Inwoners moeten meer betalen
Actief grondbeleid groeiende
kos-tenpost voor gemeenten
Uitgifte v a n grond bracint g e m e e n t e n
lange tijd veel geld o p . Inmiddels is
d e z e w i n s t m a k e r een f o r s e v e r l i e s p o s t .
Veel g e m e e n t e n k u n n e n h u n v e r w o r v e n
g r o n d niet kwijt en lijden v e r l i e s .
Mogelijk k u n n e n provincie en Rijk
bijspringen, m a a r groot is die k a n s niet.
De financiële gevolgen van het gemeentelijk grondbeleid in de afge-lopen crisisjaren zijn deels afgewenteld op de inwoners. Het actieve grondbeleid heeft het gemiddelde huishouden in de periode 2009 tot en met 2012 al €350 gekost, nog afgezien van het aflolven van voorzieningen. Het grondbeleid is onder meer verantwoordelijk voor 10% tot 18% van de hogere OZB. De hoogte van de OZB wordt ook beïnvloed door andere factoren, zoals lagere uitkeringen uit het Gemeentefonds en de toename van de WOZ-waarde. In gemeenten waar de OZB al hoog was, is deze licht gedaald. Dat blijkt uit een onderzoek uitgevoerd in opdracht van Vereniging Eigen Huis.
Verlies door actief grondbeleid
Veel gemeenten voeren een actief gemeentelijk grondbeleid of deden dat tot een aantal jaren geleden. Dat betekent dat omvang-rijke investeringen in de grondexploitatie zijn gedaan en in de aan-koop van grond. De opbrengsten van dit grondbeleid waren in de jaren voor de crisis een belangrijke inkomstenbron voor gemeen-ten. In de jaren tot 2008 werden de inkomsten in het totaal geschat op ruim € 0,6 miljard per jaar Vanaf 2009 vond een daling plaats en in 2012 ontstond een verlies van ruim € 1 miljard. De grondbedrij-ven hebben in de periode 2010 tot en met 2012 voor ongeveer €2,6 miljard aan verliezen moeten nemen. Hiervan is circa €1,3 miljard afwaardering van grondposities. De andere helft is dekking van ge-raamde verliezen op grondexploitaties. Als de gederfde winsten daarbij worden opgeteld, komt het verlies uit op €3,3 miljard. Ook de reserves van de grondbedrijven zijn geslonken en vanuit de ge-meentebegrotingen waren bijdragen van enkele miljarden euro's nodig om de tekorten te dekken.
Verschillende gemeenten hebben dan ook inmiddels flinke verliezen geleden op het grondbeleid, zoals Lansingerland (-€286 min), Apel-doorn (-€200 min), Breda (-€135 min), Enschede (-€85 min), Tilburg {-€78 min), Arnhem (-€78 min.) en Eindhoven (- €64 min).
De verwachting is dat de financiële positie van gemeentelijke grondbedrijven nog verder zal verslechteren, omdat grondprijzen nog verder kunnen dalen en herstel van de vraag naar bouwgrond (woningen, kantoren en bedrijven) nog langer uitblijft dan veel ge-meenten inschatten. Afhankelijk van de economische ontwikkeling, zullen dan ook nog meer verliezen moeten worden genomen en gronden moeten worden afgewaardeerd. Deloitte Real Estate schat dit op een totaal van €0,7 tot €2,7 miljard. De totale verliezen
kun-nen nog uitkomen op € 4 tot € 6 miljard.
Het verlies wordt onder meer veroorzaakt door halvering van de vraag naar bedrijventerreinen, kantoorlocaties en woningbouw-grond sinds 2008. Per 1 januari 2013 is er 5.300 ha aan kavels direct uitgeefbaar aan bedrijven. Daarnaast is er nog een voorraad van 4.200 ha bouwkavels. In 2012 is slechts 375 ha afgenomen. In 2007 was de verkoop nog 915 ha. Gemeenten zitten nu met onbebouwde grond waaruit zij geen inkomsten kunnen halen, en lopen rente mis.
Hogere OZB
De feitelijke positie van een gemeentelijk grondbedrijf kan worden afgeleid uit een tweetal combinaties van posten;
• Het saldo bouwgrondexploitaties per huishouden. Dit saldo is het verschil tussen investeringen en opbrengsten van bouwgrondex-ploitatie van een gemeente in een jaar, gedeeld door het aantal huishoudens in de gemeente. Een negatief saldo geeft een indica-tie van mogelijke verliezen op het grondbedrijf, zij het dat bij grondexploitatie doorgaans eerst kosten worden gemaakt voordat opbrengsten volgen.
