U N I V E R S I TAT I S M A R I A E C U R I E - S K à O D O W S K A L U B L I N – P O L O N I A
VOL. XLVI, 4 SECTIO H 2012
Uniwersytet SzczeciĔski, Katedra Finansów Publicznych
MAGDALENA ZIOàO
Finansowanie inwestycji komunalnych przez banki
1The financing of municipal investments by banks
Sáowa kluczowe: inwestycje komunalne, finansowanie, banki Key words: municipal investment, financing, banks
WstĊp
Inwestycje komunalne są strategiczną sferą aktywnoĞci gmin w Polsce, co wiąĪe siĊ zarówno ze wspomagającą rolą inwestycji w procesie realizacji zadaĔ wáasnych gmin, jak i ich wpáywem na procesy wzrostu i rozwoju. Gmina jako kreator i reali- zator lokalnej strategii rozwoju odpowiada za sprzĊĪoną z nią politykĊ inwestycyjną, w ramach której są podejmowane decyzje dotyczące wielkoĞci i kierunków Ğrodków publicznych alokowanych na zadania inwestycyjne.
KapitaáocháonnoĞü inwestycji determinuje zapotrzebowanie gmin na kapitaá fi- nansowy zgáaszane w związku z ich realizacją. Aktywne pozyskiwanie przez gminy Ğrodków unijnych oraz ograniczone Ĩródáa dochodów wáasnych to gáówne czynniki, które obecnie warunkują koniecznoĞü pozyskiwania przez te jednostki finansowania ze Ĩródeá zewnĊtrznych. WaĪną funkcjĊ w tym zakresie peánią banki, jako podmioty w dominującym stopniu wspóáfinansujące potrzeby poĪyczkowe gmin.
Celem artykuáu jest dokonanie analizy uwarunkowaĔ wykorzystania zwrotnych Ĩródeá finansowania inwestycji komunalnych oferowanych przez banki w kontekĞcie potrzeb poĪyczkowych jednostek samorządu terytorialnego (JST).
1
Praca naukowa finansowana ze Ğrodków na naukĊ w latach 2010–2012.
1. Potrzeby poĪyczkowe JST a dostĊpnoĞü finansowania zwrotnego udzielanego przez banki
Rosnącym od 2009 r. potrzebom poĪyczkowym zgáaszanym przez JST towarzyszyáa reorientacja podejĞcia banków do finansowania podmiotów szczebla samorządowego.
O ile jeszcze w 2007 r. kredyty dla jednostek samorządu terytorialnego byáy tym segmentem rynku bankowego, którego wzrost nastĊpowaá najwolniej, o tyle w 2009 r.
liczba banków biorących udziaá w przetargach ogáaszanych przez samorządy zwiĊk- szyáa siĊ dwukrotnie
2. Wpáyw na tĊ sytuacjĊ miaáy dwa czynniki
3:
• w warunkach spowolnienia gospodarczego ryzyko finansowania podmiotów sektora prywatnego przez banki znacznie wzrosáo, podczas gdy finansowanie wydatków samorządowych z uwagi na brak zdolnoĞci upadáoĞciowej tych jednostek
4byáo uznawane za bezpieczne;
• mniejsze byáy takĪe wymogi kapitaáowe, jakie musiaáy speániaü banki w przy- padku finansowania JST.
Tendencje te potwierdza wzrost naleĪnoĞci monetarnych instytucji finansowych od instytucji samorządowych w latach 2000–2012 (rysunek 1).
2 706,0 4 388,9 7 077,5 9 014,9 10 100,4 10 574,3 11 344,8 14 217,6 14 941,6 16 923,6 23 446,8 32 958,9 36 023,8
0,0 5 000,0 10 000,0 15 000,0 20 000,0 25 000,0 30 000,0 35 000,0 40 000,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Rysunek 1. NaleĪnoĞci monetarne instytucji finansowych od instytucji samorządowych w okresie 2000–2012 (stany na marzec w mln zá)
ħródáo: NaleĪnoĞci i zobowiązania monetarnych instytucji finansowych i banków, NBP.2
K. Kluza, DostĊpnoĞü finansowania dla samorządów w okresie spowolnienia gospodarczego w latach 2008–2010, [w:] Finanse publiczne a kryzys ekonomiczny, A. AliĔska, B. Pietrzak (red.), CeDeWu, Warszawa 2011, s. 21.
