Międzynarodowe negocjacje w sprawie ochrony klimatu

Międzynarodowe negocjacje w sprawie ochrony klimatu

Co wynika z konferencji COP14 w Poznaniu?

Mirosław Sobolewski

Międzynarodowe porozumienia o ochronie klimatu

Zjawisko globalnego ocieplenia, czyli fizyczna reakcja at‑

mosfery na wzrost koncentracji dwutlenku węgla

(CO

) zosta‑

ło opisane już w XIX wieku. Debata nad koniecznością pod‑

jęcia międzynarodowych działań na rzecz ochrony klimatu przybrała na sile w latach 80. ubiegłego stulecia. W 1988 roku powołano Międzyrządowy Zespół do spraw Zmian Klimatu (IPCC – Intergovernmental Panel on Climate Change), które‑

mu powierzono prowadzenie prac badawczych i analitycz‑

1

Dwutlenek węgla jest najważniejszym (odpowiada za ok. 90%

efektu cieplarnianego), lecz nie jedynym gazem cieplarnianym. Do tej grupy należą też m.in. metan, podtlenek azotu, HFCs i PFCs. Dla uproszczenia, w tym opracowaniu posłużono się terminem CO

jako synonimem pojęcia gazy cieplarniane.

nych dotyczących globalnego ocieplenia

. W 1989 roku IPCC opublikował swój pierwszy raport, który stanowił podstawę do negocjacji Ramowej Konwencji ONZ w sprawie Zmian Klimatu (UN FCCC – United Nations Framework Convention on Climate Change). Od tego czasu kolejne raporty IPCC z coraz większym prawdopodobieństwem wskazują, że dzia‑

łalność człowieka jest jednym z głównych czynników przy‑

czyniających się do rosnącego stężenia CO

w atmosferze

.

2

IPCC zajmuje się oceną naukowych dowodów zmian klimatu i ich przyczyn oraz opracowywaniem scenariuszy przyszłych zmian. IPCC dokonuje syntezy wyników uzyskanych w instytucjach naukowych całego świata. W przygotowaniach raportów biorą udział specjaliści z różnych dziedzin i o różnych zapatrywaniach na zmiany klimatu. Ra‑

porty IPCC uznawane są za najbardziej miarodajne źródło wiedzy na temat przemian systemu klimatycznego naszej planety. W 2007 r. IPCC został uhonorowany pokojową Nagrodą Nobla.

3

IPCC, Climate Change 2007: Synthesis report (AR4); 2007 www.ipcc.ch

Abstract

The science provides an increasing number of evidence confirming a human influence on the world climatic system. Nonethe‑

less, the international policy still has not found the response to this threat. During the last twenty years the anthropogenic emis‑

sion of CO

increased by more than 30%. The Kyoto Protocol is an imperfect and at the moment the only instrument in the field of

mitigation of CO

emission; its first phase will expire in 2012. The negotiations on the new agreement which would create a more

effective system of climate protection have started in 2007 with the adoption of the Bali Road Map. The COP14 in Poznań was an

element of this process. A new agreement should be concluded in December 2009, but a current progress in work shows that these

expectations might be too optimistic. The study presents a background and context of the world climate negotiations, it analyses

the achievements of the COP14 and focuses attention on some problems which have to be confronted during the negotiations on

the post‑2012 protocol.

Co prawda klimat jest zbyt złożonym mechanizmem by moż‑

na było z całkowitą pewnością wskazać związki między okre‑

ślonym poziomem koncentracji CO

, a takimi parametrami jak np. temperatura, wielkość i rozkład opadów, siła wiatrów oraz ich konsekwencjami. Mimo to wydaje się, że naukowcy w przeważającej większości zgadzają się, że zmiany klima‑

tu będą wywoływać liczne niekorzystne skutki dla przyrody, gospodarki i systemów społecznych w większości regionów globu. Jeżeli świat będzie się rozwijać tak jak do tej pory (sce‑

nariusz business‑as‑usual) można oczekiwać, że koncentracja CO

zwiększy się do poziomu 750 ppm

, co pociągnie za sobą wzrost temperatury o 1,6–6°C.

Konwencja Klimatyczna została podpisana w czerwcu 1992 roku w trakcie tzw. Szczytu Ziemi w Rio de Janeiro; weszła w życie dwa lata później. Jej podstawowym celem jest: …osią‑

gnięcie stabilizacji stężenia w atmosferze gazów cieplarnianych na takim poziomie, który zapobiegnie niebezpiecznym antropo‑

genicznym oddziaływaniom na system klimatyczny. Konwencja nie precyzuje co prawda jaki poziom zmian klimatu należy uznać za bezpieczny. Dość powszechnie przyjmuje się jednak, że oznacza to konieczność utrzymania wzrostu temperatury w granicach +2

C w stosunku do epoki przedprzemysłowej.

