Jarosław Dobkowski
Prawo publiczne i polityka
administracyjna
Studia Prawnoustrojowe nr 18, 33-40
2012
J a r o s ła w D o b k o w sk i
K a te d ra P ra w a A d m in istracy jn eg o i N a u k i o A d m in istracji W ydział P ra w a i A d m in istracji UWM
Prawo publiczne i polityka administracyjna
K o n sty tu cja R zeczypospolitej P olskiej z d n ia 2 k w ie tn ia 1997 r.1 dość jed n o zn a czn ie p rz e s ą d z a o z a sa d a c h u s tro ju p a ń s tw a . U strój polityczny opie
r a się głów nie n a z a sa d a c h zw ierzch n ictw a - su w eren n o ści n a ro d u (a rt. 4), d e m o k ra ty z m u (a rt. 2 a b in it io ) o raz p lu ra liz m u politycznego (a rt. 11); u stró j w e w n ę trz n y - n a z a sa d a c h re p u b lik a ń sk ie j form y p a ń s tw a (a rt. 1) o raz po d ziału , ró w n o w ażen ia i w sp ó łd z ia ła n ia w ład z (p re a m b u ła i a rt. 10); u stró j społeczny - n a za sad zie dialogu, pom ocniczości i u rz e c z y w istn ia n ia sp ra w ie dliw ości społecznej (p re a m b u ła i a r t. 2 in fin e ) ; u stró j m ajątk o w y - n a z a s a dzie o ch ro n y w ła s n o ś c i o ra z in n y c h p ra w rz ecz o w y ch i o b lig a c y jn y c h (w szczególności a r t. 21); u stró j gospodarczy - n a za sad zie społecznej gospo d a rk i rynkow ej (a rt. 20); u stró j ro ln y - n a zasad zie g o sp o d arstw a rodzinnego (a rt. 23); u stró j a d m in istra c y jn y w s k a li ogólnopaństw ow ej - n a zasad zie jed n o lito ści, u n ita rn o ś c i (art. 3) o raz p o d p o rz ąd k o w an ia a d m in is tra c ji p a ń
stw ow ej R adzie M in istró w (a rt. 146 u st. 3); w sk a li te ry to ria ln e j zaś - n a za sad zie d ec e n tra liz a c ji w ładzy publicznej (a rt. 15 u s t. 1) o raz sam o d zieln o ści je d n o s te k s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o (a rt. 16 u s t. 2); u stró j p ra w n y - n a za sad zie p a ń s tw a p raw n eg o (a rt. 2 in m e d io ).
W ra m a c h tej o sta tn ie j n aczelnej z a sa d y m o żn a w yróżnić d alsze kom po n e n ty (z asad y ogólne), p rz ed e w szy stk im ta k ie ja k : z a sa d a p raw o rząd n o ści (a rt. 7), z a sa d y le x f u n d a m e n t a l i s i le x s u p e r io r - K o n sty tu cji i jej su p re m a cji (a rt. 8), z a sa d a racjo n aln o ści u staw o d a w cy i d o m n ie m a n ia k o n sty tu cy jn o ści u s ta w (a rt. 188 w zw. z a r t. 191), z a sa d a przych yln ości wobec p ra w a m ięd zy narodow ego (a rt. 9), z a sa d a p o sza n o w an ia i ochrony p rzez w ładze pu bliczne u zn a n y ch , stypizow anych p ra w i w olności człow ieka i o b y w atela oraz d o p u sz czen ia ich o g ra n ic zen ia je d y n ie w drodze u s ta w y (a rt. 3 0 -3 1 ), z a sa d a p ro p o r cjonalności reg u la cji p raw n ej - za k az n a d m ie rn e j in g ere n cji u staw o d aw cy w p ra w a je d n o stk i (art. 31 u st. 3), z a s a d a rów ności wobec p ra w a (a rt. 32), pow inność p rz e strz e g a n ia p ra w a przez je d n o stk i (a rt. 83), z a s a d a
34 Jarosław Dobkowski
n aliza cji źródeł p ra w a (a rt. 87), z a s a d a niezależn o ści sąd o w n ictw a (a rt. 173), z a s a d a pow szechnego w y m ia ru sp raw ied liw o ści (a rt. 177), z a s a d a sadow ej k o n tro li d ziałaln o ści a d m in istra c ji publicznej (a rt. 184), z a s a d a niezaw isłości sędziow skiej (a rt. 178).
