SIGNALERINGSSYSTEEM
SOCIALE KOOPSECTOR
2
9
I:iOV.
1996
8ibliotheek TU Delft
WERKDOCUMENT OTB
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijseweg 11, 2629 JA Delft
SIGNALERINGSSYSTEEM
SOCIALE KOOPSECTOR
Drs. H.MH. van der Heijden Drs. H.M Kruythoff
De werkdocumenten worden uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft
Telefoon: (015) 783254
Onderzoek in opdracht van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting
"
elP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Heijden, HM.H. van der
Signaleringssysteem sociale koopsector / H.M.H. van der Heijden, H.M. Kruyt-hoff. - Delft: Delftse Universitaire Pers. -111. -(Werkdocument / Onderzoeksin-stituut OTB. Sectie Volkshuisvestingsbeleid en Bouwmarkt, ISSN 0923-9871 ; 93-06)
Met lito opg. ISBN 90-6275-867-3 NUGI655
Trefw.: sociale woningbouw; onderzoek.
Copyright 1993 by H.M.H. van der Heijden en H.M. Kruythoff
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without perrnission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.
INHOUD
VOORWOORD
SAMENVATIING . . . I-XI 1. INLEIDING. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1
1.1 Inleiding. . . . . . . . .. 1 1.2 Doelstelling en opzet van het in 1991 ontwikkelde
signaleringssysteem . . . ... . . 2 1.3 Gevolgen van het BWS voor het in 1991 ontwikkelde
signaleringssysteem . . . ... ... 2 1.4 Plaats van het signaleringssyteem sociale
koopsector binnen de IVH . . . . . . . . . . . . .. 4 1.5 Opzet van deze rapportage . . . ... . . 5
2. INFORMATIE OVER DE VOORTGANG VAN DE BOUW
VAN SOCIALE KOOPWONINGEN . . . ... . . 7 2.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . .. 7 2.2 Welke informatie is nog wel beschikbaar bij
de DVH's of DGVH-Centraal? .... . . ... . . 7 2.3 Een alternatief voor informatie over afgegeven
toelatingsbeschikkingen ... ... . . . 8 2.4 Tot slot . . . . . . . . . . . . . .. 11 3. METEN EN BEOORDELEN VAN DE VOORTGANG VAN DE
BOUW VAN SOCIALE KOOPWONINGEN . . . . . . .. 13 3.1 Inleiding. . . . . . .. 13 3.2 Alternatief voor het benuttingspercentage op
basis van de verdeling van de budgetten .... ... .... ... 14 3.3 Een tweede alternatief voor het benuttingspercentage;
indicatoren voor de voortgang van de sociale
koopsector ... ... ... ... . . . 19 3.4 Keuze tussen de twee ontwikkelde alternatieven voor
4. MODULE 1: INDICATOREN VOORTGANG SOCIALE
KOOPSECTOR . . . .. 23
4.1 Inleiding . . . .. 23
4.2 De indicatoren voor de voortgang van de sociale koopsector . . . .. 24
4.2.1 Categorieën indicatoren ... 24
4.2.2 Vijf indicatoren ... ... 25
4.2.3 Ontwikkeling van het aandeel sociale koopwoningen in de woningbouwproduktie ... .. 26
4.3 Toepassing van de onderscheiden indicatoren aan de hand van het Bestand Verleende Bouwvergunningen ... 27
4.4 Het referentiekader bij het 'beoordelen' van provincies, regio's en gemeenten met behulp van de onderscheiden indicatoren ... ... 30
4.5 Integratie van het signaleringssysteem in de Informatievoorziening Inspecties Volkshuisvesting ... 31
4.5.1 Output. . . .. 32
4.5.2 Input. . . .. 35
4.5.3 Van input naar output ... ... 36
4.6 Tot slot ... ... 36
5 RESULTATEN VAN DE TOEPASSING VAN MODULE 1 IN ZUID-HOLLAND EN DRENTHE: PEIWAAR 1991 ... 39
5.1 Inleiding. . . .. 39
5.2 Indicatoren per provincie . . . .. 39
5.3 Indicatoren per RVC-regio en per gemeente voor de RVC-regio Rijnmond in de provincie Zuid-Holland. . . . .. 45
5.4 Indicatoren per RVC-regio en per gemeente voor de RVC-regio Noord- en Midden-Drente in de provincie Drenthe ... 51
6. MODULE 2: SYSTEMATISCHE INVENTARISATIE VAN ACHTERGRONDINFORMATIE 'UIT HET VELD' EN BESCHIKBARE, AANVULLENDE STATISTIEKEN ... ... 57
6.1 Inleiding. . . .. 57
6.2 Algemene checkpunten ... .. ... ... 58
6.3 Regio- en/of gemeentespecifieke checkpunten . . . .. 61
6.4 Output van gegevens die ten behoeve van de 'tienpunten-checklist' in de Informatievoorziening Inspecties Volkshuisvesting kunnen worden opgenomen (groep B): enkele voorbeelden . . . .. 70
7. GEBRUIK VAN DE RESULTATEN VAN HET SIGNALERINGS-SYSTEEM SOCIALE KOOPSECTOR . . . .. 73
7.1 Inleiding. . . .. 73
7.3 Integratie van het signaleringssysteem in de
Informatievoorziening IVH's . . . 74 7.4 Het selecteren van knelpuntregio's en -gemeenten ... .. 74 7.5 Benaderen van regio's en gemeenten (derde module) . . . .. 75
LITERATUUR . . . 77
BIJLAGE 1 (UNIFORME) PERIODIEKE REGIONALE
SIGNALERING PREMIEKOOP A-SECTOR . . . .. 79
A: Opzet .... ... " . . . 79
B: Benutting van de contingenten sociale koopwonin-gen in Zuid-Holland en Drenthe 1989-1991 . . . .. 82 C: Contingent, benutting en benuttingspercentage
per gemeente, provincie Zuid-Holland en
Drenthe, 1991 . . . .. 90 BIJLAGE 2 SIGNALERINGSSYSTEEM SOCIALE KOOPSECTOR:
BASISGEGEVENS VOOR HET SAMENSTELLEN
VOORWOORD
In dit rapport wordt verslag gedaan van de ontwikkeling van een 'signaleringssys-teem sociale koopsector' voor de Inspectie Volkshuisvesting (IVH); de opvolger van de Directie van de Volkshuisvesting (DVH).
Doel van het signaleringssysteem is het verkrijgen van inzicht in de voortgang van de bouw van sociale koopwoningen en in de aard en omvang van de knelpunten die zich hierbij voordoen op provinciaal, regionaal en gemeentelijk niveau.
In 1991 werd een eerste versie van het signaleringssysteem ontwikkeld. De invoering van het Besluit Woninggebonden Subsidies in 1992 maakte een aanpassing van het bestaande signaleringssysteem noodzakelijk.
Onze dank gaat in de eerste plaats uit naar F.N. Schild (DVH Zuid-Holland), ir. C. Hoekstra (DVH Drenthe) en H.W. Vérkes (DGVH, Directie Woningbouw en Verbetering), die de ontwikkeling van beide signaleringssystemen hebben begeleid. Bij de aanpassing van het signaleringssysteem is de begeleidingscom-missie uitgebreid met drs. R.J. Kors (DGVH, Directie Huurwoningen en Eigen Woningbezit), W. Dreessen (DVH Limburg), drs. V.F. Thunnissen en ing. A.L. Meens (beiden DVH Zuid-Holland). De verantwoordelijkheid voor het onder-zoek berust uiteraard bij de onderonder-zoekers.
Tenslotte willen wij Paul de Vries bedanken, die behulpzaam is geweest bij het gebruik van het CBS Bestand Verleende Bouwvergunningen voor de uitwerking van de eerste module van het signaleringssysteem.
Harry van der Heijden en Helen Kruythoff Delft, juli 1992
SAMENVATTING
Inleiding
In 1991 is ten behoeve van de Directies van de Volkshuisvesting in de provincies Zuid-Holland en Drenthe de "(Uniforme) Periodieke Regionale Signalering Premiekoop A-sector" ontwikkeld. Dit signaleringssysteem had als hoofddoel: het signaleren van eventuele knelpunten in de voortgang van de woningbouw in de premie koop A-sector en het inventariseren van mogelijke oorzaken. De presta-ties van gemeenten, c.q. regio's werden gemeten aan de hand van de afgegeven subsidiebeschikkingen voor de bouw van premiekoop A-woningen en getoetst aan de verleende contingenten voor deze sector. De relatie tussen afgegeven beschikkingen en contingent leverde het 'benuttingspercentage' op, een kengetal waarmee de voortgang van de premiekoop A-sector kon worden beoordeeld. Met ingang van 1-1-1992 is het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) van kracht geworden. Hiermee is de term "premiekoop A-sector" gewijzigd in "sociale koopsector". Binnen het BWS worden niet langer per gemeente contingenten sociale koopwoningen vastgesteld, maar budgetten voor jaarlijkse bijdragen, die gemeenten naar eigen inzicht kunnen besteden, zowel aan de bouw van sociale koopwoningen als aan de bouw van sociale huurwoningen en aan ingrijpende voorzieningen aan (huur)woningen. Een normatief ijkpunt voor de beoordeling van prestaties van gemeenten ten aanzien van de voortgang van de sociale koop sector, is hiermee komen te vervallen. Bovendien hebben de DVH's geen informatie meer over de subsidiebeschikkingen - voorheen opgenomen in het VIS (voortgangs informatie systeem) - die door gemeenten met 30.000 inwoners of meer (die hun budget in eigen beheer hebben) worden verleend.
