reorganisaties, overnames, maatschappelijke ontwikkelingen (demogra-fie, economie, verzorgingsstaat), overheidsbeleid (deregulering, decentralisa-tie, bezuinigingen, privatisering) etc.;

3. de mogelijke ontevredenheid over huisvesting door bouwtechnische gebreken, functionele veroudering, esthetische gebreken, ruimtelijke ligging en -ontwik-kelingen, etc. (Kohnstamm en Regterschot, 1994, p. 32).

Omdat organisaties onvoldoende informatie hebben over en te WeInig rekening houden met deze drie factoren, nemen ze in de praktijk vaak verkeerde investe-ringsbeslissingen.

Dit onderzoek continueert de lijn van onderzoek dat door de sectie Bouworganisatie en Vastgoedmanagement van het Onderzoeksinstituut OTB is uitgevoerd. De sectie onderscheidt een aantal onderzoeksthema's over het bouw- en beheerproces. Met name de onderzoeken van Vijverberg en Kooijman en die van Kooijman en De Scheemaker over strategisch facility management, zijn van groot belang en bieden aanknopingspunten voor het onderhavige onderzoek. Het gaat met name om de studies Huisvestingsmanagement en technisch beheer (Vijverberg, 1994), Huisves-tingsbeleid basis voor bouwkundig onderhoud (Vijverberg, 1995) en Besturing van facilitaire organisaties (De Scheemaker, 1997). Uit dit onderzoek blijkt dat de praktijk een complexe combinatie is van tendensen, beschrijvingen, begrippen en onbegrepen feiten.

Zo toonde het onderzoek naar de 'Toekomst van de kantorenmarkt' aan dat het aandeel van strategische huisvestingsplannen relatief klein is (Kooijman e.a., 1994).

In de praktijk werken kantoororganisaties dus minder toekomstgericht dan wenselijk is. Recent heeft De Scheemaker (1997) een studie afgerond over de plaats, inhoud en organisatievorm van facilitaire dienstverlening en de gevolgen hiervan voor de besluitvorming. Dit onderzoek is van belang omdat facilitaire bedrijven of interne diensten verantwoordelijk zijn voor de uiteindelijke operationalisering van onder meer de huisvesting. Daarnaast maakt de auteur onderscheid tussen verschillende vormen van facilitaire organisaties. Met name de zelfstandige facilitaire eenheden die de huisvesting doorbelasten, dwingen de interne actoren efficiënter met huisvesting om te gaan. Dit rapport biedt een eerste kennismaking met de dynamiek van het strategische huisvestingsbeleid in enkele publieke en private sectoren van de utiliteitsbouw.

1.2 Onderzoekspopulatie

Bij de selectie van de onderzoekspopulatie speelden drie overwegingen een rol: 1. alleen publieke en private sectoren met veel bouwactiviteiten en een grote

dynamiek zijn geselecteerd (CBS, 1996a, pp. 12-13);

2. binnen de publieke sector zijn groepen geselecteerd die in toenemende mate op een marktgerichte wijze om moeten gaan met huisvesting of verplicht zijn huisvestingsplannen te gebruiken;

3. indien mogelijk dient een vergelijking gemaakt te kunnen worden tussen de publieke en de private sector'.

Dit resulteert in de volgende sectoren:

voortgezet onderwijs (vo). In verband met de territoriale decentralisatie van de onderwijshuisvesting kregen de gemeenten de verantwoordelijkheid voor het economische eigendom van de onderwijsgebouwen. Hierdoor moesten ge-meenten van de ene op de andere dag huisvestingsbeleid voor voortgezet on-derwijsinstellingen gaan voeren. Daarnaast bestaat er de mogelijkheid voor de gemeente om de verantwoordelijkheid voor de huisvesting te decentraliseren naar de schoolbesturen. Ten slotte wordt het schoolbestuur verzocht om zijn schoolhuisvestingsplan af te stemmen op het Integrale Huisvestingsplan van de gemeente;

Het EIB en het CBS verdelen de private sector onder in agrarisch, nijverheid en handel,

verkeer en diensten. De meeste bouwactiviteiten in de private sector vinden plaats in de

industrie, de detailhandel, de zakelijke dienstverlening en gebouwverhuur.

