Małgorzata Szymańska
Umowa międzynarodowa w systemie
źródeł prawa Rzeczpospolitej Polskiej
Studenckie Zeszyty Naukowe 9/12, 73-79
Małgorzata Szymańska
U m ow a m iędzynarodow a w system ie źródeł
praw a R zeczpospolitej Polskiej
W okresie rozwijającej się internacjonalizacji życia społecznego więk szego znaczenia n ab iera określenie przez K onstytucję miejsca praw a międzynarodowego w system ie prawa. Decyduje ono o tym , n a ile u sta wa zasadnicza danego państw a jest przychylna praw u m iędzynarodo wemu, przy tw orzeniu i kształtow aniu, którego państw o bierze udział. Nie należy zapominać, że m a to także duże znaczenie praktyczne, wyty czające podstaw y postępow ania organów państw ow ych w przypadku nieuregulow ania danej kwestii w ogóle przez prawo w ew nętrzne, a u n o r m owania jej przez prawo międzynarodowe wiążące państw o, czy cho ciażby w razie kolizji między norm am i praw a międzynarodowego, a we w nętrznego.1
W yodrębnienie i całkow ita regulacja zagadnień dotyczących źródeł praw a je st niewątpliwie novum konstytucyjnym .2
Właściwa relacja między prawem krajowym a praw em m iędzynaro dowym została w w yraźny sposób uregulow ana w Konstytucji Rzeczy pospolitej Polskiej, k tó ra została uchw alona przez Zgrom adzenie N aro dowe w dniu 2 kw ietnia 1997 r. System źródeł praw a opiera się na idei jego zam knięcia, ch a rak ter ratyfikow anych umów międzynarodowych jako form alnych źródeł praw a polskiego rozstrzygnięty jest jednoznacz
nie. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 tw orzą one razem z Konstytucją, ustaw am i oraz rozporządzeniam i system źródeł powszechnie obowią zującego praw a w Polsce.
Legalną definicję umowy międzynarodowej znaleźć m ożna w kon wencjach kodyfikacyjnych z zakresu praw a umów międzynarodowych tj.: w konwencji wiedeńskiej o prawie trak tató w z dnia 23 m aja 1969 r., w konwencji wiedeńskiej o sukcesji państw w odniesieniu do umów m ię dzynarodowych z dnia 23 sierpnia 1978 r. oraz w konwencji wiedeńskiej o praw ie trak ta tó w między państw am i a organizacjami
międzynarodo-1 B. Banaszak, Konstytucja RP a prawo m iędzynarodowe (w:) K onstytucja i w ła dza we w spółczesnym św iecie. Doktryna - prawo - praktyka. Prace dedyko wane profesorowi Wojciechowi Sokolew iczow i na siedem dziesięciolecie uro dzin, Warszawa 2002, s. 361.
wymi oraz między organizacjami międzynarodowymi z dnia 21 m arca 1986 r. M erytorycznie zbieżne są wszystkie definicje konwencji. Różnią się tylko tym , że w kolejności odnoszą się do: a) stosunków umownych państw, b) skutków sukcesji państw w odniesieniu do um ów m iędzyna rodowych, c) stosunków umownych państw i organizacji m iędzynaro dowych oraz organizacji międzynarodowych.3
W art. 2 ust. 1 pk t a) konwencji z 1969 r. definicja umowy m iędzyna rodowej sform ułow ana je st jako „międzynarodowe porozumienie zaw ar
te w formie pisem nej i regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależ nie od tego, czy je s t ujęte w jed n ym dokumencie, czy dwóch lub więcej dokum entach, i bez względu na jego szczególną nazw ę”.*
Form ą podstawową dla umowy jest form a pisem na. Nie oznacza to jednak, że um owa nie może być zaw arta w innej formie np. ustnej. Forma umów nie wpływa n a moc praw ną, ja k również liczba dokum entów w ja kich je st ujęta nie ma znaczenia dla jej ważność. Umową międzynarodo wą je s t zatem porozum ienie ujęte w jednym dokumencie, porozumienie składające się z dokum entu podstawowego uzupełnionego załącznika mi, ja k również porozum ienie dochodzące do sk utku w postaci wymiany dokum entów (deklaracji, listów, not) między stronam i, które najczęściej określa się jako w ym iana not.5