De invoering van het BWS vloeit voort uit de algemeen gewijzigde beleidskoers waarbij overheid staken meer dan voorheen zijn gedecentraliseerd naar lagere overheden. Ook de reorganisatie van DVH's in IVH's in de loop van 1992 moet tegen deze achtergrond worden bezien. Deze reorganisatie brengt een inkrim-ping van menskracht en een verschuiving in de taken met zich. De decentralisa-tie van volkshuisvestingstaken laat echter onverlet dat het Rijk prioriteiten stelt, die de IVH's dienen uit te dragen aan de lokale en regionale partners. Ander-zijds treden de IVH's op als intermediair tussen deze partners en het
DGVH-Centraal en het politiek bestuur, wanneer er aanleiding blijkt te zijn om de
beleidskaders bij te stellen.
Uit het voorgaande blijkt dat het signaleringssysteem voor de premiekoop
A-sector niet meer voldoet aan de gewijzigde situatie. In deze rapportage is een
alternatief voor het 'oude systeem' uitgewerkt. Daarbij is uitgegaan van de
volgende vragen:
1. Welke informatie omtrent prestaties van gemeenten ten aanzien van de bouw
van sociale koopwoningen is beschikbaar en geschikt voor het
signaleringssys-teem?
2. Op welke wijze kunnen de prestaties van provincies, regio's en gemeenten
worden gemeten en beoordeeld?
3. Welke consequenties heeft dit voor het signaleringssysteem?
Bij de beantwoording van deze vragen wordt rekening gehouden met de gewij-zigde structuur van de DVHjIVH's; het signaleringssysteem zal zoveel mogelijk geïntegreerd moeten worden in de (vanuit het DGVH) centraal gevoede
Informatievoorziening Inspectie Volkshuisvesting. Voorts wordt het signalerings-systeem geplaatst binnen de relevante doelstellingen van het volkshuisvestingsbe-leid: de bevordering van een evenwichtige verdeling van de woonruimte (EVW) en, het thans van deze doelstelling integrale onderdeel, de bevordering van het eigen-woningbezit (BEW). Tenslotte dient het signaleringssysteem een flexibel toepasbaar instrument te zijn om, wanneer dat nodig blijkt, diepte te geven aan bestaande inzichten rond de voortgang van de sociale koopsector.
Het nieuwe Signaleringssysteem Sociale Koopsector is opgebouwd uit drie modulen.
De eerste module omvat een eerste analyse van kwantitatieve informatie, waarmee de voortgang van de sociale koopsector in gemeenten en regio's kan worden gemeten en beoordeeld.
De tweede module omvat de systematische inventarisatie van kwalitatieve en kwantitatieve (achtergrond)informatie, waarmee de uitkomsten van module 1 desgewenst nader kunnen worden geïnterpreteerd.
De (facultatieve) derde module omvat de dialoog met gemeenten of regionale
aanspreekpunten in gevallen waarin de voortgang van de sociale koopsector niet voldoende lijkt te stroken met de gestelde rijksprioriteiten. In figuur 1.1 is de opzet van het Signaleringssysteem Sociale Koopsector schematisch weergegeven.
Twee alternatieven voor het meten en beoordelen van de voortgang van de bouw van sociale koopwoningen (module 1)
Geconcludeerd is, dat het CBS Bestand Verleende Bouwvergunningen een bruik-baar alternatief is voor het niet meer beschikbare bestand van afgegeven subsidiebeschikkingen. Het voordeel van het Bestand Verleende Bouwvergunnin-gen is, dat het, evenals het VIS-systeem, integraal is, en dat het om handelinBouwvergunnin-gen
gaat, die vroeg in het realiseringsproces worden uitgevoerd (in tegenstelling tot bijvoorbeeld het bestand voltooide woningen).
Figuur 1.1 Schematische weergave van de opzet van het Signaleringssysteem Sociale Koopsector
Aanleiding toepassen (onderdelen) Signaleringssysteem Sociale Koopsector: - periodieke (jaarlijkse) signalering - signalen 'uit het veld'
-resultaten projecten EVW /LOS/BEW - gerichte vraag vanuit DGVH-Centraal
T
Signaleringssysteem Sociale Koopsector
Module 1:
Meten en beoordelen voortgang SKS op provinciaal, regionaal of gemeentelijk niveau a.d.h. van 5 indicatoren
fase 1
H
fase 2~
fase 3vaststellen waarde toevoegen refe- vaststellen scores van de indicatoren rentiekader t.o.v. referentiekader
1
Voorlopige selectie van mogelijke knelpuntgemeenten, -regio's of -provincies1
,
Module 2:
Interpreteren en verklaren voortgang SKS a.d.h. van 2 lijsten met check-punten
Algemene checklist
I
r
Tienpuntenlijst met regio en/of landelijke trends gemeentespecifieke checkpunten..L
.l.
Nadere selectie knelpuntgemeenten, -regio's of -provincies
1
Module 3:
Bespreken voorlopige resultaten met sleutelinformantenjverzamelen aanvullende informatie via interviews
~
Activiteiten naar aanleiding van de resultaten van het signaleringssysteem: -(bestuurlijk) overleg met lokale en/of regionale partners
- rapportage naar DGVH-Centraal
Ter vervanging van het 'benuttingspercentage' uit het oude signaleringssysteem zijn twee alternatieven uitgewerkt. In beide alternatieven wordt de produktie van sociale koopwoningen gemeten met behulp van het Bestand Verleende Bouwver-gunningen. Het eerste alternatief omvat een 'kunstmatig' benuttingspercentage, op grond van een 'kunstmatig' afgeleide contingentering. Evenals bij het 'oude' benuttingspercentage wordt de produktie van sociale koopwoningen getoetst aan een absoluut normgetal. De scores van verschillende gemeenten c.q. regio's beïnvloeden elkaar niet. Het normgetal wordt afgeleid van de programma's, waarop provinciale, regionale en gemeentelijke budgetten gebaseerd zijn.
Bij het tweede alternatief worden de prestaties van provincies, regio's en gemeenten in de sociale koopsector met behulp van vijf indicatoren gerelateerd aan de sociale koopwoningproduktie in de voorgaande periode, aan de totale woningbouwproduktie en aan de totale sociale woningbouwproduktie. De scores van bijvoorbeeld regio's binnen een provincie op elk van de indicatoren kunnen vervolgens worden vergeleken met de provinciale score of met de gemiddelde score van deze regio's op elk van de onderscheiden indicatoren. In dit geval worden de scores van de verschillende regio's (c.q. gemeenten) getoetst aan een relatieve norm; per definitie zijn er dus altijd regio's die relatief goed scoren en regio's die relatief slecht scoren.
Aan het eerste alternatief kleven bezwaren van zowel fundamentele aard als van praktische aard. Geconcludeerd werd dat het tweede alternatief de voorkeur verdiende; de voorgestelde indicatoren zijn acceptabel om de voortgang van de sociale koopsector te signaleren.
Module 1: Indicatoren voortgang sociale koopsector
In de eerste module van het Signaleringssysteem Sociale Koopsector worden de prestaties van provincies, RVC-regio's en gemeenten omtrent de produktie van sociale koopwoningen gemeten en beoordeeld op basis van vijf indicatoren. Het gaat hierbij om de volgende indicatoren:
- SKW jaar X in % SKW (jaar X
+
jaar (X-I»Het aantal sociale koopwoningen in jaar X als percentage van de som van het aantal sociale koopwoningen in jaar X en het aantal sociale koopwoningen in jaar (X-I).
- SKW jaar X in % 1W jaar X
Het aandeel van de sociale koopsector in de totale woningbouw.
- Verschil SKW jaar X in % 1W jaar X en SKW jaar (X-I) in % 1W jaar (X-I) Het verschil tussen het aandeel van de sociale koopsector in de totale woning-bouw in het peiljaar en het aandeel van de sociale koopsector in de totale woningbouw in het voorgaande jaar.
- SKW jaar X in % SW jaar X
Het aandeel van de sociale koopsector in de totale sociale sector.