• De boekwaarde van niet in exploitatie genomen grond én bouw-grond die wel in exploitatie is genomen in verhouding tot het eigen vermogen (algemene reserve, bestemmingsreserves en saldo jaarrekening) per eind van het jaar Bij een hoge boel<-waarde aan gronden is de kans groot dat het grondbedrijf wordt geconfronteerd met verliezen, omdat de opbrengsten onvol-doende zijn.
Om de verliezen op het grondbedrijf op te vangen kan een ge-meente putten uit verschillende bronnen:
. de reserve grondbedrijf, vrijval van eerder getroffen voorzieningen voor verwachte verliezen en het eigen vermogen;
• besparing op gemeentelijke uitgaven door te bezuinigen op het ambtelijk apparaat en het aanbod aan voorzieningen (zoals zorg, sportaccommodaties, speelplaatsen, groenvoorzieningen en weg-onderhoud);
verhoging van de inkomsten door het verhogen van de OZB (de belangrijkste vrij besteedbare belasting voor de gemeente waar-van zij zelf de hoogte mag bepalen).
Ruim opgezette bedrijventerreinen in iiet buitengebied worden mo menteei nauweiijks gereaiiseerd.
A P R I L 2 0 1 4
b o u w '
m a r k t
E]
TABEL 1 VERLOOP FINANCIËLE POSITIE VAN GEMEENTELIJKE GRONDBEDRIJVEN, IN
MILJAR-DEN EURO'S 2009 2010 2011 2012 Boekwaarden Algemene reserve 6,61 6,7 6,2 5,7 Totale boekwaarde 11,7 12,1 11,7 11,3 ontwikkelgronden Waarvan BIE 7,9 B,1 8,2 8,8 Waarvan NEGG 3,8 3,9 3,5 2,5 Verllesneming en winstverdamping Genomen directe 0,1 1,4 1,1 verliezen (in het jaar)
Genomen winst- 0,3 0,4 0,0 verdamping (in het jaar)
Totaal genomen verlies 0,4 1,8 1,1 (cumulatief) en
winst-verdamping
Bron: Deloitte Real Estate
De grote financiële last die bij gemeenten is ontstaan, merl<en inwo-ners aan een hogere onroerendezaakbelasting (OZB) en aan een schraler aanbod aan voorzieningen. Dat laatste kan leiden tot lagere woningprijzen. Falend grondbeleid kan zo het woongenot en de portemonnee van particuliere woningbezitters raken.
In de afgelopen paar jaar hebben de meeste gemeenten gekozen voor verhoging van de OZB voor woningeigenaren. In sommige ge-meenten is de OZB in de periode 2009-2013 zelfs met 40% of meer gestegen. De ontwikkeling van de OZB hangt niet alleen af van de financiële positie van het grondbedrijf, maar ook van veel andere factoren, zoals de uitkering van de rijksoverheid uit het gemeente-fonds en de ontwikkeling van de WOZ-waarde. Gemiddeld is tussen de 10% en 18% van de verhoging van de OZB in 2009-2013 toe te schrijven aan de financiële positie van het grondbedrijf.
Gemeenten in grote problemen
Nederland telde in 2012 ten minste 79 gemeenten waar aan het eind van dat jaar de boel<waarde op grond meer dan 80% van de som van het eigen vermogen en de voorzieningen bedroeg. Deze gemeenten, grote en kleine, hebben eind 2012 een gezamenlijk aan-deel van 52% in de gemeentelijke boekwaarden en een gezamenlijk aandeel van 15% in het verzamelde gemeentelijke vermogen (plus voorzieningen). Hun eigen vermogen daalde sinds 2008 met onge-veer 16%, terwijl dat van alle gemeenten samen ongeonge-veer gelijk bleef. De boel<waarden op grond namen van 2008 naar 2012 flink toe van €4,7 naar €5,8 miljard, in de overige gemeenten zien we een daling van 9%. In sommige van deze 79 gemeenten was in de periode 2008-2012 wel sprake van een daling van de boel<waarden als percentage van het vermogen en voorzieningen, maar zijn de boeicwaarden toch nog hoog.
