op 8 november 2012 gaf minister opstelten vanuit de meldkamer van de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond het startsein voor nl-alert. hiermee kunnen via mobiele telefonie tekst-berichten worden verstuurd om de bevolking te alarmeren en te informeren. Universitair docent Ellen jagtman (TU Delft) over de achtergronden van dit communicatiemiddel.
Met een NL Alert tekstbericht kunnen aanwezigen in het effectgebied attent worden gemaakt op een dreigende situatie en kan aan hen gelijktijdig uitleg worden gege-ven over de crisis. Vandaar de slogan: ‘NL-Alert, direct informatie bij een noodsituatie’. Waarom is dit nieuwe middel geïntroduceerd? Wanneer wordt het ingezet?
En wat komt er bij een inzet kijken? In deze bijdrage hoop ik deze vragen voor u te beantwoorden. Volgens de Wet op de Veiligheidsregio’s zijn in Neder-land de burgemeesters en de voorzitters van de Veilig-heidsregio’s verantwoordelijk voor het waarschuwen en informeren van de bevolking bij grote incidenten.
Dr. ir. Ellen jagtman Universitair docent Sectie Veiligheids-kunde, Faculteit Techniek, Bestuur en Management, TU Delft
nl-alert: meer dan een
sirene in je telefoon
Waarschuwen
Waarschuwen betekent dat mensen die acuut worden bedreigd, moeten worden geattendeerd op een incident. Snelheid is daarbij geboden om slacht offers te voorkomen of beperken. Hiervoor bestaat het Waarschuwings- en AlarmeringsStelsel (WAS), in de volksmond bekend als ‘de sirene’. Daarnaast kunnen hulpdiensten mensen huis aan huis en met geluids-wagens waarschuwen.
Met deze twee middelen kan slechts een klein gebied gelijktijdig worden bereikt en alleen als hulpverleners zelf geen gevaar lopen. Het WAS kan alleen worden ingezet als de aanwezige bevolking naar binnen moet gaan, en ramen en deuren moet sluiten. Zodoende kan de sirene bij explosiegevaar, dreigende overstroming of openbare ordeverstoring niet worden gebruikt. Het WAS is dan ook vooral ingezet bij branden met gevaarlijke stoffen. Recente voorbeelden daarvan zijn de grote brand bij Chemie-Pack (Moerdijk, 5 januari 2011), een brand in een kassencomplex (Heerhugo-waard, 5 maart 2012) en een brand in restaurant De Pan (De Lutte, 11 juni 2012).
alternatieven
Naast de wens om de bevolking ook bij andere crisissituaties snel te kunnen attenderen, heerst de gedachte dat de sirene een ‘zwaar’ en ouderwets middel is. Al in 1999 werd in de landelijke Beleidsnota Rampenbestrijding gesproken over experimenten met nieuwe technologieën zoals GSM om de bevolking te waarschuwen.
De waarschuwingsmiddelen staan niet op zichzelf. Tijdens een crisis geven ook andere communicatie-middelen nadere informatie. Het informeren richt zich
op de bevolking die bedreigd wordt of zich bedreigd voelt, zonder dat er noodzaak is tot handelen om in veiligheid te komen of blijven. Mensen hoeven dus niet in actie te komen. Hiervoor zijn verschillende middelen beschikbaar. Denk aan persberichten, conferenties, rampenzender, crisis.nl, gemeentelijke sites en Twitter-accounts van gemeenten of hulpdiensten. Verder kan via de media informatie worden verspreid.
Mix van waarschuwen en informeren
Informerende middelen kunnen meer context en uitleg geven aan ontwikkelingen rond een crisis dan met de traditionele waarschuwingsmiddelen mogelijk is. Maar informerende middelen kennen geen attenderende waarde. Mensen raken daarom alleen van deze infor-matie op de hoogte, als ze er zélf naar op zoek gaan of er bij toeval op stuiten. Een sirene of geluids wagen daarentegen trekt de aandacht, waardoor mensen actief bewust worden gemaakt van een incident. Indien de bevolking snel moet handelen om in veiligheid te komen of blijven, zal daarom een mix van waarschuwen en informeren worden ingezet (zie figuur 1).
Wanneer nl-alert?
Met de komst van NL-Alert is een middel beschikbaar dat tot op zekere hoogte beide functionaliteiten bedient. Het bericht wordt ontvangen met een toon, op sommige mobiele telefoons lijkt deze op een sirene, waardoor de ontvanger wordt geattendeerd. Dit geeft invulling aan de waarschuwingsfunctie.