De publieke sector bestaat uit gezondheidszorg, onderwijs, bijzondere gebouwen (bejaarden-oorden, sport, etc.) en overheid (gerechten, gevangenissen). Het merendeel van de bouwacti-viteiten vindt plaats in de algemene overheidsadministratie, het voortgezet, hoger en wetenschappelijk onderwijs en de ziekenhuizen (CBS, 1996a, p. 13 en EIB, 1996, p. 2).

hoger beroepsonderwijs (hbo). Door de Omkering Kapitaaldienst Financie-ringsoperatie (OKF) kregen de hogescholen tegen betaling het economische eigendom over de gebouwen. Hierdoor werden ze zelf verantwoordelijk voor de huisvesting. Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen stortte de vergoeding voor de huisvestingskosten als één 'lump sum' -bedrag op de rekening van de hogescholen;

wetenschappelijk onderwijs (wo). Als gevolg van de Integrale Verantwoorde-lijkheid Huisvestingsoperatie (IVH) kregen de universiteiten het economische eigendom van hun gebouwen 'om niet' overgedragen. Net zoals in het Hoger Beroepsonderwijs werden ze zelf verantwoordelijk voor hun huisvesting en werden de huisvestingkosten als één 'lump sum' -bedrag overgemaakt;

algemene ziekenhuizen. Zij zijn sinds kort, als gevolg van een herziening van de Wet op de Ziekenhuisvoorzieningen (WZV), verantwoordelijk voor renovatie, de besteding van de 'lump sum' voor de huisvestingskosten en voor nieuwbouwbesluiten. Deze besluiten dienen echter aan het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport gemeld te worden. Ten slotte zijn ziekenhuizen verplicht een huisvestingsplan op te stellen.

De oververtegenwoordiging van de onderwijssector in dit onderzoek is te verklaren door het feit dat met name deze sector te maken had met een dalende uitbreidingsbe-hoefte door onder meer het afnemend aantal leerlingen en studenten. Hierdoor is er meer aandacht voor de bestaande voorraad. In combinatie met de herstructurerings-,

fusie-, schaalvergrotings-, concentratie- en bezuinigingsprocessen, gaan veel

organisaties zich bezinnen op de huisvestingssituatie. Een medewerker van de

Vereniging voor Katholieke Schoolbesturen gaf aan dat vrijwel elke onderwijsin-stelling kampt met huisvestingsproblemen. Het EIB (1993, p. 7) waarschuwde reeds in de jaren tachtig dat de onderwijsgebouwen functioneel, bouwtechnisch en qua exploitatie te wensen overlaten en dat dislocaties veel voorkwamen.

Vervolgens is gezocht naar een vergelijkbare private sector. Op grond van de uitgevoerde literatuurstudie bleek dat publieke organisaties en kantoororganisaties op huisvestingsgebied de meeste overeenkomsten hadden. Dit komt ten eerste doordat het merendeel van de kantooractiviteiten in de private sector in ruimten van 12 à 15 m2 _{plaatsvindt. Soortgelijke ruimte-activiteiten komen ook regelmatig voor in de}

hiervoor besproken publieke sectoren. Ten tweede is een kantoor een gebouw

waarvan het vloeroppervlak geheel of grotendeels bestemd is voor het leiden van een onderneming, het verlenen van diensten, het onderhouden van contacten en/of het uitvoeren van commerciële handelingen. Hierbij ligt de nadruk op de administratieve afwikkeling van genoemde activiteiten (Brouwer, 1994a, p. 27). Aangezien men in het onderwijs en in de gezondheidszorg gebruik maakt van het verlenen van diensten voldoen die gebouwen aan de titel 'kantoorachtige gebouwen'. In het verlengde hiervan geeft Cuppen (1996, p. 8) aan dat hogescholen de laatste tijd meer op

kantoorgebouwen lijken dan op de vroegere hogeschoolgebouwen. De meeste

kantoororganisaties behoren tot de zakelijke dienstverlening en het verzekerings- en bankwezen. Daarnaast vinden in deze bedrijfstakken aanzienlijke bouwactiviteiten

plaats (CBS, 1996a, p. 13). Eén en ander resulteert in de selectie van de volgende sectoren:

1. brede scholengemeenschappen, hogescholen en universiteiten; 2. algemene ziekenhuizen;

3. kantoororganisaties in de zakelijke dienstverlening.

