Akademia Ekonomiczna w Poznaniu
ZATRUDNIENIE SOCJALNE I SPÓŁDZIELNIE SOCJALNE A AKTYWIZACJA ZAWODOWA
Wprowadzenie
Zasadniczym problemem polskiego bezrobocia jest brak pracy, w dalszej kolej- ności pojawiają się inne, w tym narastający problem niedostosowania części siły roboczej do wymogów współczesnego rynku. Wysokie bezrobocie narusza funda- menty życia społecznego w Polsce, powoduje destrukcję wielu jego obszarów.
Przedmiotem artykułu jest refl eksja nad zatrudnieniem socjalnym i spółdziel- niami socjalnymi jako nowymi instytucjami polityki zatrudnienia, mającymi słu- żyć zwiększaniu liczby miejsc pracy i jednocześnie reintegracji społecznej i zawo- dowej osób wykluczonych. W artykule staram się, na podstawie dotychczasowych doświadczeń (do połowy 2006 r.), ocenić ich skuteczność w realizacji przypisa- nych im zadań. Mogą one, zwłaszcza druga, być widziane w kontekście gospodar- ki (ekonomii) społecznej1, a także/lub w kontekście koncepcji przejściowych ryn- ków pracy2. W założeniu znajdują się one między terapią zajęciową i szkoleniami integracyjnymi a otwartym rynkiem pracy.
W artykule koncentruję się na zasadach działania i funkcjonowaniu centrów integracji społecznej (CIS), powołanych na mocy ustawy o zatrudnieniu socjal- nym, oraz spółdzielni socjalnych. Pomijam, jako odrębny, problem zatrudnienia i integracji społecznej osób niepełnosprawnych. Nie uwzględniam także podob- nych tematycznie, rozproszonych autorskich programów realizowanych przez or- ganizacje pożytku publicznego, często fi nansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego Equal. Inicjatywy te wymagają odrębnych badań, ponieważ ich oce- na jest złożona i trudna3, tym bardziej że tworzone przez nie partnerskie „kon- sorcja” powołują własne struktury i instytucje. Część z nich nastawiona jest na
1 Więcej na temat ekonomii społecznej: P. Chodyra, A. Trzeciecki, Kilka kroków w kierunku spółdzielni socjalnych, „Praca Socjalna” 2005, nr 4.
2 Szerzej na temat koncepcji przejściowych rynków i europejskiej strategii zatrudnienia: Z. Wi- śniewski, K. Zawadzki, Przejściowe rynki pracy jako nowa koncepcja europejskiej strategii zatrudnie- nia, „Polityka Społeczna”, kwiecień 2004.
3 Np. Stowarzyszenie Otwarte Drzwi, Koalicja Łamania Oporów Społecznych (KŁOS), partner- ski program „Wyprowadzić na prostą” itp.
wspieranie spółdzielni socjalnych, co wydaje się działalnością potrzebną, inne re- alizują, mniej lub bardziej trafi one/chybione, projekty będące imitacjami progra- mów realizowanych w państwach starej Unii, gdzie warunki są jednak znacząco odmienne niż Polsce. Realizacja tych projektów może ułatwiać dostęp do środków unijnych, niekoniecznie natomiast odpowiadać potrzebom klientów. W artykule nie zajmuję się także wolontariatem. Przy wszystkich jego pozytywnych stronach, nie jest on formą zatrudnienia, lecz formą pracy na rzecz społeczeństwa, utrzymu- jącą status bezrobotnego osób, które ją wykonują, z prawem do świadczeń z tego tytułu4.
1. Uwagi ogólne o polityce zatrudnienia w Polsce
Polityka zatrudnienia w Polsce jest, przynajmniej deklaratywnie, krajowym od- powiednikiem celów i strategii przyjętych przez Unię Europejską. Deklaratywnie, ponieważ wysoki poziom zatrudnienia jest w Unii celem o zasadniczym znacze- niu, na równi ze wzrostem gospodarczym i równowagą makroekonomiczną. Unij- ne cele polityki zatrudnienia – pełne zatrudnienie, polepszenie jakości i produk- tywności pracy, wzmocnienie spójności i integracji społecznej5 – nie są w Polsce z determinacją realizowane. Chodzi przede wszystkim o najważniejszy cel, jakim jest pełne zatrudnienie. Sądząc po efektach, polskie „papierowe” strategie zatrud- nieniowe służą przede wszystkim pozyskiwaniu funduszy unijnych. Fundusze te, chociaż niebagatelne, są jednak zbyt małe i rozproszone, aby, przynajmniej bezpo- średnio, przyczynić się znacząco do rozwiązywania problemu rekordowego bezro- bocia w Polsce.