In het tekstbericht wordt aangegeven wat er aan de hand is, op welke locatie dat betrekking heeft en wat te doen om in veiligheid te komen. De berichten zijn primair bedoeld voor het effectgebied, om de daar aan-wezige bevolking op de hoogte te brengen en daarbij direct een handelingsperspectief te bieden.
Figuur 1: Middelenmix – voorbeelden van middelen om de bevolking te waarschuwen en informeren.
info
Anticiperen op dreiging... Reageren naar aanleiding van... Risicokaart Rampeninstructiekaart Voorlichtingscampagnes (denk vooruit). Weer waarschuwing Weer alarm Voorlichting m.b.t crisis en rampen in het algemeen
Alertering Alarmering Informeren en voorlichten bevolking ongewenste gebeurtenisen
Crisis.nl rampenzender
Persconferenties nationaal & regionaal nieuws
actualiteitenrubrieken kranten Persconferenties
nationaal & regionaal nieuws actualiteitenrubrieken
kranten
WAS (sirene) geluidawagen NL-Alert
Social media (Twitter) P2000 scanner
aanvulling op waarschuwingssystemen
NL-Alert is daarmee gepositioneerd als aanvulling op de waarschuwingssystemen. Hoewel ook informatie over een actuele crisis kan worden gegeven via dit middel, is het ministerie (zie ook het kader ‘Inzetcriteria’) hiermee terughoudend.
inzetcriteria
Voor de inzet van NL-Alert is door het ministerie van Veiligheid en Justitie een beleidskader opgesteld. Dit geeft aan dat het middel alleen wordt ingezet bij rampen en crisissen op het moment dat die zich voordoen of in de direct daaraan voorafgaande fase van acute dreiging, als incidenten die:
- acuut handelen van publiek vergen; - een fysieke bedreiging vormen;
- voor grote maatschappelijke onrust/ontwrichting zorgen.
Het is van belang dat de ontvangst van een NL-Alert bericht wordt ervaren als zeer urgent, zodat de bevolking er direct kennis van neemt en handelt. Als via hetzelfde middel informerende berichten worden ontvangen waarbij de ontvanger niet direct bedreigd wordt, kan dit gevolgen hebben voor een volgend alarmbericht, waarbij direct handelen wel noodzakelijk kan zijn.
Het risico bestaat dat de bevolking door ervaringen met verschillende informerende berichten minder urgentie geeft aan een alarmbericht of zelfs het NL-Alert-kanaal uitzet, omdat eerder ontvangen berichten werden ervaren als onnodig, niet-relevant of storend. Hoewel er technisch geen belemmering is om het middel voor beide functies te benutten, wordt het dus primair ingezet op de waarschuwingsfunctie.
opbouw van alarmbericht
Wat moet er in een bericht staan om de bevolking tot handelen aan te zetten? Berichten zijn opgebouwd uit vijf elementen: autorisatie, datum/tijdsaanduiding, risico, locatie en actie (zie figuur 2).
autorisatie
Elk bericht begint met ‘NL-Alert’: een herkenningspunt dat dit een bericht betreft dat door de overheid is verstuurd in verband met een actuele crisis. Dit maakt dat het van andere op een mobiele telefoon ontvangen tekstberichten kan worden onderscheiden. De autorisa-tie ondersteunt de risicobeschrijving, moet overtuigen dat mensen nu worden bedreigd en wil hen motiveren om te gaan handelen.
Datum/tijdsaanduiding
Aanvullend geven de datum en tijd een check op de relevantie. Hoewel bij ontvangst een toon te horen kan
Figuur 2: Berichtelementen van een NL-Alert.
info
structuur
Elementen
belang van alarmbericht
afzender altijd: nl-alert Datum + Tijd dd-mm-jj uu:mm informatie Risico locatie actie Geografisch Nalaten/doen (na geografisch) Nalaten/doen (zonder geografisch)
Zelfredzaamheid Plaatsnaam (bronlocatie) “Landmark” Verwijsmedium Toegangsinformatie Gevaarzetting Oorsprong Bronlocatie (object/stationair) Bronlocatie (object/transport) Must Must Must Afhankelijk gevaarzetting Afhankelijk bron Afhankelijk bron Must Optioneel Actie-element is Must: welke actie is afhankelijk van de gebeurtenis (risico) en locatie
Optioneel
zijn, zal niet elk bericht direct worden opgemerkt. Als een bericht op een later moment wordt gelezen, geeft de verzendtijd een indicatie in hoeverre het bericht nog actueel is.