By to osiągnąć koncentracja dwutlenku węgla w atmosferze nie powinna przekroczyć 450 ppm (obecnie koncentracja CO

w atmosferze wynosi ok. 380 ppm i rośnie w tempie ok. 3 ppm/

rok; pod koniec XX w. średnia temperatura atmosfery podnio‑

sła się o ok. 0,7°C w stosunku do czasów sprzed masowej indu‑

strializacji). W ramach Konwencji państwa uprzemysłowione zobowiązały się do utrzymania emisji gazów szklarniowych do roku 2000 na poziomie z roku 1990. Umowa nie przewidziała jednak żadnych sankcji dla stron, które nie wywiążą się z tego zobowiązania. W efekcie nie wywarła niemal żadnego wpły‑

wu na poziom światowej emisji gazów cieplarnianych. Jeśli nie uda się odwrócić obecnych trendów emisje będą rosły nie tylko w krajach rozwijających się, ale i w rozwiniętych, tak że

4

ppm – części na milion (parts per milion), jednostka w której wyraża się koncentrację substancji występujących w bardzo małym stężeniu.

poziom emisji w 2030 r. będzie dwukrotnie wyższy niż w roku bazowym Konwencji (zob. tabela 1).

To, że celów Konwencji nie uda się osiągnąć było jasne od samego początku. Konwencja nie zaproponowała bowiem żadnych mechanizmów, które mogłyby wpłynąć na globalne trendy odpowiadające za nieuchronny wzrost emisji: rozwój demograficzny, wzrost zapotrzebowania na energię i trans‑

port. Rosnące emisje towarzyszyły industrializacji i wzrostowi liczby ludności Europy i Ameryki w XIX i XX wieku. Te same procesy, tyle że na znacznie większą skalę, mają teraz miej‑

sce w innych rejonach świata. Szacuje się, że do 2050 r. licz‑

ba mieszkańców planety wzrośnie o 3 mld. Prawie 90% tego przyrostu będzie miało miejsce w krajach rozwijających się, zwłaszcza w Chinach, Indiach i innych szybko uprzemysławia‑

jących się gospodarkach. Przy zachowaniu obecnych trendów w połowie wieku Chiny osiągną poziom życia dzisiejszych Stanów Zjednoczonych. Towarzyszyć temu będzie olbrzymi wzrost zapotrzebowania na energię. Już teraz elektroenerge‑

tyka w Chinach (oparta w 80% na węglu kamiennym) rozwija się w niespotykanym tempie: co miesiąc przybywa tam kilka dużych nowych elektrowni, a planuje się, że do 2030 r. moc wszystkich chińskich elektrowni osiągnie 1000 GW, czyli bę‑

dzie większa niż w Europie i Ameryce razem wziętych.

Po co to Kioto?

Konwencja Klimatyczna ma charakter ramowy, jej ogól‑

ne postanowienia mogą być rozwinięte przez dodatkowe porozumienia. Najważniejszym z nich jest przyjęty w 1997 r.

Protokół z Kioto (wszedł w życie w 2005 r.) Zgodnie z tym porozumieniem kraje uprzemysłowione powinny ograni‑

czyć emisję gazów cieplarnianych średnio o 5,2% w latach 2008–2012 w stosunku do roku bazowego Konwencji (1990).

W odróżnieniu od Konwencji poziomy dopuszczalnej emisji określone w protokole mają charakter prawnie wiążący. Cele redukcyjne dla poszczególnych krajów zostały wyznaczone na różnym poziomie, od redukcji o 8% (np. Unia Europejska), po stabilizację emisji (Rosja), a nawet niewielki jej wzrost Tabela 1. Prognoza wzrostu emisji CO

na świecie według regionów (1990–2030)

region emisja dwutlenku węgla (mld t)

1990 2005 2010 2015 2020 2025 2030

Kraje OECD

w tym: 11,4 13,6 13,8 14,4 14,7 15,1 15,5

– Ameryka Północna 5,8 7,0 7,1 7,4 7,7 7,9 8,3

– Europa 4,1 4,4 4,5 4,7 4,8 4,8 4,8

– Azja 1,5 2,2 2,2 2,3 2,3 2,4 2,4

Kraje nie należące do OECD

w tym: 9,8 14,5 17,3 20,0 22,3 24,5 26,8

– Europa i Eurazja 4,2 2,9 3,1 3,3 3,5 3,6 3,8

– Azja 3,6 8,2 10,2 12,2 13,9 15,7 17,5

– Bliski Wschód 0,7 1,4 1,6 1,8 2,0 2,1 2,3

– Afryka 0,6 1,0 1,1 1,2 1,4 1,4 1,5

– Ameryka Środkowa i Południowa 0,7 1,1 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7

Świat razem 21,2 28,1 31,1 34,3 37,0 39,6 42,3

Źródło: Energy Information Administration, International Energy Outlook 2008, http://www.eia.doe.gov/oiaf/ieo/pdf/table12.pdf, [dostęp

16.03.2009]

(zob. tabela 2). Redukcja emisji przez Polskę ma wynieść 6%, w stosunku do roku 1988

.