Het verschil tussen het aandeel van de sociale koopsector in de sociale sector in het peiljaar en het aandeel van de sociale koopsector in de sociale sector in het voorgaande jaar.
Met behulp van deze indicatoren kan per provincie, RVC-regio of gemeente een typering worden gegeven van het niveau (in relatie tot de sociale huursector en de totale woningbouw) en de ontwikkeling (van het niveau) van de sociale koopsector.
Bij de toepassing van de vijf indicatoren om de voortgang van de sociale koopsector te signaleren kunnen drie fasen worden onderscheiden. In de eerste fase wordt voor een bepaald jaar de waarde van de vijf indicatoren bepaald voor de provincies, de RVC-regio's (binnen een provincie) of de gemeenten (binnen een RVC-regio). Om de waarde van de indicatoren te kunnen beoordelen wordt vervolgens in de tweede fase een referentiekader toegevoegd. Afhankelijk van het doel van een signalering, kan het te hanteren (absolute of relatieve) referen-tiekader variëren. Zo is bij de uitwerking van de eerste module in deze rapporta-ge de landelijke ontwikkeling rapporta-gebruikt als referentiekader voor het beoordelen van de prestaties van afzonderlijke provincies. Op vergelijkbare wijze is de provincie worden gebruikt bij het beoordelen van de prestaties van afzonderlijke RVC-regio's en de RVC-regio bij het beoordelen van gemeenten. Het doel van dergelijke analyses is het verkrijgen van inzicht in de rol van bijvoorbeeld de verschillende provincies in de landelijke ontwikkeling. Er kan flatuurlijk ook worden gekozen voor een ander referentiekader. Voorbeelden hiervan zijn opgenomen in hoofdstuk 4 van dit rapport.
In de derde fase wordt via scores (' +' of '-') per provincie, regio of gemeente de waarde van elk van de indicatoren vergeleken met het referentiekader. Bij het interpreteren en beoordelen van provincies, regio's of gemeenten die ten opzichte van het referentiekader wisselend positief en negatief scoren, kan de ontwikkeling van de sociale koopsector (in relatie tot de totale woningbouw en de sociale woningbouw) over een aantal jaren in de beschouwing worden betrok-ken.
Omdat op gemeentelijk niveau de woningbouwproduktie van jaar op jaar sterk kan fluctueren, levert het toepassen van de vijf indicatoren op gemeentelijk niveau, zeker wanneer het relatief kleine gemeenten betreft, minder bruikbare resultaten op.
Het verdient aanbeveling om het Signaleringssysteem Sociale Koopsector te integreren in de in ontwikkeling zijnde Informatievoorziening IVH, waarin outputschermen een centrale plaats innemen. De voor de eerste module beno-digde output kan worden weergegeven op drie typen outputschermen:
1. De waarde van de vijf indicatoren voor bijvoorbeeld de provincies (en/of IVH's) in Nederland, de regio's in een provincie en de gemeenten in een regio alsmede een referentiekader.
Hierbij dient een selectie plaats te vinden van het gewenste jaar (c.q. perio-de), het geografisch schaalniveau en het referentiekader.
Voor wat betreft de selectie van het geografisch schaalniveau dienen de volgende 'standaard' opties beschikbaar te zijn:
- provincies (en/ofIVH's) in Nederland; - RVC-regio's in een provincie (en/of IVH);
- gemeenten in een regio.
Naast standaard-opties voor het geografisch schaalniveau en het referentie-kader, verdient het de voorkeur wanneer ook de mogelijkheid bestaat voor de gebruiker om zelfstandig een selectie van gemeenten, regio's of provincies samen te stellen (IVH, gemeentegrootteklasse, rijksprioriteitsgemeenten,
urbanisatiegraad etc.) of een alternatief referentiekader in te voeren. Een en ander is uiteraard afhankelijk van de mogelijkheden die het informatiesysteem heeft, waarin het signaleringssysteem wordt geïntegreerd.
2. De scores (' +' of ' -') ten opzichte van het referentiekader;
3. De ontwikkeling van het aandeel van de sociale koopsector in de totale
woningbouw en in de sociale woningbouw voor Nederland, een provincie (en/ of IVH), regio of gemeente.
Afhankelijk van de mogelijkheden van het informatiesysteem kan voor weergave in de vorm van een spreadsheet of een grafiek worden gekozen. Voor het samenstellen van de genoemde basisschermen is per jaar de volgende informatie uit vier of vijf jaarbestanden Verleende Bouwvergunningen van het C.B.S. nodig:
- aantal sociale koopwoningen waarvoor een bouwvergunning is verleend; - aantal sociale woningen (koop en huur) waarvoor een bouwvergunning is
verleend;
- totaal aantal woningen waarvoor een bouwvergunning is verleend;
- per categorie onderverdeling naar gemeente, regio en provincie.
Resultaten eerste meting volgens de eerste module van het Signaleringssysteem Sociale Koopwoningen
Aan de hand van de waarde van de vijf indicatoren voor de provincies in Nederland kan de ontwikkeling en het niveau van de sociale koopsector per provincie worden beschreven. Daarnaast kunnen de verschillende provincies worden vergeleken met elkaar en met het niveau en de ontwikkeling van de sociale koopsector op landelijk niveau.
Het aantal sociale koopwoningen waarvoor in 1991 in Nederland een bouwver-gunning is verleend is gedaald ten opzichte van 1990. In de provincie Zuid-Holland was deze afname relatief groter. Het aandeel van de sociale koopwonin-gen in de totale woningbouw is in de provincie Zuid-Holland in 1991 gedaald met 6 procentpunt tot 11,9%, terwijl het aandeel van de sociale koopsector in de sociale woningbouw daalde met 11,2 procentpunt tot 25,5%. In de provincie Drenthe daalde in 1991 het aantal sociale koopwoningen waarvoor een bouwver-gunning werd verleend eveneens sterker dan in Nederland. Hetzelfde geldt voor het aandeel van de sociale koopsector in de totale woningbouw (gedaald met 6,2
procentpunt tot 9,9%) en het aandeel van de sociale koopsector in de sociale woningbouw (gedaald met 14,8 procentpunt tot 37,0%).
Vergeleken met Nederland scoort de provincie Drenthe op vier van de vijf indicatoren negatief. Alleen waar het aandeel van de sociale koopsector in de sociale woningbouw betreft, is er sprake van een positieve score. De provincie Zuid-Holland scoort op alle indicatoren negatief. Behalve Zuid-Holland scoren ook de provincies Utrecht en Zeeland op alle indicatoren negatief. De provincies Overijssel, Noord-Brabant, Limburg en Flevoland scoren daarentegen op alle indicatoren positief.
Wanneer niveau en ontwikkeling van de sociale koopsector van de RVC-regio's in de provincie Zuid-Holland in 1991 worden vergeleken met de provincie, blijken 3 regio's op alle indicatoren goed te scoren: Albasserwaard/Vijfheeren-landen, Hoeksewaard en Goeree Overflakkee. Uitsluitend negatieve scores zijn er alleen voor de Haagse regio. De Leidsche regio en Rijnstreek scoren overwe-gend negatief, terwijl Duin- en Bollenstreek en Drechtsteden overweoverwe-gend positief scoren. Westland-Delftse regio en de regio's Midden-Holland en Rijnmond laten wisselend positieve en negatieve scores zien ten opzichte van de provincie Zuid-Holland.
Vervolgens is voor 1991 de regio Rijnmond aan de hand van de onderscheiden vijf indicatoren verder uitgewerkt naar gemeente. De volgende gemeenten scoren uitsluitend negatief in vergelijking met de waarden van de indicatoren voor de regio Rijnmond: Brielle, Maassluis, Bernisse, Schiedam en Westvoorne. Voor vier van deze vijf gemeenten geldt dat zij in 1991 in het geheel geen bouwver-gunningen voor de bouw van sociale koopwoningen hebben verleend. Door Maassluis zijn in 1991 bovendien geen bouwvergunningen verleend voor de bouw van sociale huurwoningen.
Een overwegend positieve score is er voor de gemeenten Krimpen aid IJssel, Rozenburg en Albrandswaard. De gemeenten Barendrecht, Capelle, Hellevoet-sluis, Ridderkerk, Rotterdam, Spijkenisse en Vlaardingen scoren wisselend positief en negatief (gerelateerd aan de regio Rijnmond).
In de provincie Drenthe is de sociale koopwoningproductie in 1991 ten opzichte van 1990 sterk teruggevallen. Ook in de drie RVC-regio's daalde het aantal sociale koopwoningen waarvoor een bouwvergunning werd verleend. De daling was het sterkst in de regio Zuidoost Drenthe.