Risico
In het element ‘risico’ wordt een omschrijving gegeven van de gebeurtenis, eventueel aangevuld met een duiding van het gevaar. Denk aan: ‘Brand terrein X … explosiegevaar’, ‘Kraanwater vervuild (… gevaar gezondheid)’ of ‘Ordeverstoring’.
locatie
Met een beschrijving van de bronlocatie – indien nodig aangevuld met het effectgebied – kan de lezer van het bericht bepalen of hij of zij op dit moment acuut gevaar loopt. Hoewel NL-Alert berichten in een geografisch begrensd gebied worden uitgezonden, verschilt dit gebied van het effectgebied. Dit komt doordat mobiele telefoons verbinding hebben met een GSM-mast op een andere locatie dan waar de telefoon zich exact bevindt.
Door in een omvangrijker gebied dan het effectgebied uit te zenden, wordt de kans vergroot dat mensen die bedreigd worden het bericht ontvangen. Echter, daar-door zullen ook anderen nét buiten het effectgebied het bericht ontvangen. Met de locatiebeschrijving kan de ontvanger bepalen of het bericht relevant is.
Voor sommige crisissen geldt nog een functie, namelijk om te zorgen dat mensen niet onbedoeld richting het gevaar ‘vluchten’. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij natuurbranden of explosiegevaar.
actie
Het alarmbericht moet ook een beschrijving bevatten van de noodzakelijke actie om in veiligheid te komen of blijven. Er zijn drie soorten acties:
- geografische actie (‘Blijf/ga naar binnen, ga naar buiten, verlaat, evacueer’);
- nalaten of doen na een geografische actie (‘Sluit ramen en deuren, blijf weg van bebouwing’); - nalaten of doen zonder geografische actie (‘Gebruik
geen, drink/eet geen, was handen, bel arts bij...’). Daarnaast kan een zelfredzaam handelingsperspectief (‘Breng uzelf zo snel mogelijk in veiligheid’) worden gegeven. Dit is te gebruiken in zeer acute situaties indien een actie (nog) niet voorhanden is en/of binnen eenzelfde gebied voor verschillende doelgroepen verschillende acties geboden zijn.
verschil met risicocommunicatie
De overheid en het bedrijfsleven kennen korte instruc-ties ter voorbereiding op mogelijke rampen al jaren. Ook hierin wordt een handelingsperspectief gekoppeld aan een risico. De communicatie kenmerkt zich door een ‘als..., dan...’-karakter. Voor toekomstige dreigingen of incidenten wordt aan de bevolking, medewerkers en bezoekers geïnstrueerd wat zij over het algemeen moeten doen.
‘hier en nu’-karakter
Crisiscommunicatie heeft daarentegen een ‘hier en nu’-karakter. Omdat vooraf niet bekend is waar de vol-gende crisis optreedt en wat die crisis is, kunnen geen volledige voorgeprogrammeerde berichten worden gemaakt. De locatie kan vooraf niet worden ingevuld. Juist dit element is van belang voor ontvangers om te bepalen of zij nu gevaar lopen.
Daarnaast kan het handelingsperspectief door de omstandigheden afwijken van de gebruikelijke instruc-ties. Denk aan een brand waarbij gevaarlijke stoffen vrijkomen die een buitengebied met recreatiefunctie bedreigen. Evacueren kan worden overwogen boven de gebruikelijke actie van ‘naar binnen gaan en ramen en deuren sluiten’.
voorbeeld: Wetteren
Per crisis moet de berichttekst worden opgesteld. Het is niet zozeer het formuleren van een tekstbericht waar-voor expertise nodig is. Het ongeval met een goederen-trein met gevaarlijke stoffen bij Wetteren in België op 4 mei jongstleden is hier een actueel voorbeeld van. Het formuleren van een kort tekstueel bericht kan iedereen door opleiding, training en oefening leren. Specialisti-sche kennis speelt wel een rol en wel bij het vaststellen van het handelingsperspectief en het effectgebied. De nu beschikbare informatie over het ongeval in Wetteren laat zien dat de bestrijding zich richtte op het gecontroleerd laten uitbranden van wagons met acryl-nitril. Bij de bestrijding en bepaling van adviezen voor de bevolking spelen veel factoren een rol, zoals pluimstij-ging van de rook, weersomstandigheden, afstand tot woningen en de mogelijkheden om bluswater op te vangen.
