samodzielno Ăci finansowej gmin w województwie mazowieckim

(1)

Studia i Materiaïy, 1/2015 (18): 51– 58 ISSN 1733-9758, © Wydziaï ZarzÈdzania UW DOI 10.7172/1733-9758.2015.18.4

Analiza poziomu

samodzielno Ăci finansowej gmin w województwie mazowieckim

w latach 2007–2013

Aneta Dygus

^*

SamodzielnoĂÊ finansowa jest waĝnym elementem harmonijnego rozwoju gmin. Autorka przedstawia, jak zjawisko samodzielnoĂci finansowej zostaïo ukazane na tle literatury, m.in.

w zakresie jej ujÚcia i aspektów oraz czynników jÈ determinujÈcych. Ponadto zaprezento- wano strukturÚ dochodów gmin oraz dokonano analizy poziomu samodzielnoĂci finansowej wbgminach województwa mazowieckiego w latach 2007–2013, z której wynika, ĝe najwyĝszy jej poziom wystÚpuje w gminach miejskich, natomiast najniĝszy w gminach wiejskich.

Sïowa kluczowe: samodzielnoĂÊ finansowa, gmina, dochody, dochody wïasne, finanse.

Nadesïany: 16.07.2014 | Zaakceptowany do druku: 4.02.2015

The analysis of the financial community independency level in Mazowieckie province in years 2007–2013

The financial independency is a very important thing for harmonious development of the community. The article presents how the phenomen of financial independency was shown in literature, including in terms of its approach and aspects and factors that determine it. Moreo- ver, it shows the structure of community incomes and the analysis of financial independency level in Mazowieckie province communities in years 2007–2013, its the highest level found in the municipalities, and the lowest in rural communities.

Keywords: financial independency, community, incomes, own incomes, finances.

Submitted: 16.07.2014 | Accepted: 4.02.2015

JEL: H70

(2)

1. Wprowadzenie

We wspóïczesnej gospodarce bardzo duĝÈ rolÚ odgrywa pañstwo – na pïaszczy- znach zarówno prawnej, ekonomicznej, socjalnej, jak i edukacyjnej. Decentraliza- cja finansów publicznych sprawiïa, ĝe naj- bliĝszÈ jednostkÈ samorzÈdu terytorialnego dla kaĝdego obywatela jest gmina. Zb idei decentralizacji wynika uprawnienie do samodzielnoĂci i swobody dziaïania jednostek samorzÈdu terytorialnego, co zwiÈzane jest w gïównej mierze z przekazaniem swo- bód dotyczÈcych gromadzenia i wydatkowania Ărodków publicznych. SamodzielnoĂÊ finansowa gmin wpïywa na sposób realiza- cji zadañ publicznych, a co za tym idzie – na stopieñ zaspokojenia potrzeb spoïecznoĂci lokalnych. Prawo gminy do samodzielnego funkcjonowania zostaïo zagwarantowane w przepisach Unii Europejskiej i w prawie krajowym. Gmina, jako podstawowa jednostka samorzÈdu terytorialnego, ma na celu jak najlepsze zaspokojenie potrzeb spoïecznoĂci lokalnych na wielu pïaszczy- znach, natomiast Ărodki, jakie moĝe pozy- skiwaÊ, zasady na jakich moĝe je pozyski- waÊ oraz sposób i cele na jakie moĝe je wydatkowanie, zostaïy okreĂlone w przepisach prawa.

Do gïównych dochodów budĝetu gminy zaliczamy dochody wïasne oraz dotacje.

Ib ob ile dochody wïasne mogÈ byÊ wydat- kowane na dowolny cel, o tyle dotacje zwykle przyznawane sÈ na ĂciĂle okreĂlone zadanie. Coraz wiÚcej zadañ ze szczebla centralnego przerzucanych jest na szczebel lokalny; przewaĝnie za takim przeniesie- niem idÈ Ărodki finansowe, które udzie- lane sÈ gminÈ w formie dotacji na zadania zlecone lub wïasne, jednak w wiÚkszoĂci przypadków wysokoĂÊ przekazywanych Ărodków finansowych nie jest adekwatna do zadañ, jakie gmina musi wykonaÊ. Istotne znaczenie dla budĝetu gmin majÈ dochody wïasne, gïównie z tytuïu podatków i opïat lokalnych, których wysokoĂÊ, w granicach okreĂlonych przepisami prawa, moĝe byÊ ksztaïtowana przez danÈ gminÚ.