Umowę m iędzynarodową m ożna określić jako wspólne oświadcze nie woli stron-podm iotów praw a międzynarodowego w yrażone w uzgod nionej przez stro ny form ie i podlegające praw u m iędzynarodowem u, celem którego przez określenie wzajemnych praw i obowiązków jest wywołanie zam ierzonych skutków prawnych. Definicja ta opiera się na założeniu, iż każde porozum ienie między podm iotam i praw a m iędzyna rodowego, k tó re je st zaw arte w celu zaistnienia określonych skutków praw nych je st um ową m iędzynarodową - czyli źródłem praw a między narodow ego.6
Gdy zaś chodzi o system źródeł prawa, to jest nim uporządkowany zbiór norm prawnych, charakteryzujących się spójnością, w ew nętrzną niesprzecznością, jednością, k tó ra obejmuje związki form alne i m ate rialne norm .7
Wyznaczenie zakresu przedmiotowego pojęcia system u źródeł p ra wa pozwala analizować założenia konstytucyjnej koncepcji tw orzenia praw a pod kątem przewidzianych w niej charakterystycznych form ak
3 R. K w iecień, M iejsce um ów międzynarodowych w porządku prawnym pań stw a polskiego, Warszawa 2000, s. 64-65.
4 Dz.U. z 1990 r. N r 74, poz. 439, załącznik. 5 R. Kwiecień, op.cit., s. 65.
6 Ibidem , s. 66.
1 W. Skrzydło, op.cit., s. 171.
Studenckie Zeszyty N aukow e N r 12
tów prawotwórczych, które składać się m ają na wzajemnie powiązany i hierarchicznie spójny system źródeł praw a Polsce.
U podnóża przepisów konstytucyjnych określających stosunek umów do aktów ustawodawczych leży oczywiście dom niemanie zgodności p ra wa polskiego z prawem międzynarodowym.8 Domniemanie to oparte jest n a norm ie traktatow ej, a zarazem i zwyczajowej, k tóra ustanaw ia zakaz uzasad n ian ia naru szeń praw a traktatow ego odm iennym i przepisam i krajowego porządku prawnego. N a sądach spoczywa również obowiązek takiej interpretacji umów żeby możliwe stało się wypełnienie zawartych w nich zobowiązań. Nie bez znaczenia jest również treść art. 9 Konsty tucji RP, k tóry mówi, iż Polska przestrzega wiążącego ją praw a m ię dzynarodowego. W norm ie generalnej zawartej w tym artykule można dopatrywać się przeniesienia na gru n t polskiej Konstytucji prawnomię- dzynarodowej zasady dotrzym ywania umów międzynarodowych.9
Konstytucyjne norm y dotyczące miejsca umów międzynarodowych w porządku praw nym państw a polskiego dzielą się n a dwie grupy. Do pierwszej z nich zaliczyć m ożna norm y tworzące tzw. „prawo ko nstytu cyjne m iędzynarodowe”, czyli ta część praw a konstytucyjnego, której zaw artość m aterialna oraz jej geneza wynika z wiążących państw o pol skie regulacji m iędzynarodowych. Na mocy recepcji w form ie powtó rzenia oraz odesłania konstytucyjnego określone m aterie prawnomię- dzynarodowe uzyskują rangę konstytucyjną.10 Taką recepcję w formie pow tórzenia znajdziemy w rozdziale II Konstytucji dotyczącym wolno ści, praw i obowiązków człowieka i obywatela, gdzie odzwierciedlone zostały sta n d a rd y praw nom iędzynarodow e za w arte w Pow szechnej Deklaracji P raw Człowieka z 1948 r., P aktach P raw Człowieka ONZ z 1966 r., czy chociażby Europejskiej Konwencji o Ochronie P raw Czło w ieka i Podstawowych Wolności.11
D ruga grupa norm konstytucyjnych odnoszących się do umów m ię dzynarodowych określa zakres ich mocy prawnej, ja k też miejsce w hie rarchii źródeł polskiego porządku prawnego. N a gruncie Konstytucji, z tego p u n k tu widzenia, m ożna wyróżnić:
— umowy ratyfikow ane na podstawie zgody wyrażonej w ustaw ie przy jętej w norm alnym postępow aniu ustawodawczym (art. 89 ust. 1) lub w procedurze szczególnej (art. 90 ust. 2), bądź zgody wyrażonej w referendum (art. 90 ust. 3), oraz
— umowy, dla których ratyfikacji nie m a wymogu uzyskania takiej zgo dy (art. 89 ust. 2).