Geen van de drie RVC-regio's in de provincie Drenthe blijkt op alle indicatoren eenduidig positief of negatief te scoren. Voor de regio Noord- en Midden-Drenthe geldt dat het aandeel van de sociale koopsector in de totale woning-bouwen in de sociale woningbouw relatief laag is. Vergeleken met de provincie Drenthe is in deze regio de afname van de sociale koopwoningproduktie ten opzichte van 1990, zowel absoluut als relatief, laag. In de regio Zuidoost Drenthe is sprake van een min of meer tegengestelde situatie. Absoluut gezien is er sprake van een sterke daling van de sociale koopwoningproduktie. Het aandeel van de sociale koopsector in de totale woningbouw en in de sociale
woningbouw is echter nog steeds relatief groot. In de regio Zuidwest Drenthe tenslotte, is de afname van de sociale koopwoningproduktie, zowel absoluut als in relatie tot de totale woningbouw, relatief gering geweest. Vergeleken met de sociale huurwoningproduktie is er echter sprake van een relatief sterke daling van de sociale koopwoningproduktie.
Tenslotte is het niveau en de ontwikkeling van de sociale koopsector in de regio Noord- en Midden Drenthe uitwerkt voor de gemeenten in deze regio. De gemeenten Beilen, Borger, Gieten, Norg, Westerbork en Zuidlaren scoren op alle indicatoren positief, vergeleken met de regionale ontwikkeling. Voor de gemeenten Anloo, Eelde, Gasselte, Peize, Roden, Rolde en Vries is de score overwegend negatief. In Assen en Smilde is sprake van een wisselend positieve en negatieve score.
Over de prestaties ten aanzien van de voortgang van de bouw van sociale koopwoningen van provincies, regio's of gemeenten die wisselend positief en negatief scoren ten opzichte van het referentiekader, kan geen eenvoudig eindoordeel worden gegeven door het optellen van het aantal positieve of negatieve scores. Het definitieve 'eindoordeel' omtrent de ontwikkeling van de sociale koopsector in dergelijke provincies, regio's of gemeenten zal onder meer afhangen van het belang dat aan elk van de vijf indicatoren wordt toegekend. Dit kan afhankelijk zijn van het doel van de analyse, maar ook van het moment waarop de analyse wordt uitgevoerd.
Uiteraard zal ook de kennis over de regionale woningmarkten van de IVH-medewerkers die gebruik gaan maken van het signaleringssysteem een belangrij-ke rol spelen bij het interpreteren van de scores ten opzichte van het referentie-kader en bij het selecteren van knelpuntgemeenten. De informatie die het toepassen van de indicatoren oplevert, moet dan ook worden beschouwd als een hulpmiddel bij het selecteren van knelpuntregio's en -gemeenten. Aanknopings-punten voor nadere analyse van de regionale of gemeentelijke situatie ten aanzien van de sociale koopsector komen aan de orde in de tweede module van het signaleringssysteem.
Module 2: Systematische inventarisatie van informatie 'uit het veld' en beschik-bare, aanvullende statistieken
Om de voortgang van de sociale koopsector, zoals gemeten met behulp van module 1, nader te interpreteren en te verklaren, moet deze worden bezien in samenhang met andere kenmerken van de volkshuisvesting. Module 2 bevat twee lijsten van checkpunten betreffende informatie die, naar behoeven, kan worden geraadpleegd. De eerste, algemene checklist heeft vooral betrekking op landelij-ke trends, het tweede 'tienpuntenlijstje' op de specifielandelij-ke omstandigheden van regio's, respectievelijk gemeenten. Er kunnen drie groepen bronnen worden onderscheiden:
A. 'Infotheek' DVHjIVH
Gedoeld wordt op informatie die door de DVHjIVH's al systematisch wordt verzameld, respectievelijk kan worden verzameld, zoals relevante nota's, plannen, rapporten, verslagen, berichten in dag- en weekbladen.
B. 'Informatievoorziening IVH' (in ontwikkeling), c.q. andere door het DGVH centraal gevoede databanken en informatiesystemen.
Deze informatiesystemen bevatten reeds een groot aantal gegevens die ook binnen het project EVW /BEW worden verzameld. Een aantal items op de checklisten heeft voorts betrekking op gegevens die nog niet in de geïnventari-seerde informatiebehoefte voorkomen. Het verdient aanbeveling ook deze gegevens, voor zover mogelijk, in de Informatievoorziening IVH op te nemen. In de rapportage zijn enkele voorbeelden van de benodigde outputschermpjes opgenomen.
C. Informatie uit periodiek overleg met gemeenten
Uit overleg met gemeenten en regionale aanspreekpunten kan inzicht worden gekregen in specifieke omstandigheden die uit onder A en B genoemde bronnen niet naar voren komen. In bepaalde gevallen kan het wenselijk zijn de gemeente met gerichte vragen te benaderen om de kennishiaten op te vullen.
Algemene checklist
1. Landelijke verloop van de sociale koopsector in relatie tot de totale woning-bouw (eventueel ontwikkeling per landsdeel en/ of provincie).
2. Ontwikkeling van de nationale economie (bijvoorbeeld gemeten aan koop-krachtindexen of indexen van de groei van het nationale inkomen).
3. Ontwikkeling van de hypotheekrente.
4. Ontwikkeling van de vastgestelde, maximale inkomensgrens van consumenten van sociale koopwoningen.
5. Ontwikkeling van de vastgestelde, maximale verkoopprijs voor sociale koopwoningen.
6. Landelijke ontwikkeling van het aantal positieve adviezen met betrekking tot een gemeentegarantie (eventueel ontwikkeling per landsdeel enj of provin-cie).
7. Ontwikkeling van de vastgestelde, maximale grondkosten voor sociale koopwoningen.
8. Ontwikkeling van de bouwkostenindex.
9. Diverse terzake doende landelijke ontwikkelingen.
'Tien punten lij st je' (regio- enjof gemeentespecifieke checkpunten)
1. De (relatieve) omvang van de licht en ongesubsidieerde woningbouw. 2. Regionale prijs/kwaliteitsverschillen.
a. De (ontwikkeling van) de gemiddelde grondkosten en de gemiddelde stichtingskosten voor sociale koopwoningen per regio of in specifieke ge-meenten.
b. De (ontwikkeling van) de gemiddelde verkoopprijzen van sociale
koop-woningen per regio of in specifieke gemeenten. 3. De financieringsmogelijkheden van de doelgroep.
a. (De ontwikkeling van) Het aantal positieve adviezen met betrekking tot een gemeentegarantie, verstrekt door de Bemiddelende Organen per ge-meente of regio.
b. Criteria voor het verkrijgen van een gemeentegarantie met betrekking tot het financieren van een sociale koopwoning.
4. De differentiatie van nieuwe sociale koopwoningen naar bouwtype (eenge-zins-j meergezins-).
5. Kenmerken van de bouwlocaties.
a. De omvang en de ligging van de lokaal aanwezige bouwlocaties en de geschiktheid van die locatie voor de bouw van sociale koopwoningen, onderscheiden naar bouwtype (eengezins-jmeergezins-).
b. De noodzaak en mogelijkheid om op verschillende bouwlokaties te voor-zien in parkeerplaatsen bij sociale koopwoningen.
6. De uitgifte van bouwgrond voor sociale koopwoningen in particulier eigen-dom, danwel in erfpacht.
7. Kenmerken van de bestaande woningvoorraad. Relevante variabelen zijn: a. de omvang van de totale woningvoorraad;
b. de woningvoorraad naar woningtype (eengezins-jmeergezins-);
c. de woningvoorraad naar eigendomscategorie (sociale huur, particuliere huur, particulier eigendom);
d. de categorie koopwoningen naar verkoopwaarde.
8. (Overige) Factoren die betrekking hebben op de vraag naar sociale koopwo-ningen:
a. het inkomensprofiel van de lokale (regionale) bevolking;
b. de (gedifferentieerde) woningbehoefte van de (potentiële) huishoudens per regio.
c. (de ontwikkeling van) het aantal ingeschreven woningzoekenden naar aard van de vraag (sociale huur naar prijscategorieën, sociale koop, overig). 9. Overeenkomsten tussen gemeenten met betrekking tot de
woningbouw-programmering.
10. De afstemming van regionale woningbouwprogramma's met provinciale streekplanprogramma's.
Voor een nadere toelichting op de checkpunten en de bronvermelding wordt verwezen naar hoofdstuk 6 van de rapportage.
Flexibiliteit van het Signaleringssysteem Sociale Koopsector
In plaats van een vaste frequentie van signaleren is gekozen voor een flexibele opzet, waarbij het signaleringssysteem wordt toegepast waar en wanneer dat nodig wordt geacht door de IVH's. Uiteraard blijft de mogelijkheid bestaan om jaarlijks de ontwikkeling van de sociale koopsector met behulp van het signale-ringssysteem te volgen. Bovendien kan, afhankelijk van de aard van de
benodig-de informatie, een benodig-deel van het systeem worbenodig-den uitgevoerd. Het signaleringssys-teem kan dus worden beschouwd als een gereedschapkist, waaruit kan worden geput wanneer informatie wordt gewenst over de voortgang van de bouw van sociale koopwoningen.