Wyraźnego obniżenia stopy bezrobocia w Polsce nie można osiągnąć bez więk- szego zaangażowania państwa i obudzenia jego ideologicznego przywództwa, w dobrym sensie tego terminu. Są one potrzebne dla zapewnienia zwiększenia nakładów na tworzenie nowych miejsc pracy. Trudno nie zgodzić się z opinią W. Jarmołowicza i M. Knapińskiej, że aktualna polityka zatrudnienia i rynku pra- cy jest mało skuteczna, słabo wykształcona, zbyt konwencjonalna. Zdaniem tych autorów, traktujących politykę zatrudnienia jako element szerszej polityki gospo- darczej, istnieje potrzeba zwiększenia ilości środków fi nansowych na zwiększenie zatrudnienia, uelastycznienia zasad ich podziału, zwiększenia koordynacji wielo- podmiotowych działań6.
4 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 2, ust. 26.
5 Por. Z. Wiśniewski, K. Zawadzki, Przejściowe rynki pracy.
6 W. Jarmołowicz, M. Knapińska, Polityka państwa na rynku pracy w warunkach transformacji i integracji gospodarczej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2005, s. 260, 261.
Obecnie źródłem fi nansowania polityki rynku pracy i zatrudnienia jest Fun- dusz Pracy, zasilany z obowiązkowej składki (pracodawców) obciążającej wyna- grodzenia za pracę najemną, w wysokości 2,45 % podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, z dotacji z budżetu państwa i, w relatywnie najmniej- szym stopniu, ze środków unijnych7. Fundusze unijne zasadniczo nie wspierają rządów, pozostają więc rozproszone i w niektórych przypadkach słabo kontrolo- wane. Większość wpływów do Funduszu Pracy pochodzi ze składek pracodaw- ców8. Niezbędne zwiększenie tego państwowego funduszu celowego, którego ustawową funkcją jest m.in. przeciwdziałanie bezrobociu, powinno być fi nanso- wane z innego źródła. Może nim być podatek solidarnościowy z dochodów osób fi zycznych lub ze zwiększonego podatku VAT, przeznaczony wyłącznie na two- rzenie nowych miejsc pracy. Wbrew spodziewanym protestom, wynikającym z presji dominujących środowisk opiniotwórczych w Polsce na obniżanie podat- ków, nowy podatek wydaje się potrzebny. Byłby konkretnym wyrazem solidar- ności z bezrobotnymi. Nie zagroziłby on równowadze makroekonomicznej, nie spowodowałby także „nadmiernego” obciążenia fi nansów publicznych. Argu- menty wskazujące bezpodstawność tych obaw przedstawił m.in. R. Szarfenberg.
Z zestawionych przez niego danych wynika, że udział całkowitych wydatków publicznych w nominalnym PKB jest w Polsce poniżej średniej państw OECD, a korelacja między łączną kwotą wydatków publicznych a stopą bezrobocia od 1990 roku była w Polsce ujemna9. Udział państwa w kreowaniu nowych miejsc pracy może przybierać różne formy, np. zwiększenia zatrudnienia w sektorze publicznym czy rozsądnego powierzania większej liczby zadań prywatnym pod- miotom gospodarczym, w tym spółdzielniom socjalnym, oczywiście tam, gdzie to przyniesie największe korzyści dla społeczeństwa. Mam tu na myśli np. two- rzenie obiektów sportowych, budowanie i naprawę dróg, podnoszenie walorów rekreacyjnych terenów zielonych, zwiększanie bezpieczeństwa powodziowego, poprawę jakości opieki nad ludźmi starymi, pozostawienie ich w naturalnym środowisku życia.
Z powyższego wywodu w żadnym razie nie wynika, że zwiększone środki na przeciwdziałanie bezrobociu powinny być przeznaczane na zatrudnienie socjal- ne. Najważniejszym kierunkiem działań jest zwiększanie liczby „pełnowartościo- wych” miejsc pracy na otwartym rynku pracy. Dopiero zwiększenie liczby takich miejsc pracy nada sens idei zatrudnienia socjalnego w Polsce, co będę się starał wykazać w dalszej części artykułu.