In Wetteren zijn in eerste instantie de omwonenden binnen 500 meter geëvacueerd. Bewoners in een straal van 500 tot 1.000 meter van het ongeval moesten binnen blijven en ramen, deuren en ventilatiesystemen afsluiten. Om tot een handelingsperspectief te komen moeten adviseurs (in Nederland zijn dat bijvoorbeeld de Adviseur Gevaarlijke Stoffen en de Geneeskundig Adviseur van de brandweer en GHOR) gedurende het
incident voortdurend een inschatting maken van de te verwachten ontwikkelingen.
Onderzoek in Wetteren moet uitwijzen of adviseurs de aanwezigheid van giftige dampen in het riool, die naar de oppervlakte komen (in concentraties die gevaar voor de volksgezondheid kunnen opleveren), als een plausibele ontwikkeling in ogenschouw hadden moeten nemen op het moment dat het eerste advies werd afgegeven.
Wie adviseert?
Het is dus belangrijk dat Veiligheidsregio’s vaststellen welke functionarissen kennis hebben om te adviseren over het effectgebied en het handelingsperspectief. In het geval van fysieke bedreigingen door gevaarlijke stoffen of branden ligt hierbij de brandweer voor de hand, terwijl bij incidenten met ordeverstoring de kennis van politie leidend is. Verantwoordelijken die beslissen over de inzet (zie kader ‘NL-Alert versturen’) van het middel moeten deze personen tijdens hun afweging in de crisis kunnen benaderen.
De organisatorische invulling van NL-Alert wordt door het ministerie niet opgelegd, maar is aan de regio’s overgelaten. Hieraan ligt ten grondslag de diversiteit in organisatiestructuren die de Veiligheidsregio’s kennen. Functies verschillen, regio’s hebben verschillende piket-regelingen. Daardoor kan de inzetprocedure niet prescriptief worden voorgeschreven. Overigens zijn er ook regionale verschillen in mandatering voor het sirenestelsel. Indien verschillen zich beperken tot de interne organisatie, hoeft dat geen bezwaar te zijn.
Regionale verschillen ongewenst
Omdat vanuit technologisch oogpunt zowel waarschu-wen als informeren mogelijk is, bestaat – anders dan bij de sirene – het risico dat er voor de bevolking merkbaar regionale verschillen optreden. Zo zou verschil van inzicht in benutten van het waarschuwingsmiddel kun-nen leiden tot verschillende ervaringen voor ontvangers. Dat kan wel problematisch zijn.
Immers, voor inwoners van Nederland zou het niet moeten uitmaken of zij zich op hun vaste woon- of werkadres bevinden of op een incidentele locatie waar zij minder bekend zijn. Een NL-Alert bericht moet overal in Nederland op dezelfde manier worden ervaren: dit betreft een bericht dat wordt verstuurd in een actuele situatie waarbij handelen door de bevolking noodzake-lijk is.
Wat betekent nl-alert voor veiligheidskundigen en bedrijven?
Het nieuwe waarschuwingsmiddel is bedoeld als onder-deel van de wettelijke verplichtingen van de overheid met betrekking tot het waarschuwen en informeren van de bevolking. Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor het besluit om een bericht uit te zenden. Is er toch nog een rol weggelegd voor andere partijen?
Ja, in bepaalde crisissituaties hebben niet-overheids-instellingen belang bij berichtgeving aan de bevolking. Denk aan incidenten met vitale infrastructuren zoals drinkwaterverontreiniging. Drinkwaterbedrijven heb-ben in zulke situaties vaak zitting in gemeentelijke of regionale beleidsteams. Omdat een bericht bij voorkeur vroegtijdig in een crisissituatie wordt verstuurd, zijn deze teams nog niet altijd bijeen. Een mogelijkheid is in deze ‘koude fase’ af te stemmen over berichtgeving en eventueel samen te oefenen.