Id e a p a ń s tw a p raw n eg o n ie m a c h a r a k te r u u n iw e rsa ln e g o 2. J e s t d o k try n ą c h a ra k te ry s ty c z n ą d la tra d y c ji i k u ltu ry k o n ty n e n ta ln e j. A n glosaskie r u le o f la w oraz d u e p r o c e s s o f la w n ie o d d ają w p e łn i tej m yśli filozoficznej. W swej istocie z a s a d a p a ń s tw a praw n eg o w y znacza sposób legity m izacji p a ń stw a i jego organów wobec je d n o s te k (obyw ateli). R zeczpospolita P o lsk a nie je s t p rzy ty m p a ń stw e m p ra w a , ale je s t p a ń stw e m , w k tó ry m obow iązuje z a s a d a p a ń s tw a praw neg o. P om ijając z a te m n o to ry jn y fa k t, że n a p łaszczy ź nie em pirycznej p ań stw o re a ln e i p ań stw o p ra w n e s ą od siebie w p ew nym s to p n iu oddalone, w a rto je d n a k przypom nieć, iż id e a p a ń s tw a p raw n eg o w sw oim za ło żen iu m ia ła odzw ierciedlać p ań stw o o k re su przejściow ego, d ą żące do o siąg n ięcia celu, ja k im j e s t p ań stw o p ra w o rz ą d n e 3. M im o to z a s a d a p a ń s tw a p raw n eg o n a d a l sta n o w i fu n d a m e n t u s tro ju p raw n eg o w spółcze sn y ch państw .
P a ń stw o p ra w a z kolei to ex d e f i n i t i o n e „p ań stw o u s ta w ”4 - p aństw o , w k tó ry m n o rm y p ra w n e stan o w io n e p a n u ją bezw zględnie. Inaczej m ów iąc, p a ń stw o p ra w a to sy ste m nom okracji. Ta p o zy ty w istyczna w izja s u w e re n n o ści oznacza, że p a ń stw o je s t całością p ra w a 5. P a ń stw o p ra w a to z a te m p a ń stw o, w k tó ry m o siąg an ie ok reślo n y ch celów czy re a liz a c ja fun kcji p a ń stw o w ych odbyw a się za pom ocą p ra w a 6. O bejm uje ono p o rz ąd k iem p ra w n y m p o stęp o w a n ie o rganów p ań stw o w y c h n a za sa d z ie pełnego z w ią z a n ia (th e p r i n c i p l e o f la w f u l l n e s s). S a m a te c h n ic z n a s tro n a p ra w a z a s a d z a się n ie n a i u s lic e n s (praw o sw obodne), ale n a iu s s t r i c t u m (praw o ścisłe). W z a k re sie w y m ia ru sp raw iedliw ości i ju ry sd y k c ji a d m in istra c y jn e j sto sow an ie p ra w a w sp ra w ie in d y w id u aln ej o p ie ra się n a ideologii decyzji zw iązanej (praw o całkow icie d e te rm in u je a k t sto so w an ia p ra w a )7. J e s t ono ty lko w pew nej m ie rz e zbliżone do d ziew ię tn asto w iecz n ej k a te g o rii fo rm a ln e g o p a ń s tw a
2 P. Przybysz, Idea państwa prawnego w niemieckiej myśli prawniczej X IX w., [w:] Proble my współczesnego ustrojoznawstwa. Księga Jubileuszowa Profesora Bronisława Jastrzębskiego, pod red. J. Dobkowskiego, Olsztyn 2007, s. 127.
3 Por. B. Jastrzębski, Ustrojowe zasady demokratycznego państwa prawa. Dylematy i mity, Olsztyn 2003, passim oraz M. Kordela, Państwo praworządne i państwo prawne - stosunek pojęć, [w:] Filozofia prawa a tworzenie i stosowanie prawa, pod red. B. Czecha, Katowice 1992,
s. 413 i n.
4 Por. B. Wasiutyński, Praworządność, [Obóz Wielkiej Polski. Wskazania programowe. Zeszyt IV], Warszawa 1927, s. 5 i n.
5 W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego . Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 183.
6 Por. M. Zmierczak, Kształtowanie się koncepcji państwa prawnego, [w:] Polskie dyskusje o państwie prawa, pod red. S. Wronkowskiej, Warszawa 1995, s. 14.
7 J. Wróblewski, Z zagadnień pojęcia i ideologii demokratycznego państwa prawnego (ana liza teoretyczna), „Państwo i Prawo” 1990, z. 6, s. 10.
praw nego . N ie chodzi bow iem tylko o in s ty tu c jo n a ln e g w a ran cje zap ew n ien ia legalności d z ia ła n ia a p a r a tu państw ow ego.