7 Szersze informacje na ten temat: W. Jarmołowicz, M. Knapińska, Polityka państwa, s. 165–169.
8 Tamże, s. 165.
9 R. Szarfenberg, Czy mamy w Polsce „absurdalną skalę wydatków” publicznych? „Polityka Spo- łeczna” 2005, nr 9.
2. Cechy populacji bezrobotnych w Polsce i ich konsekwencje dla zatrudnienia socjalnego
Populację bezrobotnych w Polsce tworzą osoby, które można podzielić na płyt- ko i głęboko wykluczonych. Uwzględnienie tego podziału jest ważne dla polityki zatrudnienia socjalnego. Różnica między sytuacją w Polsce i w UE polega na tym, że w Polsce, przy rekordowej stopie bezrobocia, mamy więcej osób, które można zakwalifi kować do kategorii bezrobotnych płytko10. Potrzebują one pracy, a nie programów reintegracji społecznej.
Ogólnie za bezrobotnych płytko wykluczonych uznaję osoby zdolne do samo- dzielnego życia i pracy zawodowej, wykluczone „tylko” przez bezrobocie. Ich ofer- ta świadczenia pracy jest obecnie na konkurencyjnym rynku odrzucana z różnych możliwych względów, przede wszystkim jednak ze względu na brak miejsc pracy.
Ich przystosowywaniem do potrzeb rynku pracy powinni zajmować się wyłącznie pracodawcy lub urzędy pracy, stosując nadane im instrumenty.
Za bezrobotnych głęboko wykluczonych uznaję osoby, których wykluczenie wy- nika z głębszych przyczyn niż sama niemożność znalezienia pracy, np. z naznacze- nia społecznego po więziennej przeszłości, ze skutków patologicznych uzależnień, z zaburzeń psychicznych, z braku elementarnych umiejętności społecznych i zawo- dowych, z syndromu wieloletniego bezrobocia, z nieprzystosowania społecznego.
Pojęcie grup o niskiej zatrudnialności nie jest synonimem pojęcia bezrobotnych głę- boko wykluczonych. Pierwsze z tych pojęć może bowiem oznaczać np. osoby po 50.
roku życia, kobiety mające małe dzieci czy po prostu młodzież bez praktyki zawodo- wej, a więc kategorie niewymagające specjalnych zabiegów reintegracyjnych. Pomo- cy tego rodzaju mogą natomiast potrzebować bezrobotni – głęboko wykluczeni.
Przy wdrażaniu różnego rodzaju programów reintegracji społecznej i zawodo- wej często w niewystarczający sposób uwzględnia się różnicę między bezrobot- nymi płytko i głęboko wykluczonymi. Mam na myśli niektóre rozproszone, słabo kontrolowane, autorskie lub wzorowane na koncepcjach sponsorów z UE progra- my realizowane przez organizacje pożytku publicznego. Wątpliwości budzić mogą też niektóre sposoby „zaliczania” zadań z zakresu reintegracji społecznej przez in- stytucje administracji publicznej. Najbardziej atrakcyjnymi uczestnikami progra- mów reintegracyjnych mogą być ludzie, którzy tych zabiegów nie potrzebują. Są atrakcyjni, bo na ich „sukcesie” można wykazać skuteczność własnych działań.
Poziom oferowanych zajęć może wyrażać się metaforą „uczył Marcin Marcina”.
Z własnych badań problemu bezdomności wiem11, że udział w różnego rodzaju
10 W UE większość odbiorców świadczeń MDG nie jest zdolna do podjęcia odpłatnej pracy, po- daję za: R. Szarfenberg, Minimalny dochód gwarantowany a polski system zabezpieczenia społecznego,
„Polityka Społeczna” 2004, nr 11–12, s. 11.
11 Por. np. A. Przymeński, Bezdomność jako kwestia społeczna w Polsce współczesnej, Wydawnic- two Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2001.
programach może być wymuszany szantażem z różnych stron, w tym wywodzo- nym z Ustawy o pomocy społecznej12. Osobami najbardziej narażonymi na tego rodzaju szantaż są właśnie bezdomni. Jak wspomniano, osobom płytko bezrobot- nym potrzebne są przede wszystkim miejsca pracy na otwartym rynku, choćby na poziomie junk job13.