3
Ibidem.
4
Art. 6 Ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadáoĞciowe i naprawcze (Dz. U. 2003, nr 60, poz.
535 z póĨn. zm.).
Analogiczny wzrost dynamiki miaá miejsce w przypadku finansowania netto z kredytów, poĪyczek i obligacji, które w okresie 2008–2010 w relacji do inwestycji samorządowych ksztaátowaáo siĊ na poziomie 9%, 27% i 40%
5. JednoczeĞnie kredyty i poĪyczki pozostają dominującą formą finansowania zwrotnego wykorzystywanego przez gminy (94,2% w strukturze zobowiązaĔ w III kwartale 2010 r.)
6. Znacznemu zwiĊkszeniu naleĪnoĞci instytucji finansowych od JST odpowiadaá wzrost (zwáaszcza w 2010 r.) wartoĞci salda deficytowego gmin (tabela 1).
Tabela 1. Saldo budĪetowe gmin w latach 2000–2011 WielkoĞü salda budĪetowego gmin (zá)
Rok NadwyĪka Deficyt Równowaga
2000 300 921 300,00 –1 927 342 861,00 0,00
2001 745 820 917,00 –3 885 215 452,00 0,00
2002 769 365 119,00 –1 844 082 415,00 0,00
2003 722 906 422,00 –1 272 445 100,00 0,00
2004 2 883 920 691,00 –2 766 256 159,00 0,00
2005 769 191 393,00 –571 495 971,00 0,00
2006 846 767 081,81 –2 302 072 058,82 0,00
2007 b.d. b.d. 0,00
2008 1 586 707 911,16 –2 161 582 995,93 0,00
2009 528 659 678,30 –5 649 141 152,15 0,00
2010 465 572 011,88 –7 895 671 343,92 0,00
2011 1 040 543 664,50 –4 896 727 617,50 0,00
Liczba gmin wg rodzaju salda budĪetowego
Rok NadwyĪka Deficyt Równowaga
2000 731 1694 0
2001 1125 1689 0
2002 1180 1245 0
2003 1049 1364 0
2004 1258 1550 0
2005 937 655 0
2006 857 1556 0
2007 b.d. b.d. 0
2008 1316 1097 0
5
K. Kluza, op. cit., s. 21.
6
ZadáuĪenie jednostek samorządu terytorialnego za III kwartaáy 2010 r., Ministerstwo Finansów, s. 2.
Liczba gmin wg rodzaju salda budĪetowego
Rok NadwyĪka Deficyt Równowaga
2009 608 1805 0
2010 261 2153 0
2011 720 1694 0
ħródáo: sprawozdania budĪetowe Ministerstwa Finansów z lat 2000–2011.
Rok 2010 byá dla gmin przeáomowy. Rekordowa ich liczba wykazaáa w tym roku saldo deficytowe o najwyĪszej wartoĞci od 2000 r. Bez wątpienia stanowiáo to efekt dekoniunktury gospodarczej oraz wysokiej wraĪliwoĞci dochodów budĪetowych JST na zmiany cyklu koniunkturalnego. Istotne pogorszenie salda budĪetowego gmin w okresie spowolnienia oraz rosnąca dynamika dáugu samorządowego staáy siĊ prze- sáanką do podjĊcia przez stronĊ rządową kroków zmierzających do wyhamowania dynamiki dáugu samorządowego w kolejnych latach. Na mocy Ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
7wprowadzono m.in. wymóg równowaĪenia budĪetów bieĪących JST (art. 242) oraz zaproponowano nowy sposób liczenia limitu zadáuĪenia (art. 243). JednoczeĞnie na mocy przepisów Rozporządzenia ministra finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegóáowego sposobu klasyfikacji tytuáów dáuĪnych zaliczanych do paĔstwowego dáugu publicznego, w tym do dáugu Skarbu PaĔstwa
8, ograniczono moĪliwoĞci podejmowania przez JST tzw. zobowiązaĔ pozabudĪetowych.