Strony protokołu z Kioto zobowiązane są ponadto do wdra‑

żania działań prowadzących do redukcji emisji gazów cieplar‑

nianych. Należą do nich m.in:

• poprawa efektywności energetycznej gospodarki,

• promowanie zrównoważonej gospodarki leśnej oraz zrównoważonych form rolnictwa,

• promowanie i wdrażanie technologii wykorzystują‑

cych odnawialne źródła energii,

• stopniowe znoszenie barier rynkowych, utrudnia‑

jących redukcję emisji w sektorach gospodarczych, w tym usuwanie dotacji wspierających wykorzystanie paliw kopalnych,

• podejmowania działań zmierzających do ograniczenia emisji w transporcie,

• ograniczanie emisji metanu z wysypisk odpadów i z pro‑

cesów produkcji, transportu i przetwarzania energii.

W celu spełnienia zobowiązań można wykorzystać tzw.

mechanizmy wspomagające (zwane również mechanizmami elastyczności protokołu z Kioto): mechanizm wspólnego wy‑

pełniania zobowiązań (Joint Implementation – JI), handel emi‑

sjami oraz mechanizm czystego rozwoju (Clean Development Mechanism – CDM). Pozwalają one państwom rozwiniętym wywiązać się ze swoich zobowiązań redukcyjnych poprzez re‑

alizację inwestycji w krajach, w których koszty redukcji emisji są niższe, lub przez zakup nadwyżek uprawnień emisyjnych.

Protokół z Kioto dopuszcza wspólne wypełnienie zobo‑

wiązań przez grupę państw. Z tej możliwości korzystają kraje UE‑15. Obowiązkiem ograniczania emisji nie zostały natomiast objęte kraje rozwijające się (w tym tak znaczące gospodarki jak np. Chiny, Indie, Korea Południowa, czy Brazylia). War‑

to też pamiętać, że protokołu z Kioto nie ratyfikowały Stany Zjednoczone – państwo o kluczowym znaczeniu dla bilansu emisji CO

w skali planety. Fakt, że USA nie są stroną protoko‑

5

Kraje z gospodarką w okresie transformacji otrzymały prawo do wybrania innego roku bazowego niż 1990, Polska przyjęła jako bazo‑

wy rok 1988, kiedy emisja gazów cieplarnianych była o ok. 100 mln ton CO

wyższa niż w roku 1990.

łu, istotnie skomplikował sprawy proceduralne związane z ne‑

gocjacjami klimatycznymi i doprowadził do powstania dwóch równoległych nurtów negocjacyjnych: na gruncie Konwencji i na gruncie protokołu.

Bali – Poznań – Kopenhaga:

negocjacje w sprawie umowy po roku 2012

Najwyższy organ decyzyjny Konwencji i Protokołu to Kon‑

ferencja Stron. Zgodnie z systemem Narodów Zjednoczo‑

nych decyzje na obu tych forach wymagają jednomyślności (dlatego tak trudno o porozumienie – kompromis musi bo‑

wiem w wystarczającym stopniu uwzględniać interesy krajów uprzemysłowionych i rozwijających się, a także pogodzić kra‑

je o tak rozbieżnych potrzebach jak np. kraje utrzymujące się z eksportu paliw kopalnych oraz małe państwa wyspiarskie zagrożone podnoszeniem się poziomu morza. Sesje Konfe‑

rencji Stron (COP/MOP) odbywają się co roku w grudniu. Są one poświęcone wypracowaniu szczegółowych rozwiązań dotyczących wcielania w życie umów klimatycznych oraz pla‑

nowaniu dalszych przedsięwzięć w tej dziedzinie.

Uzgodnienia dotyczące redukcji emisji dokonane w ra‑

mach Protokołu z Kioto, obejmują okres do 2012 r. Po tym czasie powinno wejść w życie nowe porozumienie. Proces negocjacyjny nad „protokołem post‑Kioto” rozpoczął się for‑

malnie podczas sesji Konferencji Stron Konwencji Klimatycz‑

nej na Bali (COP13/MOP3) w grudniu 2007 roku. By zachować odpowiedni czas na ratyfikację, powinien on zakończyć się w roku 2009. Kolejne etapy na ścieżce negocjacyjnej to Kon‑

ferencja Stron w Poznaniu (COP14/MOP4, grudzień 2008) oraz Konferencja Stron w Kopenhadze (COP15/MOP5; 7–18 grud‑

nia 2009 r.). W dwuletnim procesie negocjacji do kluczowych problemów należy:

• ustalenie pułapu dopuszczalnej globalnej emisji ga‑

zów cieplarnianych w 2020 r., który zagwarantuje utrzymanie ich koncentracji w atmosferze na bez‑

piecznym poziomie;

• rozłożenie odpowiedzialności za osiągnięcie wyzna‑

czonego celu pomiędzy poszczególne kraje zgodnie Tabela 2. Zestawienie zobowiązań w latach 2008–2012 zawartych w Protokole z Kioto

Kraj Zobowiązanie w zakresie emisji

gazów cieplarnianych (w odniesieniu do roku bazowego) Austria, Belgia, Bułgaria, Czechy, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Irlandia,

Lichtenstein, Litwa, Luksemburg, Łotwa, Monako, Niemcy, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Szwajcaria, Szwecja, Wielka Brytania, Włochy, Wspólnota Europejska (kraje UE‑15 podjęły decyzje o łącz‑

nym wywiązywaniu się z obowiązku redukcyjnego)

