Energiebesparingsbeleid moet opnieuw aangescherpt: Twintig procent CO2-uitstoot wordt niet gehaald

M A A R T 2015

Twintig procent minder COz-uitstoot wordt niet gehaald

Energiebesparingsbeleid moet

opnieuw aangescherpt

A l l e a f s p r a k e n e n al h e t e n t h o u s i a s m e

t e n s p i j t d a a l t h e t e n e r g i e v e r b r u i k in

g e b o u w e n n i e t z o s n e l als w a s

g e h o o p t . Daar zijn d i v e r s e o o r z a k e n

v o o r a a n t e w i j z e n . O m h e t

s t r e e f r e s u l t a a t t e h a l e n , z u l l e n e x t r a

a f s p r a k e n n o d i g z i j n .

Per 1 januari 2015 is de energieprestatiecoëfficiënt (EPC) voor nieuwbouwwoningen aangescherpt van 0,6 tot 0,4. Het is een van de maatregelen van de overheid om de C02-uitstoot en het energie-verbruik terug te dringen. Deze en andere maatregelen en afspraken zijn vastgelegd in een serie convenanten en een koepelconvenant. De resultaten van deze convenanten lopen achter op de verwachtin-gen, zo blijkt uit het beleidsrapport 'Energie besparen gaat niet van-zelf Evaluatie energiebesparingsbeleid voor de gebouwde

omgeving' dat het Planbureau voor de Leefomgeving heeft uitge-voerd in opdracht van het ministerie van BZK.

Het hoofddoel van het beleid is het verminderen van de C02-uit-stoot tussen 1990 en 2020 met 20 procent. Om dat te bereiken moet het jaarlijkse energiegebruik in gebouwen dalen naar maximaal 507 petajoule (PJ). Dit doel wordt waarschijnlijk niet gehaald. Verwacht wordt dat 521 PJ realistischer is. Dat is 14 PJ (bijna 3 procent boven het doel voor 2020). De C02-uitstoot daalt daardoor naar verwach-ting tot 24,7 megaton in plaats van tot maximaal 22,5 megaton (10 procent boven het doel voor 2020). Dat is de uitkomst van de ra-ming van de Nationale Energieverkenning uit 2014 (zie de tabel). Geschat wordt overigens dat met de aanscherping van de EPC naar 0,4 een zeer bescheiden één tot 1,5 PJ aan energiebesparing wordt gehaald in 2020.

Maatregelen traag verwerkt

De resultaten per deelsector in de bouw lopen sterk uiteen. De utili-teitssector neemt ongeveer een derde van het energiegebruik in de gebouwde omgeving voor zijn rekening. In bestaande utiliteitsge-bouwen wordt nog onvoldoende aandacht besteed aan energiebe-sparing; de regels voor energiebesparing in de Wet IVlilieubeheer worden op grote schaal genegeerd. Slechts de helft van de verhuur-ders of eigenaren onderneemt actie en vaak worden de energiebe-sparende maatregelen pas uitgevoerd als er moet worden gereno-veerd.

Lage nieuwbouwproductie draagt zeer bescheiden bij aan energiebesparing in gebou

In de deelsector bestaande koopwoningen vordert de energiebespa-ring gestaag. Koopwoningen verbruiken ongeveer 40 procent van het gebouwgebonden energiegebruik. Woningeigenaren nemen vaak één maatregel per keer en nemen na een aantal jaren een vol-gende maatregel. Dat tempo is trager dan gewenst, maar in de koopsector worden wel iets vaker maatregelen getroffen dan in de corporatiesector.

Alle bestaande huurwoningen samen verbruiken ongeveer 25% van het gebouwgebonden energiegebruik in de gebouwde omgeving. Zeventig procent van de huurwoningen is eigendom van woning-corporaties; de rest is van particuliere en institutionele verhuurders. Particuliere verhuurders tonen weinig animo voor energiebespa-rende maatregelen. Voor verhuurders, vooral corporaties, heeft op-name van het energielabel in het woningwaarderingssysteem (WWS) het aantrekkelijker gemaakt om te investeren in energiebe-sparende maatregelen, omdat volgens het nieuwe WWS de ver-huurders een hogere huur kunnen vragen voor woningen met een verbeterde energieprestatie. Mede daardoor zal de gemiddelde energie-index van huurwoningen tot 2020 waarschijnlijk fors dalen.

Convenanten en aanvullende doelen

Sinds 2008 is een groot aantal afspraken gemaakt. Deze overlappen elkaar gedeeltelijk, waardoor het moeite kost om zicht te krijgen op de resultaten. De belangrijkste drie afspraken zijn:

• Het Lente-akkoord Energiezuinige nieuwbouw: een verlaging van het energiegebruik in nieuwbouwwoningen en nieuwe bedrijfsge-bouwen met 50 procent per 1 januari 2015 ten opzichte van 1990 (EPC van 0,6 naar 0,4 per 1 januari 2015). De inspanningen van de deelsectoren verschillen. De nieuwbouwsector ligt op koers met het bouwen van steeds energiezuiniger gebouwen, maar omdat er weinig wordt gebouwd ten opzichte van het aantal bestaande ge-bouwen zal de bijdrage in 2020 beperkt blijven tot 3 PJ.