2. SamodzielnoĂÊ finansowa

– istota, aspekty oraz czynniki ja ksztaïtujÈce

Jednoznaczna ocena samodzielnoĂci finansowej gmin jest trudnym zadaniem, zb uwagi na fakt, ĝe naleĝy jÈ rozpatrywaÊ na wielu pïaszczyznach.

Wedïug E. Kornberger-Sokoïowskiej samodzielnoĂÊ moĝna rozpatrywaÊ w kilku aspektach prawnych – samodzielnoĂÊ bÚdÈcÈ skutkiem posiadania przez jednostki osobowoĂci prawnej, która umoĝ- liwia udziaï tych jednostek w stosunkach cywilnoprawnych oraz w znaczeniu odrÚb- nej podmiotowoĂci publicznoprawnej, zwiÈ- zanej z wyodrÚbnieniem organizacyjnym, ustrojowym i kompetencyjnym (Sokoïow- ska-Kornberger, 2001). Natomiast B. Fili- piak-Dylewska wskazuje samodzielnoĂÊ organów lokalnych w ujÚciu:

– prawnym – j.s.t. z mocy prawa posiadajÈ osobowoĂÊ prawnÈ, zwiÈzanÈ z tym nie- zaleĝnoĂÊ i prawo do stanowienia o wïa- snych sprawach,

– politycznym – jako prawo do wyboru kierunku dziaïania zgodnego z ideÈ poli- tycznÈ okreĂlonej partii czy organizacji, – gospodarczym – co wiÈĝe siÚ z realiza-

cjÈ zadañ i prowadzeniem dziaïalnoĂci gospodarczej,

– organizacyjnym – zwiÈzanym z prawem do tworzenia wïasnych struktur i orga- nów (tj. jednostek organizacyjnych) i do obsadzania stanowisk,

– finansowym – gwarantujÈcym prawo do decydowania o strukturze i wysokoĂci dochodów oraz rodzajach i rozmiarach wydatków (Filipiak-Dylewska, 2002).

O zakresie samodzielnoĂci decydujÈ czynniki o charakterze zarówno ekonomicz- nym, w tym proporcje udziaïów Ărodków uznanych za postawione do wyïÈcznego dysponowania przez j.s.t., jak i o charakterze prawnym, zwiÈzanym z ochronÈ prawnÈ przyznanych przez przepisy uprawnieñ.

W literaturze pojawiajÈ siÚ trzy ujÚcia istoty samodzielnoĂci samorzÈdu terytorialnego.

Pierwsze podejĂcie zakïada bardzo duĝy stopieñ niezaleĝnoĂci samorzÈdu terytorialnego, poniewaĝ wysoka decentralizacja ib niezaleĝnoĂÊ finansowa stanowiÈ nie- zbÚdne warunki jego rzeczywistej samo- dzielnoĂci. Drugie ujÚcie postuluje nad- rzÚdnÈ rolÚ pañstwa w sektorze publicznym i duĝe uzaleĝnienie samorzÈdu od wïadz centralnych. Trzecie – mieszane podejĂcie – uwzglÚdnia realia, od których zaleĝy okre- Ălenie zakresu samodzielnoĂci, tj.: poziom dochodów, ich ěródïa i wydajnoĂÊ, rzeczywi- sty wpïyw i sposób oddziaïywania jednostki samorzÈdu terytorialnego na moĝliwoĂÊ ich zwiÚkszenia, a takĝe zakres i rodzaj wydat- ków, których mogÈ dokonywaÊ.

(3)

Istota i zakres samodzielnoĂci j.s.t. mogÈ byÊ analizowane w ujÚciu podmiotowym ibprzedmiotowym.

W pierwszym przypadku sÈ one oparte na analizie stosunków panujÈcych miÚdzy pañstwem a j.s.t, jako odrÚbnym podmiotem publicznoprawnym, gdzie pañstwo jest podmiotem nadrzÚdnym w stosunku do j.s.t. Takie podejĂcie wymaga badañ sto- sunków organów j.s.t, zarówno stanowiÈ- cych, jak i wykonawczych oraz podmiotów, skïadajÈcych siÚ na wewnÚtrzna strukturÚ gospodarki samorzÈdowej, tj. jednostek organizacyjnych j.s.t.