‑8%

USA ‑7%

Japonia, Kanada, Polska, Węgry ‑6%

Chorwacja ‑5%

Nowa Zelandia, Rosja, Ukraina 0%

Norwegia +1%

Australia +8%

Islandia +10%

Źródło: Protokół z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, (Dz.U. z 2005 r. nr 203, poz. 1684)

z zasadą wspólna odpowiedzialność, ale zróżnicowane zobowiązania;

• stworzenie skutecznych mechanizmów umożliwiają‑

cych transfer technologii i finansowanie działań z za‑

kresu ochrony klimatu w krajach najuboższych;

• przygotowanie gospodarek i społeczeństw do pewne‑

go zakresu zmian klimatu, który wydaje się nieuchron‑

ny (adaptacja).

Zagadnienia te tworzą podstawowe elementy konstrukcyj‑

ne programu działań z Bali (Bali Action Plan), który jest swoistą

„mapą drogową” do porozumienia w Kopenhadze. Ewolucja negocjacji klimatycznych wskazuje, że Konwencja staje się coraz bardziej umową nie tyle „ekologiczną” (skupiającą się na ograniczaniu emisji), ale „ekonomiczną”, gdzie w centrum uwagi stawiane są kwestie ścieżek rozwoju gospodarczego oraz skali i kierunków pomocy rozwojowej i innych transferów finansowych wspierających budowę gospodarek „niskowę‑

glowych” w krajach rozwijających się.

Szczyt klimatyczny ONZ w Poznaniu – COP14

Głównym celem Konferencji w Poznaniu było przygoto‑

wanie podstaw dla negocjacji klimatycznych, które toczyć się będą w ciągu 2009 r. i w założeniu mają doprowadzić do uzgodnienia w czasie COP15 w Kopenhadze nowej umowy, która zastąpi protokół z Kioto. Oczekiwano, że stronom uda się określić ramy niezbędnych kompromisów i zawęzić pole rozbieżności. Niektórzy liczyli na wypracowanie podstaw ro‑

boczego tekstu porozumienia. Czy cele te udało się osiągnąć?

Polskie Ministerstwo Środowiska prezentuje optymistyczną ocenę dorobku COP14, ale zdaniem wielu niezależnych obser‑

watorów rzeczywisty postęp osiągnięty w Poznaniu był nikły

.

Konferencja COP14 w ocenie Ministerstwa Środowiska

W styczniu br. Ministerstwo Środowiska przygotowało dla sejmowej komisji OŚZNiL krótką analizę podsumowują‑

cą COP14

. Według tej oceny poznańska konferencja to duży sukces organizacyjny i wizerunkowy, a także ważny krok na drodze do budowy konsensusu w Kopenhadze. Jako główne osiągnięcia szczytu klimatycznego wymieniono:

• uruchomienie Funduszu Adaptacyjnego, którego celem jest wspieranie działań krajów rozwijających się na rzecz dostosowania do zmian klimatu. Fundusz ten powołany podczas COP13 na Bali nie mógł rozpocząć działalności z powodu przeszkód proceduralnych, które w Poznaniu zostały usunięte. Teraz kluczowym zadaniem będzie za‑

pewnienie środków dla tego funduszu, które pozwolą na prowadzenie działalności w odpowiedniej skali.

6

Zob. np. T. Santarius. et al., Pit Stop Poznań. An Analysis of Ne‑

gotiations on the Bali Action Plan at the Stopover to Copenhagen;

http://www.wupperinst.org/en/projects/topics_online/internatio‑

nal_climate_policy [dostęp 10.03.2009]

7

Podsumowanie Szczytu Klimatycznego w Poznaniu, materiał informacyjny dla sejmowej komisji OŚZNiL przygotowany przez Mini‑

sterstwo Środowiska, rozpatrzony na posiedzeniu w dniu 11.02.2009.

• przyjęcie Poznańskiej Strategii Transferu Technologii.

Zakłada ona, że GEF (Global Environmental Facility – międzynarodowa instytucja finansująca projekty śro‑

dowiskowe) kilkukrotnie zwiększy fundusze na trans‑

fer technologii oraz dokona lepszego rozpoznania potrzeb krajów rozwijających się w tym zakresie.

• przyjęcie programu działań na rok 2009 w celu pod‑

pisania porozumienia w Kopenhadze (przed szczytem COP15 w Kopenhadze przeprowadzone zostaną co naj‑

mniej trzy dodatkowe sesje negocjacyjne, które mają służyć przygotowaniu finalnego tekstu porozumienia).