Z d rugiej je d n a k stro n y w ty m u k ła d z ie praw o sta je się n ie u c h ro n n ie śro d k iem (n arzęd ziem ) d z ia ła n ia władzy. P ociąg a to za so b ą in s tru m e n ta ln e tra k to w a n ie p ra w a 8. S tą d te n d ia m e tra ln ie pozytyw isty czn y - n orm aty w i- sty c z n y m odel p a ń s tw a n ie z o s ta ł je d n a k o s ta te c z n ie w p e łn i p rz y ję ty w p ra k ty c e ustrojow ej. W spółczesne p a ń stw o p ra w n e n ie ozn acza je d n a k definityw nego o d rz u cen ia idei p a ń s tw a p ra w a , ale ta k ie w y k o rz y stan ie jego podstaw o w ych in sty tu c ji, k tó re w p o w iąz an iu z in n y m i z a sa d a m i u s tro ju państw o w ego o dzw ierciedla w ielo przym iotn iko w y c h a ra k te r p a ń s tw a . N ależy odnotow ać, iż id e a p a ń s tw a p ra w a n ie b y ła początkow o zw ią z a n a z dem okra- tyzm em , pom ocniczością, społeczną g o sp o d a rk ą ry n k o w ą czy sp raw ied liw o ścią społeczną. Rozwój ty ch o s ta tn ic h spow olnił czy n a w e t za h am o w ał d ą ż e nie do p a ń s tw a p raw o rząd n eg o . O becnie id e a p a ń s tw a p raw n eg o n ie je s t w a rto śc ią je d n o stk o w ą i sa m o istn ą , ale n a le ż y j ą w idzieć w całok ształcie u rz ą d z e ń ustro jo w y ch 9.
P rze n o sząc pow yższe uw ag i n a g ru n t n a u k a d m in istra c y jn y c h , m ożna stw ierdzić, że w obecnych p a ń s tw a c h E u ro p y k o n ty n e n ta ln e j n ie w ystęp uje a d m in is tro w a n ie w y łączn ie p rzez p raw o ( th e p r i n c i p l e o f a d m i n i s t r a t i o n th r o u g h la w ) , choć oczywiście d e te rm in a c ja p ra w n a od gryw a b ard zo is to tn ą rolę w fu n k cjo n o w an iu a d m in istra c ji p ublicznej. N iejed n o k ro tn ie p o d k re śla się zw ią zan ie a d m in istra c ji p ra w e m 10, choć zazw yczaj n ie j e s t to zw iązanie bezw zględne.
S to su n e k a d m in istra c ji publicznej do p ra w a w y ra ża k o n sty tu c y jn a z a s a d a p ra w o rząd n o ści. Je j tre ś c ią je s t leg alizm o rganó w a d m in istra c y jn y c h , a w ięc s ta n , w k tó ry m s ą u tw o rzo n e i p ro w a d z ą ak ty w n o ść zgodnie z obow ią zującym p raw em .
W p rz ep isie a r t. 7 K o n sty tu cji czytam y: „O rg any w ładzy publicznej d z ia ła ją n a p o d staw ie i w g ra n ic a c h p ra w a ”. W arto zwrócić u w ag ę n a e lem e n t tego p rz ep isu , w y rażający się w słow ach: „na p o d staw ie i w g ra n ic a c h ”. P ro b le m e m p o z o sta je w sz e la k o in te r p r e ta c ja teg o z w ro tu k o n sty tu c y jn e g o , w szczególności odpow iedź n a p y ta n ie : czy m am y t u do cz y n ien ia z k o niun k- cją, czy m oże z a lte rn a ty w ą ? J e s t to z a g a d n ie n ie o dużej doniosłości p r a k tycznej. S p ro w ad za się bow iem do k w e stii szczegółowości (sto p n ia w yraźności 8 W. Lang, Instrumentalne pojmowanie prawa a państwo prawa, „Państwo i Prawo” 1991, z. 12, s. 3 i n. Zob. także A. Błaś, Państwo prawa i polityka administracyjna, [w:] Polityka administracyjna, pod red. J. Łukasiewicza, Rzeszów 2008, s. 143. Por. H. Kaczmarczyk, Rządy prawa a nie ludzi. Poglądy F.A. von Hayeka na temat instrumentalizacji prawa, Kielce 2011,
passim.
9 Por. M. Stefaniuk, Działanie administracji publicznej w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, s. 280 i n.
10 Por. M. Jaśkowska, Związanie administracji publicznej prawem. Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 137-146.