3. Miejsce i rola Centrów Integracji Społecznej (CIS) i Klubów Integracji Społecznej (KIS)
Istota zatrudnienia socjalnego i jego prawne podstawy określone są w Usta- wie z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym14. Zatrudnienie to pole- ga na uczestniczeniu przez osoby wykluczone społecznie15 w zajęciach organizo- wanych przez centra integracji społecznej (CIS) lub kluby integracji społecznej (KIS). Uczestnictwo w nich ma przyczynić się do reintegracji społecznej i zawo- dowej tych osób poprzez kształcenie ich umiejętności pozwalających na pełnienie ról społecznych, przyuczanie do zawodu, naukę planowania życia i zaspokajania potrzeb własnym staraniem, uczenie umiejętności racjonalnego gospodarowa- nia posiadanymi środkami pieniężnymi16. Formą wynagrodzenia za uczestnictwo w zajęciach CIS jest świadczenie integracyjne, wypłacane uczestnikom w ramach indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, niższe od zasiłku dla bezro- botnych. Podmiotami prowadzącymi CIS-y mogą być gminy (CIS jest wtedy ich gospodarstwem pomocniczym) lub organizacje pożytku publicznego, dla realizacji tego zadania fi nansowane ze środków publicznych. Kolejną fazą po zatrudnieniu socjalnym przeznaczoną dla osób, które ukończyły CIS, jest zatrudnienie wspiera- ne. Polega ono na udzieleniu im pomocy w podjęciu pracy na podstawie stosunku pracy u pracodawcy lub w podjęciu działalności gospodarczej, na zasadach okre- ślonych w prawie spółdzielczym17, co obecnie oznacza przede wszystkim, lub wy- łącznie, spółdzielnie socjalne. Ta forma zatrudnienia bliższa jest otwartemu ryn- kowi pracy niż zatrudnienie socjalne.
W intencji twórców tej instytucji CIS-y mają być rozwiązaniem systemo- wym, integrującym pomoc społeczną z rynkiem pracy. Ich uczestnicy, poza na-
12 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, DzU 2004, nr 64, poz. 593, art. 4, art. 11.
13 Szerzej na ten temat: W. Kozek, J. Kubisa, P. Ostrowski, Bliżej junk job niż working poor. Nisko kwalifi kowana nisko płatna praca w usługach w Polsce, „Polityka Społeczna” 2005, nr 10.
14 Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, DzU nr 122, poz. 1143.
15 Dokładne określenie tej kategorii osób: tamże, art. 1.
16 Tamże, art. 3.
17 Tamże art. 2 i 16, a także Ustawa z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze, DzU z 1995 r., nr 54 poz. 288, z późniejszymi zmianami.
bywaniem umiejętności, powinni odzyskiwać wiarę w siebie i w swoje możli- wości18.
W założeniach zatrudnienia socjalnego, regulowanego ustawą o zatrudnieniu socjalnym, wyraźnie i słusznie adresuje się tę formę pomocy do osób głęboko wy- kluczonych, w tym do bezrobotnych przez przynajmniej 36 miesięcy19. Spełnienie wymagań ustawowych nie gwarantuje jednak celowości uczestnictwa w CIS, i to z dwóch możliwych powodów: (1) niekompetencji w organizowaniu i prowadze- niu zajęć, (2) kierowania do CIS osób, którym szkolenia integracyjne nie są po- trzebne.
Niebezpieczeństwo źle organizowanych i niekompetentnie prowadzonych zajęć istnieje. Niezależnie od przepisów ustawy20, w Polsce mamy do czynienia z niewy- starczającym poziomem kontroli organizacji pożytku publicznego, które są orga- nizatorami części CIS. Zwiększa to prawdopodobieństwo funkcjonowania samo- zwańczych szkół i nauczycieli, z których podopieczni nie mają wielkiego pożytku.
Ich wiara we własne siły może w kontaktach z nimi doznać dalszego uszczerbku.
Niebezpieczeństwo tego rodzaju autonomizacji CIS, tzn. ich działania niezależnie od osiąganych efektów, pod szyldem realizacji ustawowych zadań, jest uświada- miane przez co najmniej niektórych menedżerów samorządowych instytucji po- mocy społecznej. Zdaniem M. Konarskiej, ważne jest określenie standardów dla CIS, będących jednocześnie zabezpieczeniem przed powierzaniem zadań nie- przygotowanym do ich realizacji organizacjom pożytku publicznego. M. Konar- ska proponuje m.in. wypracowanie mierników zatrudnienia uczestników CIS po ich opuszczeniu, które tym samym byłyby miernikami skuteczności oddziaływa- nia CIS21.