Gebruik van de resultaten van module 1 en 2 (Module 3)
De resultaten van de eerste twee modulen van het signaleringssysteem kunnen worden besproken met afzonderlijke (knelpunt)gemeenten of worden ingebracht in RVC-vergaderingen. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen ambte-lijk en bestuurambte-lijk overleg. Denkbaar is een procedure waarbij in de vorm van een interview, vragen worden voorgelegd naar aanleiding van de resultaten van de eerste twee modulen aan ambtenaren van geselecteerde (knelpunt)gemeen-ten. De resultaten van de interviews kunnen worden toegevoegd aan de reeds aanwezige rapportage en vervolgens worden ingebracht in (bestuurlijk) overleg met de lokale en regionale partners.
Het houden van interviews kan dan worden gezien als de derde module van het signaleringssysteem. Het bestuurlijk overleg of het inbrengen van de resultaten van een signalering in bijvoorbeeld een RVC-vergadering is dan een mogelijke activiteit naar aanleiding van de resultaten van het signaleringssysteem. In dit kader kan ook rapportage naar DGVH-Centraal worden genoemd als een activiteit naar aanleiding van de resultaten van een signalering.
1
INLEIDING
1.1 Inleiding
In 1991 is ten behoeve van de Directies van de Volkshuisvesting (DVH) in de provincies Zuid-Holland en Drenthe een signaleringssysteem ontwikkeld, waarmee periodiek een actueel en getrouw beeld geschetst kan worden van de voortgang van de woningbouw in de sociale koop sector op provinciaal en regionaal niveau.
Bij de opzet van dit signaleringssysteem (zie Bijlage IA), de (Uniforme) Perio-dieke Regionale Signalering Premiekoop A-sector" (Van der Heijden en De Jong, 1991), is uitgegaan van de tot 1992 geldende situatie ten aanzien van programmering, contingentering en planbehandeling. Als gevolg van het van kracht worden van het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) vanaf januari 1992 (zie Heerma, 1991), zal het in 1991 ontwikkelde signaleringssysteem op een aantal punten moeten worden aangepast. Bovendien is de term "premiekoop A-sector gewijzigd in "sociale koopA-sector". In dit rapport wordt een gewijzigde opzet van het "Signaleringssysteem Sociale Koopsector" uitgewerkt. Tevens worden de resultaten gepresenteerd van een eerste meting volgens de eerste module van het gewijzigde signaleringssysteem. Deze meting heeft betrekking op de provincies Zuid-Holland en Drenthe.
In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 1.2 eerst kort ingegaan op de opzet van het bestaande signaleringssysteem. Vervolgens komen in paragraaf 1.3 de gevolgen van het van kracht worden van het BWS voor het in 1991 ontwikkelde signale-ringssysteem aan de orde. Op basis hiervan kan een aantal vragen worden' gesteld, waarop in het vervolg van deze rapportage mogelijke antwoorden worden geformuleerd. In paragraaf 1.4 wordt ingegaan op de plaats van het signaleringssysteem binnen het volkshuisvestingsbeleid en bij de primaire gebruikers: de Inspecties Volkshuisvesting (IVH). Tot slot wordt in paragraaf 1.5 de opzet van de rapportage besproken.
1.2 Doelstelling en opzet van het in 1991 ontwikkelde signaleringssysteem De doelstelling van het in 1991 ontwikkelde signaleringssysteem is het periodiek verstrekken van:
een getrouwen actueel beeld van de voortgang van de woningbouw in de premiekoop A-sector; in welke mate komen premiekoop A-projecten van de grond en hoe verloopt de voortgang van de woningbouw in de premiekoop A-sector nadat de beschikking is verleend?
informatie met betrekking tot ontwikkelingen binnen de premiekoop A-sec-tor; welke ontwikkelingen doen zich voor met betrekking tot de kenmerken van premiekoop A-woningen?
informatie met betrekking tot eventuele knelpunten op korte termijn omtrent de voortgang van de woningbouw in de premiekoop A-sector en het inventariseren van mogelijke oorzaken;
een prognose omtrent de ontwikkeling van de woningbouw in de premiekoop A-sector op korte termijn.
Het ontwikkelde signaleringssysteem is gebaseerd op de tot 1992 toegepaste verdeling van de contingenten premiekoop A-woningen over de verschillende provincies, RVC1 regio's en gemeenten. Binnen het systeem speelt het zoge-naamde benuttingspercentage een belangrijke rol. Het benuttingspercentage (afgegeven beschikkingen als percentage van het oorspronkelijk contingent premiekoop A-woningen) geeft informatie over de mate waarin een provincie, regio of gemeente erin slaagt om in een bepaalde periode het (via de contingen-tering) beleidsmatig bepaalde aantal premie koop A-woningen te realiseren. Op deze wijze kan een actueel en betrouwbaar beeld worden geschetst van de voortgang van de woningbouw in de premiekoop A-sector in relatie tot de beschikbare contingenten.
Met behulp van het benuttingspercentage kunnen verder regio's en gemeenten worden onderscheiden, waarin mogelijk knelpunten optreden ten aanzien van de voortgang van de bouw van premiekoop A-woningen. Het gaat dan met name om die regio's en gemeenten waarin het aantal afgegeven beschikkingen voor de bouw van premiekoop A-woningen achterblijft bij het verkregen contingent; het benuttingspercentage is minder dan 100%. In bijlage 1 wordt meer uitgebreid ingegaan op de opzet van het signaleringssysteem.
1.3 Gevolgen van het BWS voor het in 1991 ontwikkelde signaleringssysteem Met ingang van 1-1-1992 is het Besluit Woninggebonden Subsidies van kracht geworden. Binnen het BWS worden niet langer per gemeente contingenten sociale koopwoningen vastgesteld, maar budgetten voor jaarlijkse bijdragen,
waarin naast de sociale koopsector ook de sociale huursector en bijdragen voor ingrijpende voorzieningen aan (huur)woningen zijn opgenomen. Binnen het budget is het een gemeente vrij om de beschikbare middelen te besteden aan de mogelijke bestemmingen waarvoor het budget is toegekend.
De aanvragen voor subsidie voor de bouw van gesubsidieerde woningen worden, waar het de budgetbeherende gemeenten betreft, ingediend bij de gemeente. Voor de niet-budgetbeherende gemeenten geldt, dat de aanvragen ingediend moeten worden bij de DVH's. Vanaf 1 januari 1992 beschikken de DVH's dus niet meer over informatie met betrekking tot de door de budgetbeherende gemeenten afgegeven beschikkingen voor de bouw van sociale koopwoningen. Voor een beperkt aantal gemeenten geldt wel, dat per kwartaal gegevens verstrekt dienen te worden (aan het Ministerie) omtrent de in dat kwartaal afgegeven beschikkingen. Het aantal gemeenten per provincie dat deze informa-tie verstrekt is echter te klein voor het verkrijgen van een goed overzicht van de zogenaamde knelpuntgemeenten per provincie. Bovendien kan het aantal afgegeven beschikkingen voor de bouw van sociale koopwoningen niet meer worden afgezet tegen een beleidsmatig vastgesteld contingent sociale koopwonin-gen.
Er doen zich vanaf januari 1992 ten aanzien van het ontwikkelde signaleringssys-teem dus twee problemen voor:
1. De DVH beschikt niet meer over informatie over afgegeven beschikkingen voor de bouw van sociale koopwoningen door de budgetbeherende gemeen-ten binnen de provincie.
2. Er is niet langer sprake van een beleidsmatig bepaald contingent sociale koopwoningen per provincie, regio of gemeente. Ook de niet rechtstreekse gemeenten zijn immers vrij om binnen het aan hen toegewezen budget (waarbij de DVH fungeert als budgethouder) te schuiven tussen sociale huur- en koopwoningen en ingrijpende voorzieningen aan huurwoningen.
Hieruit vloeien de volgende vragen voort:
1. Welke informatie over prestaties van gemeenten ten aanzien van de bouw van sociale koopwoningen op provinciaal, regionaal en gemeentelijk niveau is beschikbaar en geschikt voor het signaleringssysteem?
2. Op welke wijze kunnen de prestaties van provincies, regio's en gemeenten worden gemeten en beoordeeld?
3. Welke consequenties heeft dit voor de opzet van het signaleringssysteem?
In deze rapportage wordt getracht deze vragen te beantwoorden, waarbij zoveel mogelijk rekening is gehouden met de plaats van het signaleringssysteem binnen de relevante doelstellingen van het volkshuisvestingsbeleid (bevordering van het eigen-woningbezit en bevordering van een evenwichtige verdeling van de woonruimte) en binnen de in ontwikkeling zijnde reorganisatie van DVH's in IVH's en de daarbij behorende informatievoorziening. Hierop wordt in paragraaf 1.4 nader ingegaan.