Dalsze restrykcje skutkujące ograniczeniem dostĊpu JST do finansowania zwrotne- go przewiduje projekt nowelizacji Ustawy o finansach publicznych zaproponowany przez Ministerstwo Finansów 15 marca 2012 r.
9TakĪe Strategia zarządzania dáugiem sektora finansów publicznych w latach 2012–2015
10zakáada dalszy wzrost zadáuĪe- nia JST, ze znacznym ograniczeniem dynamiki tego wzrostu. Potrzeby poĪyczkowe JST z uwagi na wymóg równowaĪenia budĪetu bieĪącego (art. 242 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych) w okresach przyszáych bĊdą dotyczyü przede wszystkim inwestycji objĊtych dofinansowaniem unijnym.
2. Uwarunkowania finansowania inwestycji komunalnych
ze szczególnym uwzglĊdnieniem wpáywu spowolnienia gospodarczego
Gminy z uwagi na zakres wykonywanych zadaĔ wáasnych są szczeblem samorządu terytorialnego najbardziej aktywnie wydatkującym Ğrodki publiczne na inwestycje.
Wynika to przede wszystkim z koniecznoĞci utrzymywania, modernizowania i rozwi-
7
Dz. U., nr 157, poz. 1240 z póĨn. zm.
8
Dz. U., nr 252, poz. 1692.
9
Szerzej www.mf.gov.pl.
10
Ministerstwo Finansów, grudzieĔ 2011, www.mf.gov.pl.
jania przez nie infrastruktury w zakresie gospodarki wodno-Ğciekowej, infrastruktury drogowej, áadu przestrzennego czy infrastruktury spoáecznej
11. Na tym tle rodzi siĊ problem spójnego ujĊcia inwestycji komunalnych, które w literaturze przedmiotu nie jest jednoznacznie interpretowane
12. Jedną z nielicznych definicji, która zarazem lite- ralnie nawiązuje do pojĊcia „inwestycji komunalnych”, stanowi ujĊcie zaproponowane przez M. Graczyk, traktujące tĊ kategoriĊ jako „techniczne instrumenty stymulowania rozwoju zrównowaĪonego (áadu zintegrowanego), albowiem ich realizacja wpáywa na ogólną poprawĊ stanu Ğrodowiska (áad ekologiczny) i jakoĞci Īycia mieszkaĔców (áad spoáeczny), a jednoczeĞnie rzutuje w istotny sposób na rozwój gospodarczy gminy (áad ekonomiczny)”
13. Autorka eksponuje stymulacyjną i zarazem stabilizującą funkcjĊ inwestycji komunalnych, na co zwracają uwagĊ takĪe inni autorzy, podkre- Ğlając znaczenie inwestycji komunalnych dla równowaĪenia wahaĔ lokalnego rynku w okresie spowolnienia gospodarczego
14.
O skali i znaczeniu inwestycji jednostek samorządu terytorialnego w Polsce Ğwiadczą kwoty wydatkowane na ten cel z budĪetów lokalnych i regionalnych (41,2 mld zá w 2011 r.) oraz zakres podejmowanych przedsiĊwziĊü inwestycyjnych (ok.
2% PKB). UwagĊ na ten fakt zwraca K. Kluza, podkreĞlając, Īe udziaá wydatków majątkowych samorządów w PKB w latach 2009–2010 przekroczyá 3%, wydatki te stanowiáy 15,7% (2009 r.) oraz 17,9% akumulacji brutto w Polsce
15. Po czterech kwartaáach 2011 r. wydatki inwestycyjne samych gmin w Polsce osiągnĊáy poziom 17,9 mld zá. (22,5% w wydatkach gmin ogóáem).