Niebezpieczeństwo nierealizowania przez CIS stawianych przed nimi zadań wynikać może także, jak wspomniano, z błędów w rekrutacji do nich. Z faktu, że dana osoba jest głęboko wykluczona, np. przez skutki przebytej choroby alkoho- lowej, narkomanii, choroby psychicznej, nie wynika jeszcze, że potrzebne są jej standardowe szkolenia integracyjne, w rodzaju pisania CV, prymitywnych kursów komputerowych lub językowych czy wycieczek integracyjnych. Lepsze dla nich może być pozostanie w obszarze działania powiatowych urzędów pracy i znaj- dujących się w ich dyspozycji instrumentów aktywizacji zawodowej, stosowanych profesjonalnie i pod kontrolą. Dla większości młodych wykluczonych stosowniej- sze od CIS wydają się OHP. Oczywiście istnieje możliwość indywidualizacji pracy
18 Ministerstwo Polityki Społecznej, Polski model zatrudnienia socjalnego, www.mps.gov.pl, 25.11.2005.
19 Ustawa z dnia 13 czerwca, art. 1.
20 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, DzU 2003, nr 96, poz. 875.
21 Maszynopis nieopublikowanego referatu M. Konarskiej, kierownika MOPR Poznań – Nowe Miasto, pt. Ustawa o zatrudnieniu socjalnym – pola działania dla ośrodków pomocy społecznej, 2005.
z poszczególnymi uczestnikami CIS lub KIS, na podstawie przyjętego z nimi kon- traktu socjalnego, ale w praktyce może to być trudne.
Powyższe uwagi nie prowadzą do totalnej krytyki zatrudnienia socjalnego jako takiego. Zmierzają do wskazania niektórych zagrożeń jego prawidłowego funkcjo- nowania. CIS mogą spełniać pozytywną rolę w integracji społecznej i zawodowej głębiej bezrobotnych, jednak ich działania i użyteczność muszą być ciągle moni- torowane i oceniane.
Ocena skuteczności zatrudnienia socjalnego, jako fazy przejściowej przed po- wrotem na otwarty rynek pracy, budzi także wątpliwości natury systemowej. Przy wysokim defi cycie miejsc pracy, osoby szkolące się w celu wejścia na rynek pracy, razem z innymi osobami starającymi się o zatrudnienie, uczestniczą w grze o su- mie zerowej. Osoby głębiej wykluczone i tak nie mają wielkich szans na zmianę statusu bezrobotnych, a jeśli mają, to często niezależnie od uczestnictwa w CIS.
Taką hipotezę uprawdopodobnia wyrywkowa wiedza na temat dotychczaso- wej skuteczności CIS i KIS w zakresie reintegracji zawodowej. Rzetelne informacje o niej wskazują, że powzięte działania nie spełniają oczekiwań. Ich interpretację utrudnia okoliczność, że zarówno w przypadku organizacji pożytku publicznego, jak i instytucji samorządu terytorialnego dane o wykonanych działaniach przed- stawiane są w otoczeniu „świecy dymnej”, w postaci przedstawiania tych działań jako realizacji ustawowych zadań publicznych, w otoczeniu (skądinąd natural- nej) autoreklamy własnych osiągnięć. Ten szum informacyjny należy ignorować.
Za przykład tak podanych, w tym przypadku jednak rzetelnych, danych posłu- żyć mogą informacje na temat realizacji programów KIS w woj. warmińsko-ma- zurskim, opublikowane przez W. Przybysz22. Szerszy kontekst tych danych two- rzą twarde dane statystyczne: w województwie tym utrzymuje się 29-procentowa stopa bezrobocia, a ponad 80% bezrobotnych nie ma prawa do zasiłku23. Zadania klubów integracji społecznej (KIS), animowanych i wspieranych przez regionalny ośrodek polityki społecznej i inne instytucje administracji samorządowej, koncen- trowały się tam na dokonaniu zmian postaw osób bezrobotnych oraz aktywizowa- niu ich do pełnienia ról społecznych i powrotu na rynek pracy.
Już tu nasuwa się uwaga krytyczna. Omawiany program, jak i wiele mu podob- nych, opiera się na założeniu, że przyczyn wykluczenia przez bezrobocie należy poszukiwać po stronie jednostek ludzkich, stąd próby ich przystosowywania, mo- tywowania czy wręcz wychowywania, w tym z udziałem psychologów. Założenie to jest tylko częściowo prawdziwe (29-procentowa stopa bezrobocia w regionie), stąd podejmowane działania nie mogą być w pełni skuteczne.