• Het Convenant Huursector: Aedes en de Woonbond brengen de gemiddelde energie-index voor corporatiewoningen naar maxi-maal 1,25 (gemiddeld label B). Met het huidige tempo waarin de corporaties energiebesparende maatregelen nemen, wordt dat doel echter niet gehaald. Het levert in 2020 een reductie op van 31 PJ op het gebouwgebonden energiegebruik van sociale huur-woningen. Vastgoedbelang (private verhuurders) zorgt voor label C in 80 procent van de woningvoorraad van haar leden. De parti-culiere huursector blijft daarmee dus achter bij de sociale huur-sector.

. Meer met Minder-convenant (2012y: tussen 2013 en 2020 moeten jaarlijks 300.000 bestaande woningen en andere gebouwen (in het totaal 2,4 miljoen huur- en koopwoningen en andere gebou-wen) minimaal twee klassen in het energielabel worden verbe-terd. Dit is een besparing van 27 PJ en wordt tot nu toe niet gehaald. De werkelijke energiebesparing zal 14-22 PJ bedragen. In de afgelopen jaren zijn ongeveer 200.000 woningen per jaar met twee labelstappen verbeterd: een totale besparing van 12 PJ in 2020).

Afspraken zijn aangevuld met

experimenten

Recentelijk is ook een aantal afspraken gemaakt met een experi-menteier karakter.

• In december 2011 is aan 8 consortia een subsidie van 500.000 euro verleend om ieder minimaal 2000 woningen in één

ge-M A A R T 2015

meente binnen drie jaar met minimaal twee labelstappen te ver-beteren of om energieklasse B te bereiken. Omdat dit veel inte-ressante voorstellen opleverde, is met vijf andere consortia een vergelijkbare afspraak gemaakt; hierbij gaat het om ten minste 1500 woningen in één gemeente en een subsidie van 350.000 euro per project.

• Rijk en corporaties hebben in 2013 een deal gesloten onder de naam Stroomversnelling voor het ontwikkelen van prototypen voor nul-op-de-meter-woningen. Daarvan zijn de eerste in 2013 gebouwd. Vóór 2020 moeten volgens deze afspraak 11.000 wonin-gen zjjn gerenoveerd. Eind oktober 2014 is daarnaast de Stroom-versnelling Koop gelanceerd, waarbij wordt gestreefd naar 100.000 nul-op-de-meter-woningen voor 2020 in de koopsector. • Tussen 2012 en 2014 zijn 13 lokale pilotprojecten ondersteund

onder de noemer Blok voor blok, waarbij particuliere woningeige-naren worden gestimuleerd minimaal twee labelstappen te reali-seren.

Wel of niet verbeteren?

Noch de kosten, noch de baten van energiebesparende maatregelen lijken een grote rol te spelen bij energiebesparende maatregelen: zowel verhuurders als eigenaar-bewoners vinden de kosten niet te hoog. Eigenaar-bewoners laten zich vooral leiden door het extra comfort dat deze maatregelen opleveren.

Bij 18 procent van de particuliere eigenaren die tussen 2010 en 2014 energiebesparende maatregelen hebben genomen, speelden subsi-dies een rol bij de beslissing daartoe. Een relatief korte looptijd van subsidies blijkt geen belemmering. Of eigenaar-bewoners blijven investeren, is de vraag: bijna 900.000 van hen kunnen niet of min-der makkelijk een extra lening afsluiten voor aanpassingen aan hun woning omdat hun hypotheeklasten daarvoor nog te hoog zijn. Energiebesparing vindt echter slechts plaats in stapjes; er wordt zel-den meer dan één maatregel tegelijkertijd genomen. Het voornaam-ste motief van verhuurders om energiebesparende verbeteringen uit te voeren, is om de woonlasten voor de huurders betaalbaar te houden, door de stookkosten met bijvoorbeeld betere isolatie en zuiniger installaties te verlagen.

Vaak wordt slechts één labelstap

gerealiseerd

De utiliteitssector vindt dat er voldoende wordt gedaan aan ener-giebesparing. Kennelijk door anderen, want slechts 6 procent van de gebouwbeheerders kent het label van het eigen gebouw. Een kleine 60 procent van de gebouwbeheerders geeft aan dat zij ener-giebesparende maatregelen die zichzelf binnen vijfjaar terugverdie-nen, desondanks niet hebben genomen, hoewel veel huurders bereid zijn om meer huur te betalen voor die maatregelen. Het an-dere deel van de gebouweigenaren is wel gestimuleerd om ener-giebesparende maatregelen te nemen.