Minister Maciej Nowicki, który pełnił funkcje prezydenta COP oceniając dorobek poznańskiej konferencji powiedział: Na tej konferencji nie można było oczekiwać jakichś spektakularnych de‑

cyzji, nowych porozumień międzynarodowych, a to dlatego, że rok temu na Bali określono dwuletni program działania – przez Poznań do Kopenhagi. W związku z tym cały poprzedni rok poświęcono na wypracowywanie oraz prezentację stanowisk, co doprowadzi do podpisania w Kopenhadze nowego światowego porozumienia. Ta wizja ochrony klimatu w ciągu kolejnych dekad będzie wizją glo‑

balną. W Poznaniu nastąpiło zsumowanie stanowisk grup państw i określenie pola negocjacji. Teraz w najbliższych miesiącach Sekre‑

tariat przygotuje tekst negocjacyjny, który – jeżeli miałby być pod‑

pisany w Kopenhadze – musi zostać przedłożony sześć miesięcy przed tym. Czasu jest więc niedużo, lecz baza została stworzona.

Konferencja COP14 w ocenie organizacji pozarządowych

Ocena COP14 przedstawiona przez polskie władze brzmi bardzo optymistycznie. Ten optymizm nie jest jednak podzie‑

lany przez wszystkich obserwatorów Szczytu. Interesującą analizę konferencji w Poznaniu przygotowała polska Koalicja Klimatyczna, zrzeszająca kilkanaście organizacji pozarządo‑

wych aktywnych w dziedzinie polityki klimatycznej. Stwierdza ona, iż 14. sesja Konferencji Stron Konwencji Klimatycznej nie przyniosła istotnego postępu w negocjacjach nad przyszłym porozumieniem w sprawie ograniczania zmian klimatycznych na świecie. Najważniejsze tezy tej oceny przytoczono poniżej

:

• Podstawowym problemem do rozwiązania jest skala i czas rozpoczęcia znaczącego ograniczenia emisji ga‑

zów cieplarnianych, tak aby w roku 2050 świat jako ca‑

łość osiągnął co najmniej 50% redukcję w stosunku do roku 1990. Bez jasno określonych celów redukcyjnych dla państw rozwiniętych i znaczącego spowolnienia wzrostu emisji, a w przyszłości także ograniczenia emi‑

sji w państwach rozwijających się, nie uda się stworzyć konstruktywnej globalnej strategii działania na rzecz ochrony klimatu.

• Od wielkości celów redukcyjnych i przewidywanego czasu ich osiągnięcia zależeć powinny także inne skła‑

dowe przyszłego porozumienia, tj. skala koniecznego transferu technologii i wielkość funduszu adaptacyj‑

nego czy stworzenie mechanizmu finansowego dla tych przedsięwzięć. Niestety, takiego podejścia zabra‑

kło podczas negocjacji. Zamiast ustalić cel dalekosięż‑

8

Na podst. COP 14 – spodziewano się za wiele, a osiągnięto niewiele,

Biuletyn Klimatyczny nr 18, styczeń 2009 r.

ny tj. wskazać poziom redukcji, do którego zmierzamy w roku 2050 (i pośrednio w roku 2020), dyskusje i spo‑

ry toczyły się głównie wokół partykularnych interesów poszczególnych państw.

• Jak wyraźnie pokazały negocjacje w ramach dwóch tzw. grup ad hoc nie osiągnięto żadnego zbliżenia stanowisk. Pierwsza z grup dotyczyła wspólnej wizji i potrzeby długofalowej współpracy (tzw. AWG‑LCA), druga zajmowała się ustaleniami, jak ma wyglądać kontynuacja Protokołu z Kioto (tzw. AWG‑KP). Przełomu nie przyniosło także nieformalne spotkanie ministrów w trakcie tzw. Okrągłego Stołu. Grupa zajmująca się wspólną wizją i potrzebami długofalowej współpracy dyskutowała zarówno o celu na rok 2050 jak i zagadnie‑

niach adaptacji, transferu technologii i mechanizmów finansowych. Jednak rezultatem prac tej grupy jest jedynie skonsolidowany zbiór stanowisk stron skom‑

pilowany przez jej przewodniczącego (opracowanie liczące ponad 1000 stron i zawierające 164 stanowisk i propozycji) oraz plan pracy na rok 2009.

• W ramach grupy pracującej nad porozumieniem post‑Kioto (AWG‑KP) oczekiwano zawężenia obszaru negocjacji co do celu redukcyjnego na rok 2020 dla państw rozwiniętych w granicach 25–40% redukcji.

Nie udało się tego osiągnąć. Jedynym rezultatem dłu‑

gich obrad było ustalenie planu pracy na rok 2009. Nie uzgodniono, czy negocjacje rozpoczną się od ustale‑

nia z góry wielkości całkowitej redukcji dla krajów roz‑

winiętych, która następnie zostałaby rozdysponowana na poszczególne państwa, czy też negocjacje wycho‑

dzić będą od dobrowolnych propozycji poszczegól‑

nych państw. Jedynie UE i Norwegia określiły swoje przyszłe zobowiązania redukcyjne (na poziomie 30%).

• Mimo zapewnień, że kryzys finansowy nie powinien wpływać na negocjacje klimatyczne wyraźnie można było odczuć, że stanowiska dotychczasowych liderów stały się dużo ostrożniejsze. Osłabła pozycja Unii Eu‑

ropejskiej. Dowodem na to było zarówno osłabienie wymagań zawartych w pakiecie energetyczno‑klima‑

tycznym, który równolegle z COP14 był negocjowany w Brukseli, a także brak konstruktywnych propozycji, które umożliwiłyby postęp w negocjacjach.