Opisana przez W. Przybysz ogólnowojewódzka akcja tworzenia KIS na szczeblu lokalnym polegała w pierwszej fazie na poważnym co do skali i zakresu szkoleniu
22 W. Przybysz, Wdrażanie ustawy o zatrudnieniu socjalnym w woj. warmińsko-mazurskim, „Pra- ca Socjalna” 2006, nr 1.
23 Tamże, s. 78.
kadr dla tych instytucji. W rezultacie, w połowie 2005 roku, powstały w woje- wództwie 2 CIS i 49 KIS (tańszych i słabiej ustawowo określonych niż CIS). Wśród podmiotów je prowadzących znalazły się zarówno instytucje samorządów teryto- rialnych (gmin), jak i organizacje pożytku publicznego. CIS i KIS zatrudniły bliżej nieokreśloną liczbę osób, przy czym jednym z ważniejszych ich zadań było zdoby- wanie dla nich środków utrzymania, poprzez pisanie projektów do różnych insty- tucji na ogłaszane przez nie konkursy ofert. Zdecydowaną większość pozyskanych kwot stanowiły środki z polskich fi nansów publicznych, zarządzanych przez róż- nych ich dysponentów. Prezentując rezultaty działalności KIS w gminie Kętrzyn, jako przykład dobrych praktyk, czyli praktyk godnych naśladowania, W. Przybysz przedstawiła następujące dane: w 2005 r. ze wsparcia KIS w Kętrzynie skorzystało ponad 360 osób, w tym bezpośrednio w projektach uczestniczyło 60 osób. W re- zultacie za pośrednictwem KIS 88 osób znalazło pracę, z tego 30 w ramach robót publicznych, 47 w ramach prac interwencyjnych, 6 osób zatrudniły spółki wodne, 5 podjęło pracę we własnym zakresie. Dzięki uczestnictwu w KIS 4 osoby pod- jęły naukę w szkole średniej a 1 na studiach wyższych24. Trudno oprzeć się wra- żeniu, że nieliczne raczej przypadki podjęcia pracy na otwartym rynku lub de- cyzji o dalszej nauce mogą w badanej próbie nie mieć przyczynowego związku z działaniami KIS. Dane potwierdzają raczej (niestety) wniosek z wnikliwych ba- dań bezrobocia przeprowadzonych przez R. Czyszkiewicza25. Wynika z nich mia- nowicie, że jesteśmy świadkami wytwarzania się kręgów (kategorii) bezrobotnych trwale uzależnionych w procesach zaspokajania swych potrzeb (uzyskanie pracy lub świadczeń) od interwencji i opieki państwowych instytucji. Kręgi te, zdaniem R. Czyszkiewicza, mają tendencje do utrwalania się, a nawet rozszerzania26. Z po- wyższego nie wynika oczywiście, że działania CIS i KIS powinny być zaniechane.
Przeciwnie, jak długo nie ma lepszych instrumentów społecznej i zawodowej rein- tegracji, muszą być kontynuowane.
Z poczynionych uwag na temat problemów wiążących się z prawidłową realiza- cją ustawy o zatrudnieniu socjalnym wynika, że ocena przewidywanej skuteczności CIS i KIS nie może być w pełni pozytywna. W warunkach wysokiego bezrobocia i wysokokonkurencyjnego rynku pracy nie mogą one skutecznie działać na rzecz integracji zawodowej podopiecznych. Mogą jednak osiągać lepsze rezultaty w dzia- łaniach na rzecz integracji społecznej, zwłaszcza przełamania izolacji społecznej osób wykluczonych, udzielenia im wsparcia, nauki elementarnych nieraz umiejęt- ności życiowych. W świetle tych uwag można poddać w wątpliwość pewną część sformułowań w ustawie o zatrudnieniu socjalnym, włącznie z jej tytułem, który mógłby, lub raczej powinien, brzmieć: ustawa o instytucjach integracji społecznej.
24 W. Przybysz, Wdrażanie ustawy.
25 R. Czyszkiewicz, Kręgi bezrobocia. Socjologiczna analiza dokumentu urzędowego jako źródła wie- dzy o bezrobotnym i bezrobociu, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2004.