Meevallers en tegenvallers

De vele afspraken worden soms ingehaald door nieuwe ontwikke-lingen die de beoogde energiebesparing beïnvloeden. Zo blijkt op basis van nieuwe inschattingen dat de elektriciteitsproductie door zonnepanelen in 2020 kan oplopen tot 20 PJ. Dat levert een rele-vante bijdrage op aan de afspraken.

Het aantal woningen waarvan het energielabel met één stap is ver-beterd, groeide van bijna 600.000 per jaar in 2008 naar ruim 970.000 in 2012. Ook dat is een pluspunt. Deze woningen vallen niet onder het Meer met Minder-convenant, maar leveren wel een grote bijdrage (26 PJ).

Daarnaast is door herberekening de noodzakelijke reductie verlaagd omdat in 2008 geen 617 PJ, maar 603 PJ werd gebruikt (14 PJ

min-Gebouwgebonden energiegebruik, reductiedoelstelling en raming volgens de NEV inclusief voorgenomen beleid C o n v e n a n t s d o e l e n ( 2 0 1 1 ) R a m i n g N a t i o n a l e E n e r g i e v e r k e n n i n g ( N E V 2014) 2008 oud 2015 2020 2008 b i i - 2015 2020 g e s t e l d Totaal e n e r g i e - 2900 g e b r u i k N L ( P J ) C 0 2 - e m i s s i e g e - 28.9 22.5 24.7 (+10%) g e b o u w d e o m -g e v i n -g ( m e -g a t o n ) E n e r g i e g e b r u i k g e b o u w d e omgeving ( P J ) Gas 498 415 389 500 475 435 E l e k t r i c i t e i t 95 98 92 83 88 83 W a r m t e 24 27 27 21 23 23 A f t r e k PV -0.7 -5 -20 Totaal 617 540 507 603 581 621 (•r3%)

B r o n : r a m i n g NEV (ECN et a l . 2014); c o n v e n a n t s d o e l e n , ECN ( T i g c h e l a a r 2012)

der). Dat brengt het oorspronkelijke einddoel (507 PJ in 2020) weer wat dichterbij.

Ongunstig is dat bij de berekening van het gasverbruik in de ge-bouwde omgeving een marge van plus of min 40 PJ moet worden aangehouden. Voorlopig valt de gewenste verlaging van het gasver-bruik tegen, en dus ook de daarmee gepaard gaande C02-emissie. Bewoners van goed geïsoleerde woningen blijken alsnog flink te stoken; ze verwarmen tot hogere binnentemperaturen en verwar-men meer ruimten dan ze in slecht geïsoleerde woningen deden. Het resultaat van energiebesparende maatregelen valt om verschil-lende redenen tegen. Oorzaken zijn bijvoorbeeld slecht uitgevoerde isolatie en slecht afgestelde HR-ketels. Zo voldoet bij een vijfde van een serie onderzochte woonprojecten het dubbelglas niet aan de eisen.

Een ander probleem is dat woningcorporaties zich op last van het Rijk moeten gaan beperken tot het bieden van betaalbare huisves-ting voor groepen die daar niet zelfstandig in kunnen voorzien. Door afdrachten en veel minder commerciële inkomsten kunnen zij veel minder investeren.

Adviezen

Het rapport bevat diverse adviezen. Gezien de achterlopende resul-taten is het verstandig om ook de incidentele en bescheidener vor-men van energiebesparing verder te ontwikkelen, zoals verbetering met één labelstap per ingreep. Om huurwoningen sneller energie-zuiniger te maken, is het raadzaam dat gemeenten ook bindende af-spraken maken met individuele corporaties over de te behalen doelen in plaats dan alleen met koepelorganisaties. En om de groep particuliere verhuurders in beweging te krijgen, kunnen dwingen-der beleidsinstrumenten worden ontwikkeld, net als voor de koop-sector. Een verdere aanscherping van de EPC is mogelijk, maar dan zal lokale opwekking van duurzame energie nodig zijn. Het effect van verdere aanscherping kan echter worden vergroot met beleid voor efficiënter stookgedrag. De effectiviteit van de convenanten zou ook kunnen worden vergroot door minder vrijblijvendheid en alle convenanten, ook het Meer met Minder-convenant, in te bed-den in wet- en regelgeving.

Dit a r t i k e l is g e b a s e e r d op h e t r a p p o r t ' E n e r g i e b e s p a r e n g a a t n i e t v a n z e l f Evaluatie e n e r -g i e b e s p a r i n -g s b e l e i d v o o r de -g e b o u w d e o m -g e v i n -g ' . Kees Vrin-ger, M a n o n v a n M i d d e l k o o p en N i c o H o o g e r v o r s t , P l a n b u r e a u v o o r de L e e f o m g e v i n g , D e n H a a g , 2014, P B L p u b l i c a t i e -n u m m e r 1452.