36 Jarosław Dobkowski
i precyzyjności) w yrażonego w u sta w ie ty tu łu do d z ia ła n ia d la o rg a n u a d m i n istracy jn e g o . J e ś li przyjm iem y, że k ażd e d z ia ła n ie o rg a n u w ładzy publicznej m u si być o p a rte n a p rz ep isie p ra w n y m i jed n o cześn ie m ieścić się w ra m a c h obow iązującego p ra w a , to w y n ik a z tego, że o rg a n w ład zy p ublicznej k aż d o razow o m u si legitym ow ać się o dpow iednią k o m p e te n c ją 11, a sposób jej w yko n a n ia w in ien m ieścić się w g ra n ic a c h ok reślo n y ch p raw em . K on sekw encją tego będzie konieczność leg ity m o w an ia się p o d s ta w ą p ra w n ą , u p o w a żn ie n ie m o zn aczn y m poziom ie szczegółowości. T akie pojm ow anie z w ią zan ia a d m in istra c ji p raw em , z n a c z e ln ą z a s a d ą p ry m a tu ustaw y, j e s t je d n a k c h a r a k te ry sty c z n e d la system ów p ra w n y ch , w k tó ry ch is tn ie je m ożliw ość w n ie sie n ia s k a rg i o stw ie rd z e n ie n iew a żn o ści a k tu (n ie z a le ż n ie od jego c h a r a k te r u i form y) z pow odu n ad u ż y c ia (przekroczenia) władzy. W w ielu p a ń s tw a c h eu ro p ejsk ic h (przede w szy stk im w e F ran c ji), ja k też w sy stem ie u n ijn y m r e c o u r s p o u r e x c è s d e p o u v o i r j e s t p ra w n y m śro d k ie m k o n tro li władzy. W Polsce je d n a k e x c e s ( d é to u r n e m e n t) d e p o u v o i r n ie j e s t s a m o is tn ą p o d s ta w ą k a sa c ji czy refo rm acji a k tu a d m in istra c y jn e g o 12, albow iem - co do zasad y - dopiero stw ierd z o n e w yrokiem s ą d u pow szechnego p rz e s tę p n e nad użycie fo rm a listy cz n ie ro z u m ia n y ch u p ra w n ie ń , p rzy jed n o czesn y m d z ia ła n iu w ty m z a k re sie n a szkodę in te re s u publicznego lu b p ry w a tn eg o (a rt. 231 k .k .13) je s t p rz y czy n ą w znow ienia p o stęp o w a n ia ad m in istra c y jn e g o 14. W sy tu acji n a to m ia s t p rzy jęcia w y k ład n i sfo rm u ło w a n ia „na p o d staw ie i w g ra n ic a c h p r a w a ”, zgodnie z k tó rą m am y do cz y n ien ia z u p o w a żn ien iam i a lte rn a ty w n y m i, o rg a n w ład zy publicznej, podejm ując k o n k re tn e d z ia ła n ia , np. w zależności od m ożliw ości sto so w an ia środków p rz y m u s u p aństw ow ego, m u si leg ity m o w ać się p o d sta w ą szczegółow ą b ąd ź ogólną n o rm ą k o m p eten c y jn ą (u p ow aż n ie n ie m g en eraln y m ).
W ty m k o n tek ście u z a s a d n io n a m oże być h ip o teza , że o rg a n y w ładzy p ublicznej d z ia ła ją n a p o d staw ie p ra w a albo w g ra n ic a c h p ra w a . W pew nych sfe ra c h o rg a n y sto su ją praw o , w in n y ch tylko go p rz e s trz e g a ją (dostosow ują
11 Na temat rozbieżności w pojmowaniu kompetencji na gruncie ogólnego prawoznawstwa i nauce prawa administracyjnego zob. np. J. Dobkowski, Kompetencja administracyjna (niektóre uwagi na kanwie pracy A. Matczaka „Kompetencja organu administracji publicznej", Kraków 2004), [w:] Studia z zakresu nauk prawnoustrojowych, t. I: Minesclinea, pod red. J. Sługockiego, Bydgoszcz 2008, s. 109-116. W Polsce, inaczej niż w Wielkiej Brytanii, nie obowiązuje zasada intra vires, zgodnie z którą tylko parlament jest suwerennym organem władzy państwowej, a inne organy mogą stanowić prawo pozytywne na podstawie przyznanej im przez parlament wyraźnej kompetencji. Rzutuje to także na ogólne pojęcie kompetencji - należy ją postrzegać nie jako delegację ustawową, ale szczególnego rodzaju upoważnienie (tytuł) do wkraczania w sferę praw i wolności jednostek, mające swoje oparcie w ustawie.
12 Zob. J. Dobkowski, Détournement de pouvoir, [w:] Teoria nauk administracyjnych. Księ ga pamiątkowa Jerzego Stefana Langroda, pod red. J. Niczyporuka, Paryż 2011, s. 253-274.
13 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz. 553 ze zm.).