• Skromny merytoryczny dorobek konferencji w Pozna‑

niu powoduje, że przez cały rok 2009 konieczny będzie ogromny wysiłek, jeśli konferencja w Kopenhadze ma się zakończyć ostatecznym sukcesem. To duże wyzwa‑

nie dla polskiej dyplomacji, gdyż niemal przez cały rok 2009, aż do pierwszego dnia Konferencji w Kopenha‑

dze prof. Maciej Nowicki będzie formalnie sprawować funkcję prezydenta COP. To na nim oraz na Sekretaria‑

cie Konwencji spoczywać będzie przygotowanie pod‑

staw przyszłego porozumienia.

Dylematy negocjacji klimatycznych

Raporty IPCC i wiele innych opracowań naukowych dowo‑

dzą, że utrzymanie temperatury atmosfery w granicach +2°C wymaga, by emisja gazów cieplarnianych została zmniejszona globalnie o co najmniej 50% do 2050 r., w stosunku do po‑

ziomu z roku bazowego (1990). Żeby osiągnąć ten cel kraje uprzemysłowione muszą ograniczyć swoją emisję o 60–80%.

Zarazem powinno się umożliwić krajom rozwijającym się (w początkowym okresie) pewien wzrost emisji. Począwszy od lat 20. XXI w. również kraje rozwijające się powinny rozpocząć stabilizowanie i redukcję emisji. Uzgodnione w ramach Kioto poziomy redukcji emisji są znacznie niższe (a przy tym nawet te niewielkie ograniczenia nie są w praktyce respektowane).

Dlaczego tak trudno o postęp? Oczywiście zasadniczą barierą jest cała techniczna strona zapewnienia nowych niskoemisyj‑

nych źródeł energii oraz związane z tym koszty (szacowane w skali globu na dziesiątki miliardów USD rocznie), ale powo‑

dów jest więcej. Problemy negocjacyjne wynikają też z nie‑

Wystąpienie premiera RP na COP14

Premier RP w wystąpieniu wygłoszonym podczas otwarcia Konferencji COP14 wyraził przekonanie, że ochrona klimatu wymaga globalnej solidarności, a troska o klimat nie powinna być związana z koniunkturą gospodarczą. Donald Tusk stwierdził m.in.:

• Polska w ostatnich latach wykonała wielki wysiłek na rzecz ochrony środowiska. Obejmował on nie tylko redukcję emisji CO

, ale także, w przeciwieństwie do rozwiniętych krajów zachodnich, wydatek dziesiątek miliardów złotych na elemen‑

tarną infrastrukturę środowiskową. …W ciągu kilkunastu lat postawiliśmy ochronę środowiska na nogi. Jesteśmy dziś krajem, który spełnia w większości przypadków standardy europejskie.

• Naukowcy są zgodni że ocieplenie o więcej niż dwa stopnie Celsjusza przyniesie nieodwracalne zmiany dla wszystkich ekosyste‑

mów, a co za tym idzie dla całej ludzkości. Dlatego nic nie zwolni nas z odpowiedzialności za podjęcie mądrych działań na rzecz ochrony środowiska i klimatu. Powinniśmy zrobić wszystko – i temu służy także ta konferencja – aby żadna aktywność człowieka nie podważyła trwale symbiozy między człowiekiem a naturą.

• Praca na rzecz ochrony klimatu powinna mieć charakter ponadczasowy, być zjawiskiem trwałym, niezależnym od koniunk‑

tury. …Zwracam się z prośbą do wszystkich uczestników, aby uwzględniając sytuację gospodarczą świata i każdego z krajów uczestniczących w konferencji, równocześnie nie zapominali o tym, że troska o klimat, naturę każdego człowieka nie może być związana z koniunkturą czy dekoniunkturą.

• Żaden kraj z osobna nie jest w stanie sprostać wyzwaniom, które niesie ze sobą ochrona klimatu: …To wyzwanie bezwzględ‑

nie wymaga globalnej solidarności. Wysiłek związany z powstrzymaniem zmian klimatu musi zostać rozdzielony pomiędzy

wszystkich sprawiedliwie, z uwzględnieniem zarówno historycznej odpowiedzialności, jak i możliwości technologicznych oraz

gospodarczych poszczególnych państw.

zwykle złożonej natury zagadnienia. Kluczowe decyzje muszą być podejmowane na podstawie hipotetycznych scenariuszy i szacunków o trudnej do potwierdzenia wiarygodności. Przy dzisiejszej wiedzy niemożliwe jest precyzyjne określenie za‑

kresu i skali przyszłych strat wynikających ze zmian klimatu.