1.3 Probleemstelling en onderzoeksvragen Probleemstelling

De centrale probleemstelling van dit onderzoek luidt: Hoe vindt de strategische besluitvorming over huisvesting in de (publieke en private) utiliteitsbouw plaats? Welke afwegingen maken partijen en welke instrumenten, modellen en plannen gebruiken ze daarbij? Welke dynamiek valt er in de ontwikkeling van deze besluit-vormingsprocessen te bespeuren en wat is de verklaring hiervoor?

Onderzoeksvragen

De probleemstelling wordt uitgewerkt met behulp van de volgende onderzoeksvra-gen:

1. a) Welke theorieën kunnen een bijdrage leveren aan het inzicht in het strategische huisvestingsbeleid (hoofdstuk 2) ?

b) Welke (maatschappelijke) ontwikkelingen en veranderingen in het primair proces verklaren het toenemend belang c.q. de inhoud van het strategische huisvestingsbeleid (hoofdstuk 3 tlm 7)?

2. Voor organisaties in het voortgezet onderwijs, hoger beroepsonderwijs, we-tenschappelijk onderwijs, algemene ziekenhuiswezen en kantoororganisaties komen de volgende vragen aan bod (hoofdstuk 3 tlm 7):

a) Heeft de desbetreffende organisatie inzicht in de kwaliteit en kwanti

-teit van de huisvesting?

b) Is er sprake van strategisch huisvestingsbeleid? Zo ja, waarin is dit weergegeven?

c) Wat verstaan de organisaties onder (strategische) huisvesting en over welke middelen beschikken ze?

d) Op welk organisatorisch niveau ligt de uitvoering van het huisves-tingsbeleid, hoe komt het beleid tot stand en hoe wordt het beleid gefinancierd?

e ) Welke huisvestingsinstrumenten gebruikt men ter ondersteuning van strategische huisvestingsbeslissingen?

t) Wat is de mate van professionalisering van het onderzochte huisves-tingsplan en -beleid?

g) Wat is de verklaring voor de gevonden verschillen?

3. Hoe ziet de vergelijking van het strategische huisvestingsbeleid tussen de onderzochte sectoren eruit en wat zijn de achtergronden van de gevonden verschillen en overeenkomsten (hoofdstuk 8)?

dM 'M'''Nb! I _,I . f t

4. Welke dynamiek valt in het huisvestingsbeleid in de onderscheiden sectoren te bespeuren en in hoeverre treedt daarbij een convergentie of divergentie in het beleid tussen de diverse sectoren op (hoofdstuk 8)?

1.4 De onderzoeksaanpak

De onderzoeksaanpak bestaat uit vier componenten: literatuurstudie, interviews, casestudies en een vergelijkende analyse van de geselecteerde sectoren. De litera-tuurstudie is gericht op het inzichtelijk maken van de sectorale ontwikkelingen die een rol spelen bij het huisvestingsbeleid. Naar aanleiding van de omgevingsverken-ning hebben verdiepende interviews plaatsgevonden met deskundigen binnen de genoemde sectoren. Voor de geselecteerde cases is een literatuurstudie en een documentenanalyse (jaarverslagen, huisvestingsplan, strategische visies, gebouwen-bestanden, etc.) verricht. Er zijn bovendien interviews afgenomen met de verant-woordelijke(n) voor het huisvestingsbeleid van de organisatie. Ten slotte vindt een vergelijking plaats van de bevindingen per sector en worden verklaringen gegeven voor de waargenomen verschillen en overeenkomsten.

Per sector is een case geselecteerd, die moest voldoen aan een tweetal criteria: 1. in verband met de reisafstand bij voorkeur in de Randstad gelokaliseerd zijn; 2. bereidheid om medewerking aan het onderzoek te verlenen.