26 Tamże, s. 325.
4. Miejsce i rola spółdzielni socjalnych
Spółdzielnie socjalne działają od roku 2004 na podstawie już istniejącego pra- wa27. W trakcie powstawania jest odrębna, kontrowersyjna dla wielu środowisk, ustawa o spółdzielniach socjalnych (obecnie jej projekt znajduje się w Senacie)28. Najważniejszymi zadaniami spółdzielni socjalnych mają być działania na rzecz społecznej i zawodowej reintegracji osób bezrobotnych, wykluczonych społecz- nie29 oraz niepełnosprawnych.
Kontrowersyjność ustawy jest reakcją na znaczące udogodnienia, z których mogą korzystać spółdzielnie socjalne, w odróżnieniu od innych przedsiębiorstw.
Zgłaszane są obawy dotyczące możliwości wykorzystywania formy spółdziel- ni socjalnej do nieuczciwej konkurencji, obawa przed „psuciem” rynku i prawa.
Projekt powołania spółdzielni socjalnych został negatywnie zaopiniowany m.in.
przez Związek Rzemiosła Polskiego oraz Naczelną Radę Zrzeszeń Handlu i Usług.
Zrównanie uprawnień spółdzielni socjalnych z organizacjami pożytku publicz- nego, w tym w zakresie ubiegania się o zlecenia publiczne, może w przyszłości zmniejszyć entuzjazm tych pierwszych w stosunku do drugich, chociaż wyraź- nych oznak takiego stanu rzeczy dotąd nie ma.
Do wspomnianych wyżej, kontrowersyjnych przywilejów spółdzielni socjal- nych, im tylko przysługujących, należą:
zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych działalności spółdziel- ni w zakresie społecznej i zawodowej reintegracji; nie jest ona traktowana jako działalność gospodarcza, lecz jako odpłatna działalność statutowa30;
zwolnienie z opłat sądowych za wpis do Krajowego Rejestru Sądowego;
refundacja przez okres roku składek na ubezpieczenia społeczne, w częściach należącej do pracownika i pracodawcy, osób zatrudnionych na podstawie spół- dzielczej umowy o pracę, które były uprzednio uczestnikami CIS31.
Spółdzielnie socjalne korzystać mogą także z dotacji z Funduszu Pracy (wy- płacanego przez PUP) przysługującego spółdzielcom na rozpoczęcie działalno- ści, w wysokości trzykrotności średniej krajowej płacy brutto na każdego członka spółdzielni, przy czym jeśli spółdzielnia nie przetrwa roku, dotację tę należy spła- cić. Ponieważ udzielenie takiej dotacji wymaga zaakceptowania przez PUP biznes- planu, a nieraz także fi nansowego zabezpieczenia, nie jest ona obecnie łatwo do- stępna, zwłaszcza bez pomocy wspierającej spółdzielnię instytucji.
27 Zwłaszcza na podstawie Działu V Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnie- nia i instytucjach rynku pracy (DzU 2004 r., nr 99, poz. 1001) oraz Ustawy z dnia 16 września 1982 r.
– Prawo spółdzielcze, z późniejszymi zmianami (DzU 2003 r., nr 188, poz. 1848).
28 Ustawa z dnia 24 marca 2006 r. o spółdzielniach socjalnych.
29 W rozumieniu art. 1 Ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, DzU z r.
2003, nr 122.
30 Tamże, art. 8.
31 Tamże, art. 17.
–
– –
Wspieranie spółdzielni socjalnych jest zgodne z prawem unijnym, które do- puszcza, zgodnie z zasadą de minimis, publiczną pomoc dla przedsiębiorstw do 100 tys. euro w ciągu trzech lat.
Zgodnie z wcześniejszymi założeniami, spółdzielnie socjalne miały funkcjo- nować w „niszowych” obszarach gospodarki, tam gdzie innym (niesocjalnym) przedsiębiorstwom nie opłaca się działać. Ustawy regulujące ich działalność słusz- nie jednak nie wprowadzają takiego ograniczenia, choćby dlatego, że wskazanie takich obszarów jest niemożliwe. Obok takich „biznesowych” obszarów działania spółdzielni socjalnych, jak usługi cateringowe, remontowo-budowlane, hotelar- skie, tworzenie stron internetowych (niepełnosprawni informatycy), krawiectwo, pojawiają się także usługi „niszowe”, takie jak: opieka nad ludźmi starszymi, sprzą- tanie, odśnieżanie, porządkowanie i utrzymywanie trawników.