14 Zob. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.).
się do ok reślo n y ch p ra w e m granic). U ja w n ia się z a te m ró żn ica m ięd zy po s trz e g a n ie m z a sa d y z a r t. 7 K o n sty tu cji n ie ty lk o w k o n tek ście leg alizm u p ra w a publicznego, ale szerzej ro z u m ia n ej p ra w o rzą d n o ści fo rm alnej. Tezę tę podbudow uje ta k ż e n o m e n k la tu ra u sta w y zasad niczej. W w ielu p rz e p isa c h u stro jo d aw c a stan o w i, że d an e d z ia ła n ie m oże n a s tą p ić je d y n ie n a p od staw ie p ra w a . D la p rz y k ła d u , dyspozycja p rz e p is u z a r t. 90 u st. 1 K o n sty tu cji brzm i: „R zeczpospolita P o lsk a m oże n a p o d staw ie um ow y m iędzy narod ow ej p rz e k a zać o rg a n iz acji m iędzyn arodo w ej lu b organow i m ięd zy n aro d o w em u k o m p e ten cje organów w ładzy pań stw o w ej w n ie k tó ry c h sp ra w a c h ”. Zgodnie z a rt. 228 u st. 2 K on sty tu cji, s ta n nad zw y czajn y m oże być w prow adzony tylko n a p o d staw ie ustaw y, w drodze ro z p o rzą d zen ia, k tó re p o dlega d o d atk o w em u p o d a n iu do publicznej w iadom ości. Z kolei zgodnie z a r t. 92 u st. 1 zd an ie pierw sze K o n sty tu cji, ro z p o rzą d zen ia s ą w y d aw an e p rzez o rg a n y w sk az an e w K on sty tu cji, n a p o d staw ie szczegółowego u p o w a ż n ie n ia zaw arte g o w u s t a wie i w celu jej w y k o n an ia. T akże z a rz ą d z e n ia P re z e sa R ad y M in istró w i m in istró w s ą w y d a w an e n a p o d staw ie u s ta w y (a rt. 93 u st. 2 K onstytucji). P o n ad to o rg a n y s a m o rz ą d u tery to ria ln e g o n a p o d staw ie i w g ra n ic a c h u p o w a ż n ie ń z a w a rty c h w u s ta w ie u s ta n a w ia ją a k ty p ra w a m iejscow ego obow ią zujące n a obszarze d z ia ła n ia ty c h organów (a rt. 94 K onstytucji). U stró j w e w n ę trz n y je d n o s te k s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o o k re śla ją , w g ra n ic a c h ustaw , ich o rg a n y stan o w iąc e (a rt. 169 u st. 4 K onstytucji). N a to m ia s t w św ietle a rt. 79 u st. 1 K o n sty tu cji sk a rg a do T ry b u n a łu K o nstytucy jn ego m oże zostać w n iesio n a w sp ra w ie zgodności z K o n sty tu c ją u s ta w y lu b innego a k tu n o r m aty w nego, n a p o d staw ie którego są d lu b o rg a n a d m in istra c ji publicznej o rzekł o sta te c z n ie o w olnościach lu b p ra w a c h w noszącego sk a rg ę albo o jego obow iązkach o kreślonych w K on sty tu cji, czyli a c o n tr a r io - są d lu b o rg a n a d m in istra c ji publicznej o rz ek a o w olnościach lu b p ra w a c h człow ieka i oby w a te la albo o jego obow iązkach w yłącznie n a p o d staw ie p ra w a . P rzytoczone p rz y k ła d y reg u la cji k o n sty tu cy jn ej św iad czą o ro złączn ym tra k to w a n iu d z ia ła n ia w ładzy p ublicznej n a p o d staw ie p ra w a oraz w g ra n ic a c h p ra w a 15.
W arto ta k ż e zauw ażyć, że zgodnie z a r t. 6 k .p .a. o rg a n y prow adzące p o stęp o w an ie d z ia ła ją n a p o d staw ie przep isó w p ra w a (ale n ie w g ra n ic a c h p raw a). S ą w pew nej m ierze „niew o ln ik am i” przep isó w procesow ych i po części m a te ria ln y c h .