8 L. Garlicki, R. Hebdzyńska, B. Szafarz, Źródła prawa w RP, Warszawa 1997, s. 39.
9 M. Granat (red.), System źródeł prawa w Konstytucji RP Lublin 2000, s. 67. 10 R. Kwiecień, op.cit., s. 117.
W art. 89 ust. 1 Konstytucji w skazane zostało, kiedy ratyfikacja czy w ypow iedzenie um ow y m iędzynarodow ej w ym aga zgody w yrażonej w u staw ie.12 J e s t tak, gdy umowa dotyczy:
— pokoju, sojuszy, układów politycznych lub wojskowych,
— wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Kon stytucji,
— członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji m iędzynarodo wej,
— znacznego obciążenia państw a pod względem finansowym,
— spraw uregulow anych w ustaw ie lub w których K onstytucja wyma ga ustawy.
K. Wojtowicz słusznie podkreślił, że kry teria wyżej wyrażone nie są zbyt precyzyjne i występują problemy z ich stosowaniem. Problem y mogą powstać zwłaszcza, gdy chodzi o posługiwanie się k ryterium spraw u re gulowanych w ustaw ie. Bowiem tru d n o we współcześnie zawieranych um owach międzynarodowych znaleźć takie, które nie dotykałyby spraw uregulow anych już w ustaw ie. W yrażenie zgody przez p arla m en t na ratyfikację umowy je st ingerencją władzy ustawodawczej w funkcjono w anie władzy wykonawczej. Gdyby nieprecyzyjny w swej treści przepis art. 89 ust. 1 p k t 5 m iał służyć faktycznem u przyjęciu przez władzę u s ta wodawczą kontroli nad większością umów podlegających ratyfikacji, to doprowadziłoby to do naruszenia zasady równowagi i podziału władz. Regułą pow inna być zatem ratyfikacja bez zgody wyrażonej w ustawie, a treść przepisu a rt. 89 ust. 1 podlegać powinna - zdaje się - interpretacji ścieśniającej.13
Umowy m iędzynarodowe posiadają zróżnicowany sta tu s w polskim porządku praw nym w zależności od tego czy poddane zostały ratyfika cji, ja k również od tego, w jakim trybie ta ratyfikacja doszła do skutku. Źródłem praw a powszechnie obowiązującego są - zgodnie z art. 87 ust. 1 — wyłącznie umowy ratyfikow ane, co oznacza, że umowy zatw ierdzane n a podstaw ie a rt. 146 ust. 4 Konstytucji pozbawione są tego ch arak te ru, choć oczywiście ich moc jest wiążąca w sto sun ku do Polski ta k samo, ja k um ów ratyfikow anych.14
W ram ach um ów ratyfikow anych K onstytucja wyróżnia umowy r a tyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustaw ie i przyznaje im pierw szeństw o przed ustaw am i, jeżeli ustaw y nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2).