Decyzje obarczone są tym większym marginesem niepew‑

ności, że mamy do czynienia z sytuacją, w której przyczyny i skutki są bardzo odległe w czasie (musimy ograniczać emisje dzisiaj, żeby uniknąć zagrożenia za kilkadziesiąt lat). Innym czynnikiem, który utrudnia znalezienie konsensusu jest brak bezpośredniego związku między miejscem emisji, a poten‑

cjalnymi szkodami: na negatywne skutki zmian klimatu naj‑

bardziej narażeni są wcale nie najwięksi emitenci gazów cie‑

plarnianych, ale najuboższe kraje rozwijające się.

W ramach protokołu z Kioto na krajach rozwijających się nie ciążą żadne wiążące zobowiązania redukcyjne. Wydaje się, że w dłuższej perspektywie jest to sytuacja nie do utrzyma‑

nia. Nieoficjalnie zgłaszane są rozmaite propozycje rozwiązań, które mogłyby prowadzić do rozszerzenia grupy krajów ob‑

jętych zobowiązaniami redukcyjnymi, ale jak na razie żadna z nich nie zyskała powszechnej akceptacji

. Szczególnie istot‑

ne będzie tu stanowisko Chin, które jak dotąd zdecydowanie przeciwstawiały się próbom różnicowania obowiązków kra‑

jów rozwijających się oraz nakładania na nie wiążących celów redukcyjnych.

Nowe porozumienie nie może ograniczać się tylko do kwestii redukcji emisji (w perspektywie średnio‑ i długoter‑

minowej) oraz do rozdziału „wysiłku redukcyjnego” pomiędzy poszczególne państwa i ich grupy. Już teraz widać, że w ne‑

gocjacjach coraz większego znaczenia nabierają nowe wątki, niemal nieobecne w protokole z Kioto. Należą do nich m.in.

9

Np. według jednego ze scenariuszy Międzynarodowej Agencji ds. Energii celowe byłoby podzielenie krajów rozwijających się na cztery grupy, o odmiennych poziomach zobowiązań. Szczególnie ważną rolę pełnić powinny kraje nowo uprzemysłowione (np. Ko‑

rea Pd.) i kraje szybko uprzemysławiające (np. Chiny, Indie, Brazylia).

Pozostałe kraje, a zwłaszcza kraje o najniższym dochodzie narodo‑

wym, nie byłyby podmiotem wiążących zobowiązań. Dwie pierwsze grupy, podobnie jak kraje uprzemysłowione, także powinny mieć ilościowe wiążące zobowiązania, jednak pod warunkiem, że kraje OECD podejmą się znacznego ograniczenia emisji i będą wspierać finansowo oraz technologicznie kraje rozwijające się.

sprawy związane ze stworzeniem mechanizmów ułatwiają‑

cych adaptowanie się społeczeństw i gospodarek do zmian klimatycznych, a także transfer „przyjaznych klimatowi” tech‑

nologii do krajów Południa. Wszystkie scenariusze wskazują, że to właśnie w krajach rozwijających się najsilniej będą rosły emisje (co jest związane z czynnikami demograficznymi oraz mającym tam miejsce postępem cywilizacyjnym). Jest zatem konieczne, by dokonujący się tam wzrost oparty był w możli‑

wie szerokim zakresie o technologie niskoemisyjne (będące głównie w posiadaniu przedsiębiorstw i krajów bogatych).

Zakres, sposób i warunki udostępniania takich technologii to kolejne zagadnienie, na które strony Konwencji mają zasad‑

niczo odmienne spojrzenie. Państwa rozwijające się oczekują szerokiego strumienia pomocy technologicznej dokonywanej na zasadach niekomercyjnych. To podejście nie odpowiada jednak stronom, które finansują nowe technologie, są właści‑

cielami patentów i chciałyby czerpać zyski z tego tytułu.

Niektórzy sugerują, że porozumienia w ogóle nie uda się osiągnąć bo w samym mechanizmie ustalania odpowiedzial‑

ności za zmiany klimatu tkwi fundamentalny błąd metodo‑

logiczny. Przyjęty w Konwencji Klimatycznej sposób liczenia emisji oparty jest na badaniu produkcji – emisje przypisuje się tym krajom, na których terytorium zostały one wytworzone.

Jednak metoda ta nie oddaje całej prawdy. Zdaniem kryty‑

ków takiego podejścia faworyzuje ono kraje, które wytwa‑

rzają niewiele gazów cieplarnianych, a przy tym odznaczają się wysoką konsumpcją dóbr energochłonnych. Przykładem może być państwo, które zaprzestało wytwarzania stali, alu‑

minium, szkła i chemikaliów i importuje te dobra z zagranicy.

Wiele państw rozwiniętych właśnie tak postępuje przenosząc swoją produkcję do Chin, Indii i innych krajów rozwijających się. W konsekwencji w krajach tych nieproporcjonalnie szybko rośnie emisja CO

. Komu należy przypisać ten wzrost? Część analityków uważa, iż by określić rzeczywistą odpowiedzial‑

ność poszczególnych państw za zmiany klimatu bardziej wła‑

ściwa byłaby zasada odpowiedzialności „konsumentów”, a nie

„producentów” emisji. Wymagałoby to zasadniczej zmiany podstaw negocjacji międzynarodowych

.

10

Zob. np. D. Helm, Climate‑change policy: why has so little been achieved? Oxford Review of Economic Policy, Vol. 24, Nr 2, 2008.