M ożna z a te m przyjąć, że n a płaszczyźnie re g lam en tacy jn o-p orząd ko w ej ta m , gdzie dochodzi do in g eren cji w p ra w a człow ieka lu b w sferę p rz y z n a n ych u p rz ed n io u p ra w n ie ń , o rg a n y w ład zy publicznej w in n y p osiad ać szcze gółowe u p o w a ż n ie n ia ustaw o w e, w sk az u jące n a s ta n fa k ty czn y (hipotezę), 15 Szerzej: J. Dobkowski, Zróżnicowanie charakteru prawnego uchwał rady gm iny (uwagi „de lege lata"), „Administracja Publiczna. Studia Krajowe i Międzynarodowe” 2010, nr 2 (16),
38 Jarosław Dobkowski
w k tó ry m s ą obow iązane lu b m a ją p raw o podjąć k o n k re tn ą czynność oraz z a k re s, form ę i c h a r a k te r p ra w n y tego d z ia ła n ia . O dbyw a się to głów nie p rzez w y d aw an ie ro z m a ity c h ak tó w p ra w n y c h — g e n e ra ln y c h (n o rm a ty w nych) oraz in d y w id u aln y ch (ad m in istrac y jn y c h ), co oznacza, że o rg a n y w ła dzy publicznej s ta n o w ią i/lub sto s u ją p rz ep isy p ra w a . W n ie k tó ry c h s y tu a c ja c h p ra w o n ie w iąże b ez w zg lęd n ie, a le p o z o sta w ia sa m y m o rg a n o m w ładzę d y sk re c jo n a ln ą w z a k re sie oceny dowodów w d o ta rc iu do p ra w d y m a te ria ln e j lu b też w in te rp re ta c ji p rzepisó w p ra w a , czy w reszcie n a w e t co do sam ej p o trzeb y o k re śle n ia s k u tk u praw nego.
N iem niej je d n a k we w spółczesnych p a ń s tw a c h a d m in is tra c ja w ykonuje ta k ż e z a d a n ia pu b liczn e w z a k re sie św iad czen ia u słu g k u ltu raln o -b y to w y c h d la ludn o ści oraz z a rz ą d z a ro z b u d o w an ą in f r a s tr u k tu r ą i m a ją tk ie m pu b licz nym , czy też k ie ru je p ro cesam i ogólnorozw ojow ym i. W ty ch płaszczy zn ach d z ia ła n a p o d staw ie ogólniejszych ty tu łó w p ra w n y ch , w sk azu jący ch n ie n a k om petencje, ale n a cele, k tó re p o w in n a osiągać. N ie sp e łn ia t u fu n k cji ju r y s dykcyjnej, ale o rg a n iz u jącą , gdzie e w e n tu a ln a decyzja a d m in is tra c y jn a m a c h a r a k te r pom ocniczy albo zabezpiecza tylko in te re sy s tro n . S tą d za k res z w ią z a n ia a d m in istra c ji p ra w e m je s t t u in n y i o d m ien n a je s t s a m a tech n ic z n a s tro n a przepisów . P raw o s tw a rz a t u raczej ra m y do ro z w ija n ia tw órczej d ziałalności, an iżeli daje do rę k i k o n k re tn e in s tru m e n ty p ra w n e. A d m in is tra cja m a p rz y ty m w ykazyw ać inicjatyw ę w ła sn ą , bo jej ro la n ie o g ra n ic za się do w y d a w a n ia ak tó w p ra w n y ch , chodzi t u p rz ed e w szy stk im o o siąg an ie re a ln y c h celów społecznych o raz z a sp o k a ja n ie zbiorow ych p o trze b ludności. W tej płaszczyźnie sp ra w y in d y w id u aln e w y stę p u ją rzadk o; b ard ziej liczy się d z ia ła n ie ogólne i całościowe. Tu a d m in is tra c ja p ra w a zasad niczo nie stosuje, a raczej tylko tw orzy i p rz e s trz e g a 16.
W szystko to pro w ad zi do w niosku, że z a k re s z w ią z a n ia a d m in is tra c ji p ublicznej obow iązującym p ra w e m m oże być różny.
O rg a n y a d m in istra c y jn e d z ia ła ją n a p o d staw ie p ra w a , w ted y - co do z a sa d y - k ied y praw o tw orzą. L egislacja a d m in is tra c y jn a n ie m a je d n a k w Polsce c h a r a k te r u sam oistn ego. U staw o d aw cza ro la p a r la m e n tu n ie je s t t a k j a k w e F ra n c ji, o g ra n ic zo n a17. W Polsce n ie m a też „spraw , w k tó ry ch u s ta w a o k re śla podstaw ow e z a sa d y ”18. N iem n iej je d n a k , m im o że u sta w o daw ca o k re śla p rz ed m io t i z a k re s sp ra w p rz e k a z a n y c h org an o m a d m in is tr a cji do n o rm aty w n e g o w y k o n a n ia , po d ając często jeszcze w ytyczne co do m e r i t u m , to je d n a k p rz y w y k o rz y s ta n iu u p ra w n ie ń p ra w o tw ó rc z y c h o rg a n y a d m in istra c y jn e d y sp o n u ją pew nym p rz e d z ia łe m sam odzielności w o k re śle 16 Szerzej: J. Dobkowski, „Differentia specifica" współczesnego prawa administracyjnego (prolegomena), „Studia Prawnoustrojowe” 2009, nr 9, s. 413-422.