Warto zwróciü uwagĊ, Īe wiele przedsiĊwziĊü inwestycyjnych gmin podlega wspóáfinansowaniu ze Ğrodków Unii Europejskiej. Fundusze europejskie zwiĊkszają zdolnoĞü gmin do realizacji inwestycji. NaleĪy jednak wskazaü, Īe Ğrodki unijne nie zastĊpują Ğrodków krajowych, wobec czego gminy w roli inwestora są zobligowane do zapewnienia wkáadu wáasnego w strukturze finansowania projektów. Staje siĊ to dla tych jednostek coraz trudniejsze z uwagi na nastĊpujące uwarunkowania:
• systematyczne wydatkowanie Ğrodków na inwestycje w poprzednich okresach (szczególnie po 2004 r.) ograniczyáo zdolnoĞü kredytową gmin;
• efekt spowolnienia gospodarczego (2007–2008) zdestabilizowaá budĪety lokal- ne wielu jednostek
16, skáaniając je do zaciągania zobowiązaĔ równowaĪących
11
E. ZieliĔski, Samorząd terytorialny w Polsce, Wydawnictwo Elipsa, Warszawa 2004, s. 29.
12
Wskazuje siĊ m.in. na inwestycje samorządowe, inwestycje celu publicznego, gminne przedsiĊwziĊcia inwestycyjne, inwestycje lokalne. Szerzej: M. Malik, Definition of Investment in International Investment Agreements, Foreign Investment for Sustainable Development Program, „Best Practices Bulletin” 1, Interna- tional Institute for Sustainable Development, Canada 2009, s. 4.
13
M. Graczyk, Zarządzanie inwestycjami komunalnymi. Dobra praktyka w pozyskiwaniu funduszy europejskich, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz–Zielona Góra 2008, s. 48.
14
K. Kluza, op. cit., s. 21.
15
Ibidem.
16
P. Swaniewicz, J. àukomska, Spowolnienie gospodarcze a sytuacja finansowa jednostek samorządów
terytorialnych, „Finanse Komunalne” 2010, nr 5, s. 19.
deficyty bieĪące i ograniczając tym samym moĪliwoĞci podejmowania nowych zobowiązaĔ skierowanych na finansowanie inwestycji;
• zmiany przepisów prawa (m.in. art. 242 i 243 Ustawy z 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych i Rozporządzenie z 2010 r. w sprawie klasyfikacji tytuáów dáuĪnych) oraz zapowiedzi dalszych restrykcyjnych zmian (projekt nowelizacji Ustawy o finansach publicznych z 13 lutego 2012 r.) ograniczające moĪliwoĞci zaciągania zobowiązaĔ przez jednostki samorządu.
Tym samym równolegle obserwowalne są dwa znoszące siĊ zjawiska dotyczące gospodarki finansowej gmin – wzrost ich potrzeb poĪyczkowych, w tym tych zwią- zanych z absorpcją Ğrodków UE skierowanych na realizacjĊ inwestycji (rozpoczĊtych i nowych), i jednoczeĞnie radykalne zmniejszenie zdolnoĞci do podejmowania no- wych zobowiązaĔ, implikowane zmianą uwarunkowaĔ ustawowych (zmiana formuáy kalkulacji limitu zadáuĪenia, nowa klasyfikacja tytuáów dáuĪnych). Tendencje te są widoczne w dynamice m.in. takich parametrów finansowych gmin jak wydatki in- westycyjne, dochody wáasne, zobowiązania, wolne Ğrodki budĪetowe
17(rysunek 2).
Zgodnie z danymi zaprezentowanymi na rysunku 1 najwyĪszą dynamikĊ wydatków inwestycyjnych gmin obserwowano od 2006 r.; zjawisko to dotyczyáo takĪe zmian w wielkoĞci zobowiązaĔ tych jednostek. JednoczeĞnie w okresie 2004–2007 dochody wáasne gmin cechowaáy siĊ duĪą dynamiką wzrostu (ustawowe zwiĊkszenie udziaáów JST w podatkach dochodowych paĔstwa od 2003 r.)
18, która ulegáa wyhamowaniu po 2008 r. (efekt spowolnienia lat 2007–2008).