1.4 Plaats van het signaleringssysteem sociale koopsector binnen de IVH
De eerste aanleiding voor het aanpassen van de in 1991 ontwikkelde (Uniforme) Regionale Signalering voor de premiekoop A-sector was de invoering van het BWS in 1992. Daarnaast worden in de loop van 1992 de DVH's vervangen door Inspecties Volkshuisvesting. Met de overgang van DVH's naar IVH's, evenals de invoering van het BWS het gevolg van het decentralisatieproces binnen de volkshuisvesting, zijn de doelstellingen en taken gewijzigd. Het gewijzigde signaleringssysteem voor de sociale koopsector zal moeten passen binnen de doelstelling en taken van de IVH's.
De doelstelling van de IVH (DGVH, 1992c) is: bevorderen dat het lokale en regionale volkshuisvestingsbeleid wordt gerealiseerd binnen de beleidskaders en er tegelijkertijd, gezamenlijk met de beleidsdirecties, zorg voor dragen dat de beleidskaders, gelet op de realiseerbaarheid, doelmatigheid en doeltreffendheid, waar nodig bijgesteld worden. De hieruit voortvloeiende toezichthoudende taken van de IVH's kunnen als volgt worden omschreven: Daar waar de inspectie signaleert dat de volkshuisvesting zich niet ontwikkelt binnen de beleidskaders, is het de taak van de IVH ervoor te zorgen dat lokale en regionale partijen hun beleid aanpassen. Voorts vervult de IVH een rol bij de handhaving van wetten en verordeningen. Hierbij kan de IVH gebruik maken van de volgende instru-menten: diagnose (waarneming, analyse, onderzoek en evaluatie), communicatie (voorlichting en kennisoverdracht), interventie (begeleiding en advisering). In de werkwijze van de IVH's staat een interveniërende (beïnvloedende) rol ten aanzien van overheden en instellingen op regionaal en lokaal niveau centraal. De IVH dient het rijksbeleid uit te dragen en op te treden als er grenzen worden overschreden maar zal ook in samenwerking met de lokale en regionale partners naar geschikte oplossingen zoeken en zal als vertaler optreden tussen enerzijds het lokale en regionale niveau en anderzijds het DGVH2-Centraal en het politieke bestuur.
Binnen de hiervoor genoemde beleidskaders worden activiteiten ontplooid als "evenwichtige verdeling van de woningvoorraad" en "strategische nieuwbouw/sti-mulering marktsector", die beide ook aspecten van "stinieuwbouw/sti-mulering eigen woningbe-zit" in zich dragen. De sociale koopsector speelt binnen deze projecten een rol, onder meer vanuit het streven naar doorstroming en naar meer eigen woningbe-zit, ook voor de lagere inkomens. Programmatisch is dat streven uitgedrukt in het forse aandeel dat sociale koop inneemt in het eerste fonds van het BWS. Door de IVH's wordt aan de verschillende beleidsthema's gewerkt vanuit een regionale invalshoek. Deze regionale invalshoek zal ook in het signaleringssys-teem sociale koop sector centraal moeten staan. Succes en mislukking van de sociale koopsector vinden immers veelal hun verklaring in wat op regionale woningmarkten aan de hand is. Het signaleringssysteem zal bovendien moeten
aansluiten bij de instrumenten die de IVH's ter beschikking staan bij het uitvoeren van hun taken: diagnose, communicatie en interventie. Voor het signaleringssysteem is dit vertaald in signaleren, interpreteren en discussiëren. Een eerste indruk van wat er aan de hand is op regionale markten (signaleren) wordt ontleent aan statistische gegevens. Die statistische gegevens worden al beschikbaar gemaakt langs een andere weg; het in ontwerp zijnde informatiesys-teem voor de IVH's. Binnen dit informatiesysinformatiesys-teem dienen enkele output-scher-men te worden ontworpen, waarin de basisgegevens voor een eerste indruk rond sociale koop op een inzichtelijke manier bijeengebracht zijn. Deze schermen zijn te beschouwen als een vraag in de richting van de ontwerpers van het informa-tiesysteem voor de IVH's. Er is dus geen sprake van een afzonderlijke proces-gang voor basisinformatie, maar een integratie in de Informatievoorziening IVH's.
Voor de eventuele nadere analyse (interpreteren, verklaren) dient het signale-ringssysteem een "gereedschapkist" te leveren, waarin mogelijke denklijnenjver-klaringswijzen zijn opgenomen die behulpzaam kunnen zijn bij het interpreteren en verklaren van de op basis van statistische gegevens verkregen eerste indruk rond de voortgang van de sociale koopsector.
De resultaten kunnen worden gebruikt in ambtelijk of bestuurlijk overleg met gemeenten of worden ingebracht in RVC-vergaderingen.
Een integratie van het signaleringssysteem sociale koop sector met de grote, verwante activiteiten als het project "evenwichtige verdeling van dp. woningvoor-raad" en het project "strategische nieuwbouw j stimulering marktsector" (die beide ook aspecten van "stimulering eigen woningbezit" in zich dragen) behoort bovendien tot de mogelijkheden. Deze projecten zijn "leading" en hebben een hoge continuïteit. Het signaleringssysteem (schermen plus gereedschapkist) kan dus worden gebruikt wanneer zich specifieke vragen aandienen rond de voort-gang van de woningbouw in de sociale koopsector of wanneer de genoemde projecten aantonen dat dieper moet worden ingegaan op de sociale koopsector. Hiermee is het signaleringssysteem een flexibel toepasbaar instrument om, waar dat nodig blijkt, diepte te geven aan bestaande inzichten rond de voortgang van de woningbouw in de sociale koopsector.
1.5 Opzet van deze rapportage
Eerst wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op de wijze waarop informatie kan worden verkregen over de voortgang van de woningbouw in de sociale koopsector. Vervolgens komt in hoofdstuk 3 het meten en beoordelen van prestaties van provincies, regio's en gemeenten aan de orde. Hierbij worden twee alternatieven aangegeven voor het in de eerste module van het oorspronkelijke signaleringssys-teem gehanteerde benuttingspercentage. Bij het eerste alternatief worden de aan de budgetten ten grondslag liggende programma's als uitgangspunt genomen. Bij het tweede alternatief worden de prestaties van provincies, regio's en gemeenten vergeleken met behulp van vijf indicatoren, waarbij niet alleen naar de sociale
koopsector wordt gekeken, maar tevens naar de verhouding tussen de produktie van sociale koopwoningen, de woningbouwproductie in de sociale sector (koop en huur) en de totale woningbouwproductie. Het derde hoofdstuk wordt besloten met een keuze voor één van de alternatieven.
In hoofdstuk 4 wordt het gekozen alternatief (het werken met vijf indicatoren) verder uitgewerkt. Tevens wordt aangegeven, hoe deze eerste module van het signaleringssyteem voor de sociale koopsector geïntegreerd kan worden in de Informatievoorziening Inspecties Volkshuisvesting.
Hoofdstuk 5 bevat de resultaten van een eerste meting volgens de eerste module van het signaleringssysteem, voor de provincies Zuid-Holland en Drenthe. Deze meting is verricht met behulp van gegegevens uit het CBS Bestand Verleende Bouwvergunningen 1990 en 1991.
De resultaten van de eerste module van het signaleringssysteem kunnen aanlei-ding zijn voor het nader analyseren van de situatie ten aanzien van sociale koopsektor in een aantal regio's of gemeenten. Dit gebeurt in module 2. De hiertoe ontwikkelde checklists worden gepresenteerd in hoofdstuk 6. In het zevende hoofdstuk wordt kort ingegaan op de wijze waarop de resultaten van het signaleringssysteem kunnen worden gebruikt door de IVH's.
2
INFORMATIE OVER DE VOORTGANG VAN DE
BOUW VAN SOCIALE KOOPWONINGEN
2.1 Inleiding
Tot 1992 werden alle aanvragen voor toelating tot de Regeling Geldelijke Steun Eigen Woningen (de premiekoop A-regeling) behandeld door de DVH. Ook de (voorlopige) toelatingsbeschikkingen werden door de DVH afgegeven en de voortgang van de projecten werd door de DVH bewaakt. Relevante informatie hieromtrent werd opgeslagen in het Voortgangs Informatie Systeem (VIS). Omdat vanaf januari 1992 de budgetbeherende gemeenten (gemeenten met meer dan 30.000 inwoners) zelf de afhandeling van aanvragen voor toelating tot de premiekoop A-regeling voor hun rekening nemen, beschikt de DVH niet meer over informatie over de door deze gemeenten afgegeven (voorlopige) toelatings-beschikkingen.