De selectie van de vijf cases is als volgt uitgevoerd:

voortgezet onderwijs; op grond van een gesprek met een vertegenwoordiger van de Vereniging voor voortgezet Katholiek Onderwijs (VBKO), bleek dat in deze regio het Teylingen College te VoorhoutiSassenheimlNoordwijk kampte met een urgent huisvestingsprobleem. Daarnaast was er sprake van een typische brede scholengemeenschap die zich zoveel mogelijk wil concen-treren. Ten slotte had de informant recent een inventariserend onderzoek afgerond over de huisvestingsproblematiek van het Teylingen College;

hoger beroepsonderwijs; in verband met de recente nieuwbouw, het geregeld in het nieuws staan en de veelbesproken voorbeeldfunctie is gekozen voor de Haagse hogeschool;

wetenschappelijk onderwijs; tijdens een gesprek met een medewerker van de Vereniging van de Samenwerkende Universiteiten (VSNU) kwam naar voren dat de vier klassieke universiteiten (Leiden, Amsterdam, Utrecht en Gronin-gen) voor mijn onderzoek het meest interessant waren. Omdat de Rijks-universiteit Groningen lange tijd gezien werd als een voorbeeldproject op huisvestingsgebied, is gekozen voor Groningen. Met name de status van een voorbeeldproject leidde tot de keuze van Groningen. Daarnaast is de huis-vestingssituatie bij de Universiteit Twente en de Erasmus Universiteit Rotter-dam zeer geconcentreerd en is de huisvesting van de Universiteit van Amster-dam te typeren als zeer gedifferentieerd;

algemene ziekenhuizen; aanvankelijk zou het Sint Joseph Gasthuis in Delft worden geselecteerd, maar in verband met de op handen zijnde fusie is

uiteindelijk gekozen voor het Sint Fransiscus Gasthuis in Rotterdam. Dit ziekenhuis heeft namelijk recent een huisvestingsplan opgesteld;

kantorensector; binnen de kantorensector is gekozen voor een grote, gere-nommeerde kantoororganisatie. Dit resulteerde in Moret Ernst & Young Nederland.

1.5 Opzet van het rapport

In hoofdstuk 2 komen de belangrijkste theorieën en denkbeelden aan bod die zijn gebruikt bij de analyse van de cases. Het praktijkgedeelte is te vinden in de hoofd-stukken 3 t/m 7. In de hoofdstukken 3, 4 en 5 staat de onderwijssector , bestaande uit achtereenvolgens het voortgezet onderwijs, het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs, centraal. Hoofdstuk 6 gaat in op de ontwikkelingen van huisvestingsmanagement in algemene ziekenhuizen, waarna in hoofdstuk 7 beknopt wordt ingegaan op de kantorensector . In het afsluitende hoofdstuk vindt de vergelij

-king van het huisvestingsbeleid tussen de onderzochte cases plaats en komt de dynamiek in de verschillende sectoren aan bod.

2

THEORETISCHE VERKENNING

HUISVESTINGS-MANAGEMENT

2.1 Inleiding

Bij de uitvoering van dit onderzoek naar strategisch huisvestingsbeleid is kennis genomen van diverse theoretische invalshoeken en paradigma's vanuit verschillende vakgebieden. Gekozen is voor een pragmatische inductieve aanpak. Dit betekent dat in dit hoofdstuk enkele bruikbare theorieën beknopt aan bod komen waarna zo snel mogelijk wordt begonnen met de casebeschrijvingen. Met behulp van deze casebe-schrijvingen kan vervolgens worden bepaald welke theorieën bruikbaar zijn voor het verklaren van huisvestingsmanagement.

In paragraaf 2.2 komen enkele belangrijke theorieën en denkbeelden aan bod die veelvuldig de revue passeren in studies over huisvestingsbeleid. Paragraaf 2.3 gaat kort in op de betekenis en de centrale rol die de evolutionaire theorie, en de 'contin-gency theory' in het bijzonder, speelt in dit onderzoek. De laatste paragraaf (2.4) geeft een theoretische verantwoording voor de gekozen onderzoeksaanpak. Ten slotte is een omschrijving van de beoordelingscriteria opgenomen.

2.2 Theoretische vogelvlucht

Er zijn diverse vakgebieden die nader ingaan op essentiële onderdelen van huisves-tingsbeleid en de context waarin huisveshuisves-tingsbeleid plaatsvindt. Zo begint de organisatiedeskundige Mintzberg in zijn boek 'Mintzberg on Management' uit 1989 met het alleszeggende citaat: "In economics, the organization takes on the form of a 'rational' but otherwise mysterious entity [ ... ] Psychology teaches us about the behavior of individuals and small groups inside organizations [ ... ] Political science considers one very important ciass of organization, government [ ... ] Sociology and anthropology do consider collective human behaviour, but usually in terms of the larger informal society". Tijdens de literatuurstudie kwamen de volgende monodisci-plinaire vakgebieden en representatieve auteurs regelmatig naar voren:

economie (Anthony, Galbraith, Simon) en bedrijfskunde (Vosselman, Keu-ning, Eppink). De interesse ligt hierbij met name in het waarde-ornzettings-proces binnen organisaties. Deze auteurs hechten veel belang aan de vraag

hoe een profitorganisatie probeert haar toegevoegde waarde en winst te vergroten en hoe een non-profitorganisatie met de gegeven middelen zo effectief mogelijk haar functie kan uitoefenen (Heijnsdijk, 1990, p. 21-22). De laatste tijd staat het begrip 'satisfying behaviour' in deze context steeds meer centraal. Als gevolg van allerlei omstandigheden komen mensen niet meer tot oplossingen die een maximaal effect, maar een bevredigend effect hebben. Keuning richt zich meer op de samenhang tussen de delen van een organisatie en het totaal en tussen de organisatie en haar omgeving, de zogenaamde systeembenadering (Heijnsdijk, 1990, p. 31). Dit onderzoek sluit aan bij de denkbeelden van de 'contingentisten' uit deze evolutionaire stroming (zie paragraaf 2.3). De belangrijkste zijn Mintzberg, Galbraith, Simon en Anthony;

sociologie en psychologie. Sociologen zoals Weber en Hofstede letten primair op macht, motivatie, betrokkenheid, sociale controle, informeel leiderschap, organisatiecultuur, etc. Zo verklaart Hofstede afwijkend gedrag door te wijzen op normen en waarden binnen culturen en organisaties. Psychologen richten zich daarentegen op de psyche van de medewerkers;

ruimtelijke wetenschappen (Pellenbarg, Lambooij, Wever, Voogd). Binnen alle organisaties dient in het huisvestingsbeleid sprake te zijn van een syste-matisch planvormingsproces. Vanuit de planologische wetenschap geeft Voogd (1995, p. 7) aan uit welke stappen zo'n proces bestaat. Hij onder-scheidt een twaalftal iteratieve stappen die onderverdeeld zijn in zeven planvormingsfasen en vijf planuitvoeringsfasen. Voorts spelen in de planolo-gische- en ruimtelijke wetenschappen drie dimensies een centrale rol: actiedi-mensie (handelende actoren), besluitvormingsdiactiedi-mensie (argumentatie van alternatieven) en de ruimtelijke dimensie (tijdstip en locatie). Ten slotte benadrukken auteurs als Pellenbarg (1996) en Vaenen en Wever (1990) dat het bij locatiebeslissingen gaat om de interactie tussen het gebouwen de omgeving. Zij leggen de nadruk op de push-, pull- en keepfactoren die een rol spelen bij locatiebeslissingen zoals het tekort aan uitbreidingsruimte, de goedkope grondprijs, goede woon- en werkomgeving en een goede bereik-baarheid;

vastgoedmanagement (De Jonge, Kohnstamm, Vijverberg, Kooijman). Deze meer technisch georiënteerde onderzoekers richten zich op het productie- en logistiek management, met daarbij horende hulpdiensten als magazijnen en onderhoud. Daarnaast spelen routing en lay-out een rol. Met name de studies van Kohnstamm (1994) en Vijverberg (1994, 1995) gaan uitgebreid in op de positionering van huisvestingsbeleid met ander organisatorisch beleid;

bestuurskunde (Teisman, Koopman en Pool). In de verantwoording van de onderzoeksaanpak komen deze auteurs geregeld aan bod. Met name het proefschrift van Teisman biedt een denkraam voor het ontrafelen van besluit-vorming en de daarbij betrokken actoren;

facility management (Regterschot en Van Wagenberg). Dit nieuwe vakgebied is de laatste tijd sterk in opkomst. Centraal staat de integrale afweging en

positionering van alle secundaire processen binnen organisaties zoals onder-houd, technisch beheer, catering, schoonmaak en huisvesting.