12 P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji, W arszawa 2002, s. 32. 13 B. Banaszak, op.cit., s. 361.
14 M. Granat (red.), op.cit., s. 69.
Studenckie Z eszyty N aukow e N r 12
O przynależności norm traktatow ych do polskiego system u źródeł praw a przesądzają czynności tworzące zabieg transform acji. T ran sfo r m acja spraw ia, iż n orm a m iędzynarodowa przek ształca się w norm ę krajow ą i obowiązuje w porządku prawnym państw a stając się jego in te gralną częścią. J e s t to zatem pew na m etoda stanow ienia praw a w p ań stw ie.15
W świetle obowiązującej K onstytucji wyróżnić m ożna dwie odmiany transform acji - szczegółową i generalną. N a szczegółową składają się solenne tryby zaw ierania tra k ta tu , jak też jego ogłoszenie w „D zienniku U staw ”. Stanowi on dzięki tem u część krajowego porządku prawnego (art. 91 ust. 1). W rozum ieniu praw a polskiego ratyfikację umowy m ię dzynarodowej poczytywać m ożna za czynność prawotwórczą. T aką ce chę m a ak t samodzielnej ratyfikacji umowy przez P rezydenta, ja k też ratyfikacja umowy przez głowę państw a poprzedzona zgodą parlam en tu w yrażoną w u staw ie.16
Elem entem drugim procesu transform acji umowy do polskiego p ra wa je st jej ogłoszenie w „Dzienniku U staw ”. Obowiązek ogłaszania umów ratyfikow anych w tym organie promulgacyjnym przewiduje ta k Kon stytucja (art. 88 u st. 3), ja k i ustaw a z dnia 14 kw ietnia 2000 r. o um o wach m iędzynarodowych (art. 18).17 K onstytutywnym elem entem wa ru nkujący m byt praw ny w polskich stosun kach w ew n ętrzn ych je s t ogłoszenie umowy.18 Dla międzynarodowego praw a trak ta tó w obojętna je st bowiem dla upraw om ocnienia się i wejścia w życie umowy jej publi
kacja w organie prom ulgacyjnym państw a strony. Zaś w świetle nasze go praw a ogłoszenie umowy współtworzy podstawę do stosow ania i obo wiązywania jej w stosunkach wewnętrznych.
Milczenie Konstytucji wobec podstawy obowiązywania um ów w for mie uproszczonej nie pozwala domniemywać ich recepcji, a co za tym idzie - zwłaszcza ich transform acji do praw a polskiego. W stosunkach w ew nętrznych obowiązują one jako akty wyłącznie prawnom iędzyna- rodowe, n a podstawie przestrzegania wiążącego Polskę praw a między narodowego w myśl art. 9 Konstytucji, jak również ustaw y z dnia 14 kw ietnia 2000 r. o um owach międzynarodowych.
Umowy w formie uproszczonej z n atu ry rzeczy w ładne są jedynie wpływać n a stosunki w ew nętrzne w ograniczonym stopniu. U staw o dawca konstytucyjny uwzględnił to odmawiając im charak teru powszech nie obowiązującego źródła prawa. Odnoszą się one bowiem do organów,
15 M. M asternak-K ubiak, U m ow a międzynarodowa w prawie konstytucyjnym , Warszawa 1997, s. 83.
16 E Sarnecki, op.cit., s. 32. 17 R. Kwiecień, op.cit., s. 119.
w im ieniu których zostały zawarte. W prawie polskim m ają więc analo giczny statu s do tzw. aktów kierownictwa wewnętrznego, czyli nie mogą tworzyć podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych, ja k też in nych podmiotów.19
Moc praw na umów międzynarodowych w polskim porządku praw nym form alnie zależy od rodzaju uczestniczących w realizacji zdolności traktatow ej organów państw a. Gdy chodzi zaś o m aterialny zakres mocy prawnej, to uw arunkow ane je st to stopniem, w jakim zaw ierana umowa ingeruje w sferę ustawodawczą.
Największą moc praw ną mają umowy o przekazaniu organizacji mię dzynarodowej lub organowi m iędzynarodowem u kom petencji władzy państwowej w niektórych sprawach.
P ierw szeństw o praw a międzynarodowego nad praw em krajowym od daw na je st ustalonym standardem prawnomiędzynarodowym, cho ciaż trze b a mieć na uwadze także to, że ten stan d ard bez przychylności ze strony państw a pozostałby tylko postulatem .