–0,30 –0,20 –0,10 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40
Wydatki inwestycyjne Dochody własne Wolne środki budżetowe Zobowiązania Wydatki inwestycyjne –0,01 –0,01 –0,18 0,16 0,10 0,23 –0,03 0,17 0,20 0,20 –0,10 Dochody własne 0,06 –0,02 –0,12 0,12 0,13 0,09 0,13 0,08 –0,02 0,07 0,07 Wolne środki budżetowe 0,04 0,02 –0,10 0,17 0,18 0,11 0,18 0,07 –0,11 0,12 0,13 Zobowiązania 0,18 –0,03 0,09 0,12 0,06 0,16 0,04 0,08 0,26 0,33 0,16
2001/
2000 2002/
2001 2003/
2002 2004/
2003 2005/
2004 2006/
2005 2007/
2006 2008/
2007 2009/
2008 2010/
2009 2011/
2010
Rysunek 2. Dynamika zmian wydatków inwestycyjnych, dochodów wáasnych, zobowiązaĔ oraz wolnych Ğrodków budĪetowych gmin w Polsce w latach 2000–2011
ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie sprawozdaĔ budĪetowych Ministerstwa Finansów z lat 2000–2011.17
Definiowane jako dochody ogóáem pomniejszone o kwotĊ wydatków bieĪących. Szerzej: W. Gonet, Zastosowanie budĪetu zadaniowego do oceny zdolnoĞci kredytowej jednostek samorządu terytorialnego,
„Finanse Komunalne” 2007, nr 1–2, s. 23–24.
18
Dz. U., nr 203, poz. 1966 z póĨn. zm.
Od 2009 r. w budĪetach gmin jest widoczny odmienny trend w zakresie zobowiązaĔ (wzrost) oraz dochodów wáasnych i wolnych Ğrodków (spadek). Po 2009 r. potrzeby poĪyczkowe gmin znacząco rosną. Analiza podstawowych wielkoĞci budĪetowych prezentowanych na rysunku 2 wskazuje na wyraĨne zwiĊkszenie ograniczeĔ budĪe- towych gmin w zakresie finansowania ich wydatków inwestycyjnych po 2009 r. O ile w 2000 r. poziom dochodów wáasnych gmin ponadtrzykrotnie przekraczaá poziom zobowiązaĔ tych jednostek, o tyle w 2011 r. relacja ta tylko nieznacznie przekraczaáa jednokrotnoĞü. W tym samym okresie, 2000–2011, poziom pokrycia zobowiązaĔ wolnymi Ğrodkami zmniejszyá siĊ w gminach o ok. poáowĊ (z 1,15 w 2000 r. do 0,55 w 2011 r.). Wzrost zapotrzebowania na zwrotne Ĩródáa finansowania jest widoczny podczas analizy danych zaprezentowanych na rysunku 3.
0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50 4,00
2000 2002 2004 2006 2008 2010
Stopień pokrycia zobowiązań wolnymi środkami (krotność) Stopień pokrycia zobowiązań dochodami własnymi (krotność)
Stopień pokrycia wydatków inwestycyjnych dochodami własnymi (krotność) Stopień pokrycia wydatków inwestycyjnych wolnymi środkami (krotność)
Rysunek 3. WskaĨniki pokrycia obrazujące relacje pomiĊdzy wolnymi Ğrodkami, dochodami wáasnymi, wydatkami inwestycyjnymi i zobowiązaniami gmin w latach 2000–2011
ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie sprawozdaĔ budĪetowych Ministerstwa Finansów z lat 2000–2011.Ograniczone moĪliwoĞci zwiĊkszania dochodów wáasnych oraz malejący w wyniku
spowolnienia gospodarczego potencjaá dochodowy gmin to czynniki warunkujące
wzrost zadáuĪenia jednostek szczebla lokalnego, którego dynamika po 2009 r. prze-
wyĪszaáa znacząco tempo wzrostu dochodów wáasnych i wydatków inwestycyjnych
gmin. JednoczeĞnie rozpoczĊte inwestycje komunalne determinowaáy koniecznoĞü
ponoszenia dalszych nakáadów umoĪliwiających zakoĔczenie projektów i oddanie
inwestycji do eksploatacji, co áączyáo siĊ z koniecznoĞcią zapewnienia Ğrodków
finansowych na ten cel. Istotną rolĊ w zaspokajaniu popytu JST na finansowanie
zwrotne w tym okresie odgrywaáy banki.