Deze opsomming maakt duidelijk dat op het gebied van huisvesting verschillende invalshoeken een rol kunnen spelen. In combinatie met het recent in de belangstel-ling staan van huisvestingsbeleid betekent dit dat er weinig algemeen toepasbare theoretische raamwerken/modellen zijn. De meeste onderzoekers kiezen bij huisves-tingsonderzoek voor een pragmatische doorgaans op casestudies gebaseerde benade-ringswijze. Dit is tevens de voornaamste reden voor de gekozen casegewijze aanpak. De volgende paragraaf biedt in de gedaante van de 'contingency theory' een begrip-penkader en raamwerk voor het onderhavige onderzoek. Ten slotte is het van groot belang te onderkennen dat de meeste theorieën en denkbeelden voortkomen uit onderzoek in de private sector. De gekozen onderzoeksaanpak komt zodoende met name voort uit bevindingen en studies uit de private utiliteitsbouw. De laatste jaren verschijnen er daarnaast ook studies (Reukers (1993), Den Heijer (1994), Van Langen (1995) en Geertsma (1995» die specifieker ingaan op de publieke sector. Ondanks dat zijn er momenteel nauwelijks theorieën, met uitzondering van globale vastgoedtheorieën en de ecologisch evolutionaire denkbeelden op werkplekniveau, die bruikbaar zijn voor het huisvestingsbeleid in de publieke sector.

2.3 Macro-theorieën

Zoals uit de verantwoording van de onderzoeksaanpak in de volgende paragraaf zal blijken, maakt dit onderzoek voor het analyseren van huisvestingsbeleid veel gebruik van organisatie- en besluitvormingstheorieën van onder andere Mintzberg. Waarom is nu precies gekozen voor Mintzberg en de veel door hem geciteerde

'contingentie-theorie'?

Hierbij spelen de volgende argumenten een centrale rol:

1. Deze theorie is zeer bruikbaar om een algemeen verkennend beeld te schetsen van organisaties. Niet voor niets worden de handboeken van Mintzberg gebruikt als basisboek in de organisatiekunde.

2. Een bijkomend voordeel is dat met name de contingentiestroming in tegen-stelling tot veel andere economische theorieën het belang van de externe omgeving onderkent. Veranderingen in de externe omgeving van met name de publieke sector waren juist de aanleiding om dit onderzoek te verrichten. 3. In met name de informatietechnologie wordt de contingentietheorie veel

gebruikt als basis voor het implementeren van de software en hardware (zie Earl, 1995).

4. Contingentisten waren de eersten die wezen op de relatie tussen primair en secundair proces. Het belang van deze relatie is momenteel juist één van de belangrijkste redenen voor de opkomst van huisvestingsonderzoek!

De contingentietheorie is in 1960 in de plaats gekomen van de 'one best way approach' van onder andere Weber, Taylor en Fayol, die ervan uitgingen dat één 11

organisatietype het beste is. Weber heeft met zijn denkbeelden over de bureaucrati-sche organisatie de basis gelegd voor de huidige organisatietheorie (Kapteyn, 1986, pp. 69-80). Begrippen als delegatie, mandaat, hiërarchie en regels speelden in zijn theorie een grote rol. Centraal thema in de contingentietheorie is, dat hoe complexer en onzekerder de omgeving is (in termen van levensduur, omvang, technologie, product, kapitaal en arbeid), hoe organischer en flexibeler de organisatiestructuur moet zijn. Dit leidt vervolgens tot meer informatiestromen (Dawson, 1992, p. 119).

Dawson (1992, p. 123) geeft aan dat de 'contingency theory' bruikbaar is gebleken om de effecten van technologie en de omgeving op organisaties te verklaren. Deze bevindingen worden ondersteund door 'common sense at a generalieve!' , het macro-niveau. Zij voegt toe dat 'the application in specific cases appear to be limited, and it has been subject to considerable methodological and analytical criticism' . Aanhan-gers van deze benadering zijn onder meer Lawrence, Lorsch, Woodward en Mintzberg. De structuur is hierbij een weerspiegeling van de organisatieomgeving (Mintzberg en Quinn, 1991, p. 331). Kapteyn (1986, p. 78) voegt hieraan toe dat de structuur en de effectiviteit van de organisatie afhankelijk zijn van de 'situation'. Woodward, één van de grondleggers van deze benadering, onderkende voor het eerst het belang van de invloed van het primaire proces op de wijze van organiseren en leiding geven (Heijnsdijk, 1990, p. 38). Voorts benadrukken Lawrence en Lorsch in een van de eerste boeken over contingentie, 'Organization and Environment: Managing Differentiation and Integration', dat onzekerheid (zoals veranderingen in de publieke sector) in de omgeving van organisaties een grote rol speelt in het contingentieonderzoek. Kast en Rosenzweig (1985, p. 18) erkennen dat 'this approach recognizes the complexity involved in managing modern organizations but uses the existing body of knowledge to relate environment and design, to match structure and technology, to integrate strategy and tactics, or to determine the appropriate degree of subordinate participation in decision making, given a specific situation'. Paragraaf 2.4 gaat in op de veelvuldig toegepaste uitwerking van de contingentietheorie door Mintzberg.