Ważne pytania dla Polski

Z punktu widzenia interesów Polski do najważniejszych kwestii, które będą przedmiotem dyskusji w czasie negocjacji klima‑

tycznych należą:

• Jaka będzie wysokość zobowiązania redukcyjnego dla Polski? Czy stroną nowego porozumienia będą poszczególne kraje członkowskie UE (tak jak ma to miejsce dotychczas), czy też w ich imieniu wystąpi jedynie Wspólnota, a jeśli tak, jak roz‑

wiązana zostanie kwestia rozłożenia zobowiązań w obrębie Wspólnoty. Od jakich dokładnie warunków uzależnione jest przyjęcie celu Wspólnoty w wysokości ‑30%?

• Czy zmieni się rok bazowy dla Polski? Czy uda się zachować korzystny dla nas rok 1988, czy będzie to inny rok, np. 1990 (obecny rok bazowy Konwencji), czy wyznaczony zostanie całkiem nowy rok, np. 2005 (co byłoby korzystne dla wielu kra‑

jów europejskich i USA)?

• Jak określony zostanie udział Polski w zobowiązaniach finansowych na rzecz krajów rozwijających się (np. w Funduszu Adaptacyj‑

nym)? Czy wprowadzona zostanie jakaś forma podatku od praw do emisji lub transakcji w ramach mechanizmów elastyczności?

• Czy zachowamy przewidzianą w protokole z Kioto możliwość przeniesienia nadwyżek z okresu 2008–2012 na drugi okres

rozliczeniowy (naszą nadwyżkę szacuje się na ok. 700 mln t CO

)?

Podsumowanie

Konferencja Poznańska zebrała liczne pochwały za spraw‑

ny przebieg i dobrą organizację, natomiast jej dorobek mery‑

toryczny nie wydaje się szczególnie obfity. Podczas COP14 nie udało się osiągnąć istotnego zbliżenia stanowisk w najważ‑

niejszych obszarach negocjacyjnych, takich jak m.in. wspólna wizja w sprawie skali przyszłych ograniczeń emisji gazów cie‑

plarnianych, mechanizmy wsparcia finansowego dla krajów rozwijających się, transfer technologii, przyjęcie zobowiązań redukcyjnych przez szybko uprzemysławiające się gospodarki krajów rozwijających się. Do konkretnych sukcesów można za‑

liczyć jedynie porozumienie dotyczące szczegółów działania Funduszu Adaptacyjnego, pomagającego najbiedniejszym państwom w przystosowaniu się do zmian klimatu, co umoż‑

liwi szybkie uruchomienie płatności z tego funduszu. Ponadto uzgodniono harmonogram negocjacji na 2009 rok. Wyraźnie niezadowolone z braku rzeczywistych postępów w negocja‑

cjach były państwa rozwijające się, a w szczególności małe państwa wyspiarskie, których fizyczna egzystencja jest zagro‑

żona przez rosnący poziom mórz. To one w Poznaniu wystą‑

piły z najdalej idącą propozycją: zatrzymania wzrostu tempe‑

ratury na poziomie 1,5°C i ograniczeniu emisji przez państwa rozwinięte do roku 2020 o co najmniej 40%. Propozycje te nie znalazły w praktyce żadnego odzewu.

W odczuciu wielu obserwatorów wyniki poznańskiej kon‑

ferencji dowodzą, że świat polityki jak na razie nie jest w stanie wypracować wspólnej odpowiedzi na rosnące zagrożenia kli‑

matyczne. Wynikające z rozbieżnych interesów narodowych różnice stanowisk między poszczególnymi krajami pozosta‑

ją bardzo głębokie. W tej sytuacji osiągnięcie porozumienia w Kopenhadze może być niezwykle trudne.

Choć negocjacje w ramach Konwencji Klimatycznej są do‑

meną rządów, to w konferencjach stron konwencji klimatycznej biorą udział również liczni parlamentarzyści. Parlamenty krajo‑

we odgrywają bowiem istotną rolę w upowszechnianiu i wdra‑

żaniu porozumień międzynarodowych. Parlamentarzyści mu‑

szą nie tylko przeprowadzić ich proces ratyfikacyjny, ale także dzięki publicznym debatom przekazują swym społeczeństwom wiedzę o podstawach i celach nowej polityki oraz o środkach ich realizacji. Tematy związane z ochroną klimatu, polityką energe‑

tyczną i zrównoważonym rozwojem są stale obecne w pracach legislacyjnych, a kwestie z nimi związane przewijają się w pra‑

cach szeregu komisji sejmowych. W najbliższych miesiącach Sejm będzie debatował nad polityką energetyczną państwa, przyjmie Politykę ekologiczną na lata 2009–16. Rozpocznie się też proces wdrażania unijnego pakietu klimatyczno‑energe‑

tycznego. Dla wszystkich tych działań międzynarodowe nego‑

cjacje klimatyczne, w tym wyniki konferencji w Poznaniu i Ko‑

penhadze, stanowią niezwykle ważny punkt odniesienia.