2.2 Welke informatie is nog wel beschikbaar bij de DVH's of DGVH-Centraal? Omdat de DVH (in ieder geval in 1992) optreedt als budgetbeheerder voor de niet-budgetbeherende gemeenten, is over de in deze gemeenten afgegeven (voorlopige) toelatingsbeschikkingen dezelfde informatie beschikbaar als in 1991 en eerdere jaren. Daarnaast wijst de Minister jaarlijks een aantal gemeenten (zowel budgetbeherende als niet-budgetbeherende gemeenten) aan, die elk kwartaal informatie dienen te verschaffen over de besluiten die de gemeenteraad dat kwartaal heeft genomen tot het bouwen van woningen of het treffen van voorzieningen aan woningen of het verlenen van geldelijke steun daarvoor (Hoofdstuk VI van het BWS). Het is de bedoeling dat van die steekproef elk jaar de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht deel uitma-ken.
Met behulp van bovengenoemde informatie kan geen representatief beeld worden gegeven van de voortgang van de bouw van sociale koopwoningen op provinciaal of regionaal niveau. Bovendien zal met ingang van 1993 het aantal gemeenten waarvoor de DVH cq. de provincie optreedt als budgetbeheerder verder afnemen, omdat gestreefd wordt naar het doordecentraliseren van het
budgethouderschap naar samenwerkingsverbanden van gemeenten (met in totaal meer dan 30.000 inwoners).
Tenslotte dient elke budgetbeherende gemeente jaarlijks verslag uit te brengen aan de Minister omtrent het bedrag waarvoor de gemeente besloten heeft tot het bouwen van woningen of het treffen van voorzieningen aan woningen of het geven van geldelijke steun daarvoor en over de respectievelijk daarbij betrokken aantallen woningen. Dit verslag dient vóór 15 september, volgend op het budgetjaar, te zijn verstrekt. In het kader van het Signaleringssysteem Sociale Koopsector komt deze informatie erg laat. Het systeem verliest veel aan actuali-teitswaarde wanneer op basis van deze informatie gewerkt zou gaan worden.
2.3 Een alternatief voor informatie over afgegeven toelatingsbeschikkingen Zoals uit de voorgaande paragraaf bleek, beschikken DGVHjCentraal en de DVH's vanaf 1992 niet over actuele informatie omtrent de voortgang van de woningbouw in de sociale koopsector in alle gemeenten. Omdat vanaf 1993 de provincies zullen gaan optreden als budgethouder voor de niet-budgetbeherende gemeenten, beschikken de DVH'sjIVH's vanaf dat jaar in het geheel niet meer over informatie over de afgegeven toelatingsbeschikkingen voor de bouw van sociale koopwoningen. Bovendien zal als gevolg van doordecentralisatie na verloop van tijd het aantal niet-budgetbeherende gemeenten sterk verminderen. Voor het verkrijgen van een beeld van de voortgang van de bouw van sociale koopwoningen op provinciaal, regionaal en gemeentelijk niveau kan, als alterna-tief voor informatie op basis van afgegeven toelatingsbeschikkingen (beschikbaar via het VIS-systeem), gebruik worden gemaakt van de gegevens uit het Bestand Verleende Bouwvergunningen van het CBS.
Evenals dat (voorheen) voor het VIS-systeem gold, is het Bestand Verleende Bouwvergunningen van het CBS een integraal bestand, waarin per verleende bouwvergunning de volgende informatie is opgenomen:
samenstelling van de bouwvergunning (aantal woningen naar financieringsca-tegorie);
type opdrachtgever;
inhoud naar klasse (bij bouwvergunningen die betrekking hebben op wonin-gen uit één financieringscategorie te berekenen per woning);
vloeroppervlakte naar klasse (bij bouwvergunningen die betrekking hebben op woningen uit één financieringscategorie te berekenen per woning); gemeente of hogere regionale indeling.
Als onderdeel van de in 1991 afgeronde studie naar "De opzet van de (Unifor-me) Periodieke Regionale Signalering van de sociale koopsector" (Van der Heijden en De Jong, 1991) is per provincie, RVC-regio en gemeente het aantal afgegeven beschikkingen voor de bouw van sociale koopwoningen vergeleken
met het aantal woningen waarvoor een bouwvergunning is verleend. Uit deze
vergelijking kwam naar voren dat het aantal sociale koopwoningen waarvoor op
jaarbasis een bouwvergunning wordt verleend, althans op provinciaal niveau
redelijk overeen komt met het aantal woningen waarvoor een toelatingsbe-schikking is afgegeven. Op regionaal en gemeentelijk niveau doen zich
regelma-tig aanzienlijke verschillen voor tussen het aantal woningen waarvoor een bouwvergunning is verleend en het aantal woningen waarvoor een toelatings-beschikking is afgegeven.
Geconstateerde verschillen hangen onder meer samen met het feit dat het
verlenen van een bouwvergunning in de tijd niet altijd parallel loopt met de afgifte van een toelatingsbeschikking. Omdat bovendien aan het indienen van plannen ten behoeve van de afgifte van toelatingsbeschikkingen bepaalde
termijnen verbonden waren, zijn de verschillen tussen verleende bouwvergunnin-gen en afgegeven beschikkinbouwvergunnin-gen op half jaarbasis groter dan op jaarbasis. Met ingang van 1992 geldt voor de budgetbeherende gemeenten dat zij verant-woordelijk zijn voor zowel het verlenen van bouwvergunningen als het afgeven van toelatingsbeschikkingen. Mogelijk leidt dit tot een betere afstemming (in de tijd) tussen verleende bouwvergunningen en afgegeven toelatingsbeschikkingen. De voor- en nadelen van het gebruik van het Bestand Verleende Bouwvergun-ningen van het CBS ten behoeve van het signaleringssysteem zijn grotendeels vergelijkbaar met het gebruik van informatie op basis van afgegewm toelatings-beschikkingen (via het VIS-systeem). Een groot voordeel van beide bronnen is dat zij integrale informatie bevatten over de bouw van woningen in een zeer vroeg stadium van het bouwproces. Een nadeel is dat een deel van de verleende bouwvergunningen cq. afgegeven toelatingsbeschikkingen niet daadwerkelijk leidt tot de bouw van woningen, waardoor het aantal sociale koopwoningen waarvoor een bouwvergunning is verleend cq. een toelatingsbeschikking is afgegeven, groter kan zijn dan het aantal woningen dat daadwerkelijk toegelaten wordt tot de sociale koop sector. Vanaf 1992 komt daar nog bij, dat gemeenten binnen het budget jaarlijkse bijdragen verschillende mogelijkheden tot schuiven binnen het budget hebben. Een woning, waarvoor in eerste instantie steun is verleend als sociale huurwoning, kan vóór de definitieve bewoning worden omgezet in een sociale koopwoning (en vice versa). Ook een woning waarvoor nog geen
geldelij-ke steun is verstrekt en die gereed is, kan achteraf nog worden aangemerkt als een sociale huur- of koopwoning en in aanmerking komen voor geldelijke steun. De verschillen tussen verleende bouwvergunningen cq. afgegeven beschikkingen enerzijds, en het aantal woningen dat uiteindelijk binnen een bepaalde financie-ringscategorie wordt gerealiseerd, kan hierdoor groter worden.
Een extra probleem doet zich voor wanneer in gemeente A woningen worden
gebouwd, op grond van beschikkingen die zijn afgegeven in gemeente B. De bouwvergunning wordt dan door gemeente A verleend, terwijl de woningen via het budget van gemeente B worden gerealiseerd.
Naast de hierboven genoemde 'gemeenschappelijke' voor- en nadelen van het gebruik van het Bestand Verleende Bouwvergunningen en het VIS-systeem ten behoeve van het signaleringssysteem, zijn er beperkingen aan het gebruik van het Bestand Verleende Bouwvergunningen:
1. Het Bestand Bouwvergunningen bevat per project minder informatie dan het VIS-systeem.
2. Het Bestand Verleende Bouwvergunningen is geen intern MVROM-bestand, zodat niet op elk gewenst tijdstip de informatie omtrent de voortgang van de bouw van sociale koopwoningen beschikbaar is.