In deze 79 gemeenten zal een substantiële afboeking op grond een flink gat slaan in hun vermogen. Het gevolg daarvan zal zijn dat zij flink moeten bezuinigen of de gemeentelijke belastingen moeten verhogen. Beide ingrepen zullen de aantrekkelijkheid van de ge-meente aantasten: het wonen wordt duurder en het voorzieningen-niveau in de gemeente daalt.
Hulp van rijk en provincie
Gezien de huidige en nog te verwachten verliezen bij gemeentelijke grondbedrijven zouden het Rijk en de provincies de 'pijn' voor ge-meenten - en burgers - kunnen verzachten. De onderzoekers noe-men drie mogelijke handreikingen:
• Er zal een grote inhaalvraag naar woningen gaan ontstaan, die in opdracht van corporaties, ontwikkelaars en particuliere opdracht-gevers (zelfbouw) kunnen worden gebouwd. De rijksoverheid zou de woningbouw verder kunnen stimuleren.
• De rijksoverheid kan door verandering van de richtlijn van het Be-sluit Verantwoording en Begroting gemeenten en provincies (BBV) meer balans aanbrengen tussen het nemen van toekomstige liezen en winsten in lopende grondexploitaties. Nu moeten ver-wachte verliezen direct worden afgeboekt. Deze verliezen zouden ook gefaseerd kunnen worden afgeboekt (in de jaren waarin ze plaatsvinden) in plaats van direct in het jaar waarin de verliezen worden geraamd.
• De provincies kunnen gemeenten helpen de financiële last te ver-minderen van gemeentelijl<e grondposities. Zo is de provincie Overijssel voornemens om aan 13 gemeenten ruim €100 miljoen te lenen als buffer voor het definitief afstoten van verworven grondposities.
Betere informatie nodig
Gemeenten dienen de financiële gegevens op uniforme wijze in de jaarrekening te presenteren en in de Paragraaf Grondbeleid inzicht te geven 'in het geheel'.
• ln de boekwaarde van nog niet in exploitatie genomen gronden is dat niet alleen de boekwaarde per vierkante meter, zoals het BBV aangeeft (wat sommige gemeenten ook niet nakomen), maar ook de totale boekwaarde.
• Grondposities die buiten het grondbedrijf op de balans staan ('ma-teriële vaste activa - gronden') dienen ook in de Paragraaf Grond-beleid te worden verantwoord (boekwaarde, rentelast, beheer-kosten), met uitzondering van gronden onder het gemeentelijke vastgoed.
• PPS-grondexploitaties dienen ook in de Paragraaf Grondbeleid te worden opgenomen met boekwaarde en risico's (voor het ge-meentelijk aanïleel). Nu is een globale verantwoording in de Para-graaf Verbonden Partijen vereist (die ook niet door alle gemeenten wordt nageleefd).
Op korte termijn alleen
kunstgrepen denkbaar
Een deel van de gemeenten, circa 10%, heeft een manier van boek-houden die afwijkt van die van de overige gemeenten, wat tot uiting komt in negatieve boekwaarden op gronden in exploitatie. Dit be-moeilijkt de vergelijking tussen gemeenten en de transparantie van het grondbeleid.
De informatie die het BBV vereist in de gemeentelijke jaarrekening en begroting is ook duidelijk voor verbetering vatbaar
Kanttekening
Hoewel de samenstellers flink hebben gerekend, zijn de feiten uit het rapport niet geheel bevredigend. Zo is het onduidelijk waarop de €350 is gebaseerd die het 'gemiddelde huishouden' tussen 2009 en 2012 aan actief grondbeleid is kwijtgeraakt. Is dat de 10-18% extra OZB per woningeigenaar? Is dat een gemiddeld huishouden? Zijn het alle verliezen verdeeld over alle huishoudens? Zijn het de gemeentelijke bezuinigingen op voorzieningen per huishouden? En dan alleen huishoudens in gemeenten met verliezen op grondbeleid of ook toch alle huishoudens uit alle gemeenten?
Het is ook de vraag €350 euro in vier jaar een onredelijke aanslag is of dat gemeenten met grondverliezen hun inwoners juist hebben ontzien. Kortom, de titel van het rapport 'Gemeentelijk grondbeleid: wie betaalt?' is nog niet beantwoord.
Dit artikel is gebaseerd op het rapport 'Gemeentelijk grondbeleid: wie betaalt?' (Geurt Keers, Rob de Wildt René Schulenberg en Eline van Kessel), rapportnummer P26780, uit-gave van RIGO Research en Advies, 2014. Het rapport is gratis als pdf beschikbaar via www.rigo.nl.