17 Art. 34 w zw. z art. 37 linea 1 Konstytucji Republiki Francuskiej (La Constitution française du 4 octobre 1958).
n iu tre ś c i n o rm p raw n y ch . J e s t to m .in. zw iązan e z p rz y ję ty m sy stem em rządów . U staw o d aw stw o delegow ane je s t d e fa c to w yn ik iem k o m p ro m isu n a lin ii S ejm - R a d a M in istró w lu b Sejm - P rez y d en t.
O rg a n y a d m in is tra c y jn e d z ia ła ją n a p o d staw ie p ra w a ta k ż e wtedy, k ied y p raw o sto su ją . D y sp o n u ją w ów czas pew n ym lu zem decyzyjnym - czy to w za k re sie u z n a n ia a d m in istracy jn eg o (w yboru ko nsek w en cji p ra w n ej w d a ny m p rz y p ad k u ), czy też u s ta la n ia zn a cze n ia pojęć p ra w n ie n ied oo kreślon ych lu b sw obodnej oceny dowodów w procesie do chodzenia do praw dy. P o s ia d a ją z a te m w ładztw o d y sk re cjo n aln e w z a ła tw ia n iu s p ra w in dy w idu aln ych .
O rg a n y a d m in is tra c y jn e d z ia ła ją n a to m ia s t w g ra n ic a c h p ra w a wtedy, gdy ro zw ijają tw ó rc zą d ziałaln o ść w obrębie u staw , w y k o rz y stu ją c swobodę o rg a n iz a to rs k ą do realizac ji pow ierzonych celów i funkcji. M ów iąc o „ g ran i cach p ra w a ”, m a m t u n a m yśli „granicę do czegoś” (o k reślającą , ja k i je s t d opuszczaln y z a k re s danej d ziała ln o śc i)19. L eg alizm o rg an ów a d m in is tra c y j n ych b ędzie w y ra ż a ł się w ty m p rz y p a d k u w ścisłym p rz e s trz e g a n iu obow ią zującego p ra w a - w d ostosow yw aniu się do istn ie ją cy ch ra m praw ny ch.
Pow yższe z a sa d y m a ją c h a r a k te r ram ow y, gdyż to u staw o d a w ca za k a ż dym ra z e m decyduje o z a k re sie zw ią zan ia a d m in is tra c ji publicznej w danej k a te g o rii sp ra w publicznych. U z u p e łn ia to sy ste m o rg an izacji a d m in is tra c ji publicznej w Polsce. N ie je s t o n a b u d o w a n a je d y n ie n a za sad zie b iu ro k ra ty zm u w o p a rc iu o czy n n ik zaw odow y (profesjonalny), ale ta k ż e n a zasad zie d e m o k ra ty z m u - z u d ziałe m cz y n n ik a obyw atelskiego, k tó ry p o siad a sz e rsz ą sp ołeczną leg ity m ację do ro z w iązy w an ia problem ów życia zbiorowego.
U p rz ed n ie sp o strz e ż e n ia p ro w a d z ą do w n io sku, że sw obodna d ziałaln o ść a d m in istra c ji publicznej w sferze ze w n ętrzn ej je s t w Polsce z z a sa d y w yłączo na. N ie istn ie je ż a d n a a rb itra ln o ś ć w y n ik a ją c a z is to ty a d m in istro w a n ia . N iem niej zarów no w sferze sta n o w ie n ia p ra w a , ja k i jego sto so w an ia czy p rz e s trz e g a n ia z n a jd u ją się o b szary nie w p ełn i d ete rm in o w a n e p raw n ie. W ty ch o b sza rac h a d m in is tra c ja p u b liczn a m a prow adzić w ła s n ą politykę. M a p rz y ty m k reow ać rzeczyw istość, m a ją c n a w zględzie dobro w spólne (in te re s publiczny), u w z g lę d n ia jąc a k ty rz ą d z e n ia w ładzy politycznej, w ykorzy stu ją c m ech a n izm y z a rz ą d z a n ia publicznego, inicju jąc p rz e m y śla n ą d z ia ła l ność o rg a n iz a to rsk ą , a m oże n a w e t w sy tu a c ja c h szczególnych k ie ru ją c się „n o rm ą in tu ic y jn ą ” - poczuciem p ra w n y m ( r e c h t s f i n d u n g ) 20.