3. Ocena zwrotnych Ĩródeá finansowania inwestycji komunalnych – badania ankietowe
Kredyt bankowy byá i jest dominującym Ĩródáem finansowania inwestycji ko- munalnych. Potwierdzają to dane ze sprawozdawczoĞci budĪetowej (tabela 2) oraz wyniki przeprowadzonych badaĔ ankietowych
19.
Tabela 2. Struktura dáugu gmin województwa zachodniopomorskiego w latach 2000–2010 (%)
Lata 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Kredyty i poĪyczki 87,01 76,43 76,82 73,06 66,76 59,94 66,72 68,14 70,12 71,39 96,82 Papiery wartoĞciowe 3,14 12,69 13,59 18,23 20,45 23,17 25,46 bd 28,59 26,87 1,66
Pozostaáe 9,85 10,88 9,59 8,71 12,79 16,89 7,82 bd 1,29 1,75 1,53 ZadáuĪenie ogóáem 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie sprawozdaĔ budĪetowych Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z lat 2000–2010.
W grupie 114 gmin objĊtych ankietą blisko poáowa (55 jednostek) deklarowaáa wykorzystanie kredytów záotowych do finansowania wydatków inwestycyjnych.
Z kredytów i poĪyczek preferencyjnych w badanym okresie korzystaáo 36 gmin.
WĞród najrzadziej wykorzystywanych instrumentów zwrotnych znalazáy siĊ:
• obligacje zwykáe (4 gminy);
• kredyty z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Europejskiego Banku Odbu- dowy i Rozwoju, Banku Rozwoju Rady Europy (6 gmin);
• cesja wierzytelnoĞci (8 gmin).
Kredyty z EBI, EBOR, BRRE są zazwyczaj wykorzystywane przez wiĊksze jednostki terytorialne, najczĊĞciej miasta na prawach powiatu, które mają wysoką ocenĊ ratingową. W grupie badanych gmin Szczecin korzystaá z finansowania przez BRRE. Cesja wierzytelnoĞci, niezaliczana wczeĞniej do limitów zadáuĪenia, po zmianie klasyfikacji tytuáów dáuĪnych w 2010 r. straciáa na znaczeniu, jako Īe wywoáuje dla budĪetu JST identyczne skutki finansowe jak kredyt i poĪyczka, a jest instrumentem zdecydowanie droĪszym. Jak wykazaáo badanie ankietowe, dominującym kryterium wyboru Ĩródáa finansowania inwestycji byá stan finansów gminy okreĞlony jej zdol- noĞcią kredytową (63 odpowiedzi) oraz koszt pozyskania Ĩródáa finansowania (48 wskazaĔ). Maáo istotne okazaáy siĊ takie czynniki jak polityka i politycy, wiek i do- Ğwiadczenie decydentów oraz charakter polityki wydatkowej JST. Ocena zwrotnych Ĩródeá finansowania potwierdza, Īe najwiĊkszym ograniczeniem związanym z wy- korzystaniem kredytu bankowego byá dla badanych gmin koszt finansowy związany z jego pozyskaniem (zwróciáy na to uwagĊ 22 jednostki, rysunek 4).
19
Badania przeprowadzone w 114 gminach województwa zachodniopomorskiego w 2011 r.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 koszt finansowy
wpływ na limity zadłużenia mała wiedza o zaletach i wadach finansowania
ryzyko finansowe wymogi proceduralne zawężony cel finansowania
kredyt obligacje zwykłe obligacje przychodowe cesja wierzytelności
Rysunek 4. Gáówne ograniczenia zwrotnych Ĩródeá finansowania inwestycji komunalnych (liczba wskazaĔ)
ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie badaĔ ankietowych.
W przypadku obligacji (zwykáych i przychodowych) maáa wiedza o zaletach i wadach finansowania byáa gáówną barierą w wykorzystaniu kapitaáu finansowego z tego Ĩródáa (20 gmin wskazaáo na to ograniczenie dla obligacji zwykáych i 15 dla obligacji przychodowych).