Do mocnych stron spółdzielni socjalnych należy to, że, przynajmniej w zało- żeniu, mają one sprzyjać integracji społecznej i zawodowej osób wykluczonych społecznie, w tym bezrobotnych. Każdy, kto stykał się z ludźmi wykluczonymi, w tym bezdomnymi, wie, że takie rozwiązania są im potrzebne. Spółdzielnie so- cjalne mogą być instrumentem praktycznej realizacji zasady „praca za świadcze- nia” lub praca zamiast zasiłku.
Spośród zagrożeń, które mogą doprowadzić do upadku ideę spółdzielczości so- cjalnej, dwa wydają się najważniejsze. Pierwszym jest wykorzystywanie (niezgod- nie z intencjami ustawodawcy) spółdzielni socjalnych, jako formy prawnej przed- siębiorstwa, dla uzyskania przewagi konkurencyjnej i osiągania wyższych płac niż w przedsiębiorstwach nieuprzywilejowanych32. Drugim zagrożeniem jest wysoki stopień trudności powodzenia „prawdziwych” spółdzielni socjalnych. Pamiętać trzeba, że w tym przypadku spółdzielcami stają się ludzie o obniżonym poczuciu własnej wartości, o niskich na ogół kwalifi kacjach, bez doświadczenia w prowadze- niu fi rmy, z nieusuniętymi do końca przyczynami ich wcześniejszego wykluczenia.
Ustawa przewiduje wprawdzie możliwość zatrudnienia fachowców (20% zatrud- nionych spółdzielców), jednak spółdzielnia musi wypracować środki na ich płace.
Dotychczasowe doświadczenia wskazują na to, że większe zagrożenie dla idei spół- dzielczości socjalnej stanowi druga z tych sytuacji. Problemy z utrzymaniem się mają nawet spółdzielnie wspierane przez organizacje pożytku publicznego.
Spółdzielnie socjalne mogą być porównywane do lekarstwa, które, poza swo- im pożądanym i korzystnym działaniem, dawać może także niekorzystne skutki uboczne. Do tych skutków należeć mogą także: utrudnienie społecznej reintegra- cji poprzez dalsze obniżenie poczucia własnej wartości, utrwalenie postawy fata-
32 Teoretycznie jest to możliwe, ponieważ ustawa nie stawia wysokich barier przed osobami, któ- re chciałyby założyć spółdzielnię socjalną. Wystarczy, aby przed tym faktem były bezrobotne (art. 4).
Z drugiej jednak strony, ograniczenia wprowadzone w art. 10 Ustawy, dotyczące podziału ewentual- nej nadwyżki bilansowej, czynią spółdzielnie socjalne mnie atrakcyjnymi od zwyczajnych spółdziel- ni lub spółek prawa handlowego.
lizmu. Należy więc znaleźć taki punkt stabilizacji spółdzielni socjalnych, aby ko- rzyści wynikające z ich powołania były największe w porównaniu ze społecznymi kosztami. Potrzebny jest zatem stały monitoring praktyki funkcjonowania spół- dzielni socjalnych.
Spółdzielnie socjalne we współczesnej Polsce są ryzykownym instrumentem reintegracji społecznej i zawodowej osób wykluczonych. Wydaje się, że dużo lep- szym rozwiązaniem dla tych osób jest znalezienie jakiegokolwiek zatrudnienia w fi rmie działającej na otwartym rynku. Lepsze jednak jest zatrudnienie w spół- dzielniach socjalnych niż żadne.
5. Wnioski
Głównym kierunkiem działań w zakresie reintegracji społecznej i zawodowej w warunkach polskich pozostaje tworzenie miejsc pracy na otwartym rynku.
Instytucje zatrudnienia socjalnego wtedy będą pełnić swoją ustawową rolę, gdy udrożnione zostanie przejście od zatrudnienia socjalnego do zatrudnienia na otwartym rynku pracy.
Wyraźnego obniżenia stopy bezrobocia w Polsce nie można osiągnąć bez więk- szego zaangażowania państwa.
Należy przeciwdziałać niebezpieczeństwu autonomizacji instytucji zatrudnie- nia socjalnego i spółdzielni socjalnych, tzn. ich działania bez wystarczającego związku z realizacją ich ustawowych celów.
Żadne z wprowadzonych rozwiązań z zakresu polityki zatrudnienia i prze- ciwdziałania wykluczeniu nie mogą blokować ani zastępować mechanizmów strukturalnych gospodarki rynkowej. Powinny je tylko uzupełniać o realizację niezbędnych zadań publicznych w sferze społecznej.
1.
2.
3.
4.
5.