nl-alert op verzoek
Partijen kunnen daarnaast uit eigen beweging bij het bevoegd gezag een verzoek doen voor het versturen van een NL-Alert. Ook hierbij kunnen BRZO-plichtige bedrijven tijdens de koude fase contact leggen met de Veiligheidsregio, bijvoorbeeld tijdens het opstellen of updaten van het Veiligheidsbeheerssysteem (VBS). Denk bijvoorbeeld aan het opstellen van noodplannen waarin acties in geval van nood moeten zijn gespeci-ficeerd, waaronder communicatie met externen, als onderdeel van VBS-element F.
scenario’s afstemmen
Op basis van de risico-inventarisatie, die onderdeel is van VBS-element C, kunnen bedrijven en hulpdiensten in de koude fase de ongevalsscenario’s en mogelijke communicatie in geval van deze scenario’s afstemmen. Tijdens een crisis kunnen bedrijven van waarde zijn door informatie uit te wisselen over de acute gevaren, zodat snelle(re) inschatting over de noodzaak tot waarschu-wen en het bepalen van het effectgebied kan worden gemaakt.
lessen voor crisiscommunicatie
De ontwikkelingen rondom het nieuwe waarschuwings-middel kunnen bovendien lessen opleveren voor het communiceren over crisissen van bedrijven zelf. Tijdens proeven met cell broadcast (de techniek achter NL-Alert) in de periode 2005-2007 was de visie dat het middel in de toekomst een moderne variant van de sirene kon worden. Intussen heeft gebruik van sociale media een vlucht genomen, waardoor mensen bijna overal en altijd over nieuws kunnen beschikken.
verstrekken van betrouwbare, gevalideerde informatie
Dit vraagt om een bezinning op de rol van de overheid en ook van bedrijven in crisiscommunicatie. Waar voorheen de focus lag op ‘De overheid alarmeert u als eerste over een incident’, is er een verschuiving zichtbaar, waarbij het ‘verstrekken van betrouwbare en gevalideerde informatie’ meer prioriteit krijgt.
De alarmeringsfunctie wordt – naast het notificeren van bevolking die nog niet op de hoogte is – het confirme-ren of ontkrachten van niet-geautoriseerde berichtge-ving. Hoewel Twitter een razendsnel medium is, is niet alles dat wordt getwitterd, waar.
Zo verwarde een redacteur van SBS6 Shownieuws op 18 oktober 2011 het ‘post-veld’ van Twitter met het ‘zoek-veld’, waardoor zij leken te berichten dat toenmalig
Koningin Beatrix een hersenbloeding had. Dit onjuiste bericht werd spoedig geretweet. Recente problemen met DDoS-aanvallen bij diverse banken en de dreiging over een schietpartij op een middelbare school in Leiden leidden tot geruchtenstromen met daarbij een roep van klanten en scholieren om helderheid te verschaffen over de problemen en de verwachte duur.
Deze voorbeelden laten zien dat er de behoefte blijft om genotificeerd en nader geïnformeerd te worden door de verantwoordelijke instanties.
nl-alert versturen
NL-Alert is een waarschuwingsmiddel voor de Veilig-heidsregio’s. Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft de organisatie van de inzet aan de regio’s overgelaten, omdat er decentraal verschillen in de organisaties bestaan. Wel heeft het ministerie samen met het Veiligheidsberaad een concept-beleidskader opgesteld dat als handreiking kan dienen voor het vaststellen van de mandatering.
Een bericht wordt verstuurd vanuit de gemeenschap-pelijke meldkamer. De centralist moet daarvoor op een regionale kaart het uitzendgebied tekenen en de berichttekst intypen. Opdracht daartoe krijgt de centralist volgens de procedure geldend in de betreffende regio.
Na de bevestiging van het bericht door de centralist, wordt het bericht doorgezet naar Centric. Dit bedrijf dient als broker (toegangspoort) tot de drie operators in Nederland. Centric zet het verzoek door naar KPN, Vodafone en T-Mobile. Op basis van het geografisch gemarkeerde uitzendgebied zullen de operators GSM-masten activeren om het bericht uit te zenden. Dit uitzenden kan worden vergeleken met radio. In één richting (netwerk naar telefoons) wordt het bericht standaard een uur lang verstuurd.
Mobiele telefoons die verbinding hebben met GSM-cellen die uitzenden, kunnen het bericht ontvangen. Het bericht wordt alleen getoond aan de gebruiker van de mobiele telefoon als de gebruiker het uitzend-kanaal heeft geactiveerd. Op het merendeel van de mobiele telefoons moet de gebruiker nu nog zelf het kanaal instellen. Kijk hiervoor op www.nl-alert.nl.