W Konstytucji rozstrzygnięty został także problem obowiązywania um ów w praw ie polskim , ratyfikow anych pod rząd am i poprzednich ustaw zasadniczych. N a podstawie art. 241 ust. 1 przepisów przejścio wych i końcowych umowy ratyfikow ane przez RP n a podstawie obowią zujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych oraz ogło szone w „D zienniku U staw ” stanow ią część praw a krajowego. Uznaje się je za umowy ratyfikow ane za uprzednią zgodą w yrażoną w u s ta wie.20
Samodzielnie ratyfikow ane umowy przez P rezydenta m ają węższy zakres mocy praw nej niż umowy międzynarodowe, których ratyfikacja poprzedzona została ustaw ow ą zgodą parlam en tu . Treść tych umów nie może odnosić się do m aterii ustawowych, ani tym bardziej do kon stytucyjnych. Dotyczy to również umów wiążących państw o w skutek zatw ierdzenia przez rząd lub ministrów, jak też podpisania bądź wymia ny dokum entów tworzących daną umowę. Korzystają one tylko z pierw szeństw a wobec aktów norm atyw nych podporządkowanych ustaw ie.21 Stosowanie bezpośrednie norm traktatow ych, jaki dopuszcza, a n a wet wręcz nakazuje art. 91 ust. 1 Konstytucji, nie je st uw arunkow ane m etodą wprow adzenia tra k ta tu do polskiego porządku prawnego, lecz pochodną jego charak teru , tzn. tego czy zaw iera norm y samowykonal- ne22 - czyli nadające się do stosowania bez uzupełnień prawodawczych.
19 R. Kwiecień, op.cit., s. 120.
20 M. M asternak-K ubiak, op.cit., s. 101. 21 R. Kwiecień, op.cit., s. 121.
2 Ib id em , s. 124.
Studenckie Zeszyty N aukowe N r 12
K onstytucja z dnia 2 kw ietnia 1997 r. um acnia znaczenie um ów mię dzynarodowych w praktyce stosowania praw a na obszarze Rzeczpospo litej Polskiej. Przyjęte w niej rozwiązania dotyczące pierw szeństw a umów odnoszących się do sfery ustawodawczej nad ustaw am i czy możliwość stosow ania bezpośrednio tej grupy umów, która ze względu n a kom plet ność regulacji poruszanych w niej spraw nie wym aga uzup ełn ień ze strony prawodawcy polskiego. Z jednej strony, sądy polskie są zobowią zane do dokładnej interpretacji norm traktatow ych, co może stw arzać praktyczne trudności, z drugiej strony zaś - osoby pryw atne są upraw nione do w ysuw ania bezpośrednich roszczeń n a podstawie wiążących Polskę umów międzynarodowych.
K onstytucyjna regulacja określająca statu s norm praw a m iędzyna rodowego w praw ie krajowym zasługuje n a pozytywną ocenę i je st zn a czącym krokiem naprzód w porównaniu z całym dotychczas obowiązu jącym stanem konstytucyjnoprawnym .
L ite r a tu r a :
B anaszak B., K onstytucja RP a prawo międzynarodowe (w:) K onstytu cja i władza we współczesnym świecie. D oktryna - prawo - praktyka. Prace dedykowane profesorowi Wojciechowi Sokolewiczowi n a sie demdziesięciolecie urodzin, Warszawa 2002
G arlicki L., H ebdzyńska E., Szafarz R., Szepietowska B., Źródła praw a w RP, W arszawa 1997
G ra n at M., System źródeł praw a w Konstytucji RP, Lublin 2000 Kwiecień R., Miejsce umów międzynarodowych w porządku prawnym
państw a polskiego, W arszawa 2000
M asternak-K ubiak M, Umowa międzynarodowa w praw ie konstytucyj nym, W arszawa 1997
Sarnecki P., System źródeł praw a w Konstytucji, W arszawa 2002 Skrzydło W., Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2005