19 K. Pałecki, Prawo - polityka - władza, Warszawa 1988, s. 105.
20 Na temat tej podstawy działalności organów publicznych zob. S. Kutrzeba, Historja źródeł dawnego prawa polskiego, Kraków 1987 (reprint wyd.: Lwów 1925-1926), s. 282, a zwłaszcza W. Reiss, Prawo administracyjne w zarysie, cz. 1: N auka administracji, Toruń 1946, s. 127. Zob. także T. Nausbaum-Hilarowicz, Zasada Swobodnego Oceniania w nauce administracyi i w prawie administracyjnem austryackiem, „Przewodnik Naukowy i Literacki”. Dodatek do „Gazety Lwowskiej”, rok XLIV, t. XLII, nr 3, s. 1047 i 1054 i n., nr 4, s. 1133 i n., a zwłaszcza R. v. Laun, Das freie Ermessen und seine Grenzen, Leipzig - Wien 1910, s. 5 i n.
40 Jarosław Dobkowski
M ożna z a te m pow iedzieć, że gdy pom im o reg u la cji p ra w n ej (głównie n o rm aty w n e j, ale czasem i orzeczniczej oraz w yjątkow o zwyczajowej lu b k o n tak to w ej) w y stęp u je jej deficyt, w ów czas o tw ie ra się pole d la d z ia ła n ia p r a k tycznego, tw órczego w y p e łn ia n ia u s ta w - p olity k i a d m in is tra c y jn e j21. Inaczej m ów iąc, o m ożliw ościach polity k i ad m in istra c y jn e j p rz e są d z a p rz y ję ta dla dan ej k a te g o rii sp ra w p o lity k a p ra w a . W sen sie d e te rm in a n t d z ia ła n ia a d m i n is tra c ji publicznej p raw o i p o lity k a a d m in istra c y jn a to u k ła d n ac zy ń p o łą czonych. M ożna ta k ż e stw ierdzić, że w n a w ią z a n iu do ta k ic h pojęć j a k „ p a ń stw o u s ta w ” lu b „państw o sędziów ” coraz częściej p odnosi się koncepcję „ p a ń stw a a d m in istra c y jn e g o ”22. Is tn ie ją bow iem - m im o m u ltic e n try z m u źródeł p ra w a - g ra n ic e sk u tecz n ej reg u la cji p ra w n ej p ro cesu a d m in is tro w a n ia , a b e z g ra n ic z n a w ia ra w a u to ry te t p ra w a i jego sp ra w c z ą m oc je s t w pew nej m ierze u to p ijn a . P o n a d to m ilczen ie p ra w a (u staw y )23 n ie zaw sze je s t św iadom ym p rz ejaw e m p o lity k i p ra w a i n ie pow inno być tra k to w a n e p rzez p ia stu n ó w sta n o w isk i funk cji p u bliczny ch ja k o fo rm a dozw olenia. Wy p ływ a z tego p o s tu la t racjo n aln o ści podejm ow anej po lity k i ad m in istracy j- n e j24. W św ietle pow yższego ja w i się o n a rów nież ja k o sw o ista ak tyw no ść p r a e t e r le g e m .
S u m m a ry
P u b lic la w a n d a d m in is tr a tiv e p o lic y
Key words: state of law, the principle of law fullness, the principle of administration through law, public law, administrative policy.
In a s ta te of law a d m in is tra tiv e policy is th e a c tiv ity of a d m in is tra tiv e o rg a n s is done on th e b o u n d s o f law. I t co n sists in th e choice o f th e b e s t w ays o f p ub lic ta s k s fu lfillm en t. T he p o ssib ilities of p reju d ice a d o p ted a d m in is tr a tiv e policy for th e ca te g o ry of policy issu e s of law. I t also a p p e a rs as a specific a c tiv ity p r a e t e r le g e m .
21 Por. J. Jeżewski, O prawnym uwarunkowaniu polityki administracyjnej, [w:] Współcze sne problemy administracji publicznej i prawa administracyjnego, pod red. A. Błasia, Poznań 1999, 32 i n.
22 F. Schuppert, Administracja i prawo administracyjne w kooperatywnym państwie adm i nistracyjnym, [w:] Prawo publiczne na przełomie, Poznań 2001, s. 139 i n.
23 Por. W. Lang, Milczenie prawa w państwie prawa, [w:] Ze sztandarami prawa przez świat. Księga dedykowana Profesorowi Wieńczysławowi Wagnerowi von Igelgrund, pod red. R. Tokarczy ka, K. Motyki, Kraków 2002, s. 159 i n. Zob. także T. Nausbaum-Hilarowicz, Zasada Swobodne go Oceniania w nauce administracyi i w prawie administracyjnem austryackiem, „Przewodnik
Naukowy i Literacki”. Dodatek do „Gazety Lwowskiej”, rok XLIV, t. XLII, nr 5, s. 1251 i n. 24 Zob. J. Dobkowski, Des conditions juridiques de la politique administrative en Pologne contemporaine, [w:] Problèmes de la théorie des sciences administratives, pod red. J. Niczyporu- ka, Paris 2011, passim.