Gminy poddane badaniu wskazywaáy takĪe na problem ograniczeĔ w wykorzy- staniu kredytów i poĪyczek oraz obligacji wynikający z ryzyka kreowanego przez te instrumenty, związanego z ich wpáywem na limity zadáuĪenia JST. Byáo to szcze- gólnie istotne w przypadku kredytów (35 wskazaĔ), mniej w przypadku obligacji (16 gmin). Wpáyw wymogów proceduralnych okazaá siĊ dla gmin waĪny w procesie podejmowania decyzji o pozyskaniu finansowania w drodze emisji obligacji, nie byáa to natomiast znacząca bariera dla wykorzystania kredytu bankowego. Zarówno kredyt, jak i obligacje zostaáy ocenione jako wydajne i dostĊpne Ĩródáa finansowania.
ZakoĔczenie
DostĊpnoĞü funduszy strukturalnych Unii Europejskiej po 2004 r. oraz oddziaáy- wanie cyklu koniunkturalnego (2007–2008) na budĪety jednostek sektora finansów publicznych w Polsce implikowaáy znaczący wzrost potrzeb poĪyczkowych w bu- dĪetach polskich gmin, zwáaszcza po 2009 r. JednoczeĞnie banki, dokonując analizy ryzyka kredytowego w warunkach spowolnienia gospodarczego, dostrzegáy potencjaá sektora samorządowego jako atrakcyjnego partnera w transakcjach kredytowych.
Tym samym zgáaszane przez gminy potrzeby poĪyczkowe mogáy zostaü zaspokojone
poprzez finansowanie kredytem bankowym, który pozostaje dominującym Ĩródáem finansowania w strukturze przychodów JST.
Na kanwie przeprowadzonych analiz moĪna sformuáowaü nastĊpujące wnioski:
• banki jako dawcy kapitaáu odgrywaáy i odgrywają dominującą rolĊ w stabili- zowaniu lokalnych budĪetów oraz zaspakajaniu ich zapotrzebowania na finan- sowanie inwestycji, co potwierdza zarówno wzrost dynamiki zobowiązaĔ JST z tytuáu kredytów i poĪyczek, jak i analogiczny wzrost naleĪnoĞci od sektora samorządowego wykazywany po stronie instytucji finansowych, dokonujący siĊ w warunkach znaczącego poziomu deficytów w budĪetach gmin;
• rosnącej dynamice wydatków inwestycyjnych gmin towarzyszy wzrost zobo- wiązaĔ kredytowych tych jednostek wynikający zarówno z wysokiej kapitaáo- cháonnoĞci podejmowanych zadaĔ inwestycyjnych, jak i ograniczeĔ budĪetowych po stronie dochodów wáasnych, zauwaĪalnych po 2009 r.;
• sáabnąca po 2009 r. dynamika dochodów wáasnych, wynikająca z uwarunkowaĔ koniunkturalnych, przyczyniáa siĊ do ograniczenia poziomu wolnych Ğrodków w budĪetach lokalnych, co skutkowaáo powiĊkszeniem luki kapitaáowej i ko- niecznoĞcią pozyskania finansowania z zewnĊtrznych Ĩródeá;
• znacząca dynamika dáugu samorządowego w sytuacji objĊcia budĪetu paĔstwa procedurą nadmiernego deficytu staáa siĊ przesáanką do dziaáaĔ interwencyj- nych i wprowadzania dalszych restrykcji i ograniczeĔ w zakresie moĪliwoĞci podejmowania przez JST nowych zobowiązaĔ;
• moĪna przewidywaü, Īe przyjĊte na mocy przepisów Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych rozwiązania (art. 242 i 243) doprowadzą w ko- lejnych latach do obniĪenia dostĊpnoĞci finansowania zwrotnego dla jednostek samorządu terytorialnego, na co mogą siĊ dodatkowo naáoĪyü kolejne zmiany legislacji (w fazie propozycji), skutkujące dalszym limitowaniem zadáuĪenia JST;
• naleĪy oczekiwaü, Īe w nowym okresie programowania (2014–2020) gminy staną przed dylematem zapewnienia wspóáfinansowania dla inwestycji komu- nalnych, które mogáyby zostaü zrealizowane przy wspóáfinansowaniu z dotacji unijnych, co moĪe skutkowaü zmniejszeniem zdolnoĞci tych jednostek do absorbowania Ğrodków unijnych.
Bibliografia