3. Namen en adressen van bouwgegadigden worden door het CBS niet open-baar gemaakt.
ad 1 In tegenstelling tot het VIS-systeem zijn in het Bestand Verleende Bouw-vergunningen, zoals dat door het CBS wordt aangeleverd, geen gegevens opgenomen over bouw- of grondkosten. Omdat in het kader van het signaleringssysteem primair informatie wordt verzameld over de ontwikke-ling van het aantal sociale koopwoningen per provincie, regio of gemeen-te, is dit geen probleem.
ad 2 Terwijl met behulp van het VIS-systeem op elk gewenst moment een beeld verkregen kon worden van de voortgang van de bouw van sociale koopwoningen, wordt het Bestand Verleende Bouwvergunningen perio-diek aangeleverd door het CBS. Zo ontvangt het OTB het bestand van het CBS per half jaar. Wanneer dat in het kader van het signalerings-systeem wenselijk geacht wordt, kan in overleg met het CBS worden bezien in hoeverre het mogelijk is om het bestand frequenter (bijvoor-beeld per kwartaal) aan te leveren. De CBS-informatie omtrent Verleen-de Bouwvergunningen is beschikbaar met een vertraging van ongeveer 2 maanden. Naast de mogelijke levering van het Bestand Verleende Bouw-vergunningen, publiceert het CBS in het Statistisch Bulletin en in de Maandstatistiek Bouwnijverheid op maandbasis informatie over de voort-gang van het aantal verleende bouwvergunningen naar financieringsca-tegorie en provincie. Met behulp van deze informatie kan tussentijds een globaal inzicht worden verkregen van de ontwikkeling van de sociale koopsector op landelijk en provinciaal niveau.
ad 3 In het kader van de vijfde module van de ontwikkelde Periodieke Regio-nale SigRegio-nalering voor de sociale koopsector werden opdrachtgevers voor de bouw van sociale koopwoningen benaderd voor aanvullende informa-tie. Met behulp van het VIS-systeem konden de te benaderen opdrachtge-vers worden geselecteerd en aangeschreven. Het CBS opdrachtge-verstrekt geen namen en adressen van opdrachtgevers, zodat het niet mogelijk is om met behulp van het Bestand Verleende Bouwvergunningen opdrachtgevers voor de bouw van sociale koopwoningen te selecteren en aan te schrijven.
2.4 Tot slot
Concluderend kan gesteld worden dat in het kader van het Signaleringssysteem sociale koopsector het Bestand Verleende Bouwvergunningen een bruikbaar alternatief is voor de informatie die tot 1992 via het VIS-systeem beschikbaar was. Bijkomend voordeel is dat DGVH/Centraal het bestand reeds periodiek ontvangt van het CBS. In de Nota van Toelichting bij het Besluit
Woninggebon-den Subsidies (Heerma, 1991) wordt in hoofdstuk V (Informatie) ook melding gemaakt van het gebruik van gegevens van het CBS ten behoeve van de evalua-tie van de verlening van geldelijke steun, zoals die geschiedt krachtens het BWS. Met het wegvallen van de via het VIS-systeem beschikbare informatie is het gebruik van het Bestand Verleende Bouwvergunningen bovendien het enige alternatief waarbij integraal gegevens beschikbaar zijn. Omtrent de relatie tussen verleende bouwvergunningen en afgegeven beschikkingen kan zonodig informatie worden verzameld via ambtelijk overleg met gemeenten en regio's of met behulp van de resultaten van steekproefgemeenten die in het kader van het BWS periodiek over het budgetgebruik moeten rapporteren aan DGVH-Centraal. Wanneer de voor het signaleringssysteem sociale koopsector benodigde gegevens over verleende bouwvergunningen (via DGVH-Centraal) worden opgenomen in de in ontwikkeling zijnde Informatievoorziening Inspectie Volkshuisvesting, komt deze informatie voor alle IVH's beschikbaar. Bovendien kan via de Informatie-voorziening IVH's de benodigde informatie via output-schermen op gebruiks-vriendelijke wijze worden gepresenteerd. Hierop wordt in hoofdstuk 4 nader ingegaan.
3
METEN EN BEOORDELEN VAN DE VOORTGANG
VAN DE BOUW VAN SOCIALE KOOPWONINGEN
3.1 Inleiding
Zoals al eerder aan de orde kwam, werd in het in 1991 ontwikkelde signalerings-.
systeem de voortgang van de bouw van sociale koopwoningen gemeten aan de hand van de relatie tussen het aantal sociale koopwoningen waarvoor een vooiIopige subsidiebeschikking was afgegeven en het oorspronkelijk contingent sociale koopwoningen; het benuttingspercentage. Voor de beoordeling van de 'prestaties' van een provincie, regio of gemeente was de hoogte van het benut-tingspercentage van belang. Was het benutbenut-tingspercentage lager dan 100, werd de betreffende gemeente (provincie of regio) gerekend tot de potentiële knel-puntgemeenten (provincies of regio's). Via het benuttingspercentage was het dus mogelijk om een vergelijking te maken tussen het beleidsmatig bepaalde aantal te bouwen sociale koopwoningen in een bepaalde periode (het contingent) en het aantal afgegeven beschikkingen voor de bouw van sociale koopwoningen in dezelfde periode. Omdat met het van kracht worden van het BWS de contingen-tering is verdwenen, kan het aantal sociale koopwoningen waarvoor een toela-tingsbeschikking is afgegeven (of een bouwvergunning is verleend) niet langer zonder meer worden getoetst aan een beleidsmatig bepaald aantal te bouwen sociale koopwoningen.
In dit hoofdstuk worden twee alternatieven voor de 'oude' module 1 uitgewerkt. Daarbij wordt gebruik gemaakt van het CBS-Bestand Verleende Bouwvergunnin-gen. Het eerste alternatief omvat een 'kunstmatig' benuttingspercentage, op grond van een 'kunstmatig' afgeleide contingentering. Evenals bij het 'oude' benuttingspercentage wordt de produktie van sociale koopwoningen getoetst aan een absoluut normgetal. De scores van verschillende gemeenten c.q. regio's worden onderling niet door elkaar beïnvloed. Het alternatief maakt gebruik van de programma's, waarop provinciale, regionale en gemeentelijke budgetten gebaseerd zijn. Daarin worden (indicatieve) aantallen (eenheden) sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en ingrijpende voorzieningen aan woningen onderscheiden. De gemeentelijke programma's worden door de Minister vastgesteld op basis van een advies van gedeputeerde staten (GS). Het advies van GS betreft een verdeling over de afzonderlijke gemeenten van door de
Minister vastgestelde provinciale programma's. Bij die verdeling zijn GS gebon-den aan de door het Rijk gestelde prioriteiten. De aan de provinciale, regionale en gemeentelijke budgetten ten grondslag liggende programma's zouden dus gebruikt kunnen worden als vervanging van de gemeentelijke contingenten sociale koopwoningen zoals die vóór 1992 werden gebruikt in het kader van de Periodieke Regionale Signalering voor de sociale koopsector. Deze aanpak wordt in paragraaf 3.2 uitgewerkt als eerste alternatief voor het benuttingsper-centage, zoals gehanteerd in de eerste module van het in 1991 ontwikkelde signaleringssysteem.
Een tweede alternatief voor de 'oude' module 1, wordt gepresenteerd in para-graaf 3.3. Bij dit alternatief worden de prestaties van provincies, regio's en gemeenten in de sociale koopsector met behulp van vijf indicatoren gerelateerd aan de sociale koopwoningproductie in een voorgaande periode, aan de totale woningbouwproductie en aan de totale sociale woningbouwproductie. De scores van bijvoorbeeld regio's binnen een provincie op elk van de indicatoren kunnen vervolgens worden vergeleken met de provinciale score of met de gemiddelde score van deze regio's op elk van de onderscheiden indicatoren. In dit geval worden de scores van de verschillende regio's (c.q. gemeenten) getoetst aan een relatieve norm; per definitie zijn er dus altijd regio's die relatief goed scoren en regio's die relatief slecht scoren.
3.2 Alternatief voor het benuttingspercentage op basis van de verdeling van de budgetten
In het kader van het BWS wordt voor het bepalen van het provinciale budget jaarlijkse bijdragen een landelijk programma sociale huur, sociale koop en ingrijpende voorzieningen aan woningen verdeeld over de provincies. Vervolgens worden de provinciale programma's weer verdeeld over de regio's en gemeenten. Gemeenten zijn niet verplicht om bij het gebruik van het budget de aan het budget ten grondslag liggende programma's aan te houden. In de Nota van Toelichting bij het Besluit Woninggebonden Subsidies (Heerma, 1991) wordt hieromtrent in hoofdstuk III (De budgetsystematiek) het volgende gesteld: "Met de verdeling van het programma die is gehanteerd voor de vaststelling van de hoogte van de budgetten voor jaarlijkse bijdragen behoeft geen rekening te worden gehouden. Aan de uitvoering van dat programma wordt de gemeente in beginsel niet gehouden."
De omvang en de verdeling van het landelijk programma sociale koop, sociale huur en ingrijpende voorzieningen aan woningen heeft wel een beleidsmatige achtergrond. Hetzelfde geldt voor de verdeling van de provinciale programma's over de regio's cq. gemeenten. Er kan dus worden nagegaan in hoeverre de sociale (koop )woningproductie van provincies, regio's en gemeenten overeen-komt met aan de verdeling van de budgetten ten grondslag liggende beleidsuit-gangspunten.