Velen zijn het erover eens dat de contingentietheorie de onderzoeker hulpmiddelen biedt voor de analyse en beschrijving van geschikte organisatievormen die passen bij technologische en omgevingsveranderingen. Het grote kritiekpunt op de contingentie-theorie is dat belangrijke zaken als cultuur, waarden en normen vrijwel achterwege blijven. Ondanks deze beperkingen biedt de 'contingency theory' een geschikt algemeen denkraam voor huisvestingsonderzoek in verband met de nadruk op de omgeving, de technologie en de omvang van de markt en de organisatie. Dit is tevens de reden dat de hoofdstukken 3 tlm 7 aanvangen met een

omgevingsver-kenning. Ondanks de aanbeveling van Heijnsdijk dat de contingentiebenadering idea-liter in combinatie met de 'principles' en situationele benadering gebruikt wordt, ligt de nadruk in dit onderzoek op het rechterdeel van afbeelding 2. 12

.

Bij classificaties gaat het om sectorindelingen op basis van ziekenhuizen, universiteiten, grote ondernemingen, etc. Heijnsdijk (1990, p. 29) geeft aan dat vanuit de casuïstiek te snel tot conclusies wordt gekomen. De Amerikaanse literatuur over organisaties lijdt aan dit euvel.

Afbeelding 2.1 Indeling in ideaaltypische onderzoeksmethoden voor de orga-nisatiewetenschap

Contingentie

Benadering 'Principles' _{Classificaties} Situationeel

Normatief of

•

Uitspraken Voor alle Geconditioneerd Eén situatie

situaties Bron: Heijnsdijk, 1990, p. 28.

2.4 Verantwoording onderzoeksaanpak Omschrijving en plaatsbepaling huisvesting(sbeleid)

Voordat de aan de huisvesting en de huisvestingsomgeving gekoppelde besluitvor-mings- en besturingsprocessen aan bod komen, dient allereerst duidelijk te zijn omschreven wat men onder huisvesting verstaat, wat de aanleiding is voor de veranderde huisvestingsbehoefte en welke rol huisvesting speelt binnen organisaties. Doorgaans maakt men in de bedrijfskunde in navolging van Woodward een onder-scheid tussen primair en secundair proces. Het primaire proces van een organisatie heeft betrekking op het product dat men voortbrengt. Zo is het product bij zieken-huizen bijvoorbeeld de zorgverlening, bij scholen het geven van onderwijs, bij consultants de dienstverlening. Het secundaire proces dient ter ondersteuning van het primaire proces. Dit secundaire proces bestaat meestal uit een viertal onderdelen:

1. dienstverlenende functies zoals productstroombesturing, oproepsystemen;

2. sturende functies zoals planning en voortgangsbewaking;

3. voorzieningen ofwel 'facilities' , die tevens dienen als ondersteuning voor de

onder 1 en 2 genoemde onderdelen. Deze 'facilities' bestaan uit huisvesting,

'services' en middelen (Regterschot, 1988, p. 19).

4. facility management. Dit bestaat uit het integraal managen en realiseren van

de huisvesting, de 'services' en de middelen (de punten 1 t/m 3) die moeten

bijdragen aan een effectieve, efficiënte, flexibele en creatieve verwezenlijking van de doelen van een organisatie in een veranderende omgeving (Regter-schot, 1988, p. 19).

Het grote probleem van veel bedrijfskundige, maar ook van vastgoedgeoriënteerde

studies is dat het primaire en secundaire proces los van elkaar staan, terwijl het

secundaire proces in feite in dienst staat van het primaire proces.

In navolging van Vijverberg (1994, 1995) maakt dit onderzoek door middel van het

analyseren van het bedrijfsbeleid en de aandacht voor het primaire proces, een

koppeling tussen deze twee processen (zie afbeelding 2.2). Kohnstamrn en