W ujÚciu przedmiotowym samodzielnoĂÊ j.s.t moĝna rozpatrywaÊ w odniesieniu do sfery realnej dziaïania, której podstawÈ jest okreĂlenie samodzielnoĂci ekonomicznej, w tym samodzielnoĂci finansowej oraz uwarunkowañ jÈ ksztaïtujÈcych. Samodziel- noĂÊ ekonomiczna przejawia siÚ w prawie do wykonywania zadañ publicznych (spo- ïeczno-gospodarczych) we wïasnym imie- niu i na wïasny rachunek, podejmowaniu wïasnych dziaïañ, wyboru instrumentów ib zakresu ich zastosowania, oddziaïywa- nia na podmioty prowadzÈce dziaïalnoĂÊ gospodarczÈ na jej terenie, prawie do prowadzenia dziaïalnoĂci gospodarczej oraz wyboru formy jej prowadzenia (jednostki organizacyjne, ich przeksztaïcenia, wspóï- praca w ramach partnerstwa publiczno-pry- watnego).

Przy badaniu samodzielnoĂci naleĝy braÊ pod uwagÚ rodzaj przejmowanych ibwykonywanych zadañ. W niektórych przypadkach, takich jak sfera oĂwiaty, opieka socjalna czy ochrona zdrowia zakres swobody podejmowania decyzji przez j.s.t jest znacznie ograniczony przepisami prawa, co wiÈĝe siÚ z dÈĝeniem pañstwa do ujed- nolicenia poziomu zaspokojenia potrzeb w odniesieniu do minimum ich poziomu i standardu, niemniej jednak nie pozbawia organów samorzÈdowych do podwyĝsza- nia zakresu i standardu ponad minimalny poziom (JastrzÚbska, 2005).

W literaturze wyróĝnia siÚ dwa aspekty samodzielnoĂci: samodzielnoĂÊ dochodowÈ i samodzielnoĂÊ wydatkowÈ (Denek, 2001).

Ponadto L. Patrzaïek wskazuje na pïasz- czyznÚ zwiÈzanÈ z finansowaniem deficytu budĝetu samorzÈdu terytorialnego i zwiÈ- zanÈ z tym aktywnoĂciÈ j.s.t. na rynkach finansowych.

WĂród wielu postulatów dotyczÈcych systemu zasilania j.s.t. wskazuje siÚ jednak

przede wszystkim, aby system ten zapewniï znaczny poziom niezaleĝnoĂci finansowej samorzÈdu, przejawiajÈcej siÚ wysokim stopniem samodzielnoĂci dochodowej (Kosek-Wojnar, 2004).

SamodzielnoĂÊ dochodowa ma na celu zagwarantowanie moĝliwoĂci zwiÚkszenia dochodów oraz pozyskiwania ich z róĝnych ěródeï i róĝnymi metodami, natomiast samodzielnoĂÊ wydatkowa oznacza swo- bodÚ decyzji w zakresie sposobu i rodzaju wydatku (Piotrowska-Marczak, 1977).

Z kwestiÈ samodzielnoĂci dochodowej ĂciĂle wiÈĝe siÚ kwestia wystarczalnoĂci dochodów, a co za tym idzie – koniecz- noĂÊ rozpatrywania struktury dochodów pod kÈtem moĝliwoĂci ich ksztaïtowania (Denek, 2001). Zgodnie z zapisami Euro- pejskiej Karty SamorzÈdu Lokalnego spo- rzÈdzonej w Strasburgu dnia 15 paědzier- nika 1985 r. wysokoĂÊ zasobów finansowych spoïecznoĂci lokalnych powinna byÊ dosto- sowana do zakresu uprawnieñ przyznanych im przez KonstytucjÚ lub przez prawo.

SamodzielnoĂÊ finansowa w sferze docho- dów j.s.t. odnosi siÚ zazwyczaj do upraw- nieñ, jakie posiadajÈ organy samorzÈdu terytorialnego w zakresie prowadzenia polityki fiskalnej na danym terenie.

Dla oceny stopnia samodzielnoĂci orga- nów samorzÈdowych w sferze dochodowej konieczne jest równieĝ okreĂlenie instru- mentów finansowych zaliczanych do docho- dów wïasnych i wyrównawczych. Zarówno pojÚcie dochodów wïasnych, jak i pojÚcie dochodów wyrównawczych nie jest inter- pretowane jednoznacznie. Dochody wïasne okreĂla siÚ czÚsto jako dochody „pïynÈce z wïasnej dziaïalnoĂci organów lokalnych i jednostek im podporzÈdkowanych oraz przyznawane budĝetom lokalnym z docho- dów z podatków i opïat” lub jako „zwiÈzane z budĝetami lokalnymi w sposób trwaïy, bez ĝadnych ograniczeñ ze strony pañstwa i bez jego udziaïu w czÚĂci wpïywów pochodzÈ- cych z poszczególnych ěródeï oddanych we wïadanie zwiÈzków samorzÈdowych”

(Kosek-Wojnar, 2004).

Dochody otrzymywane przez gminÚ moĝemy podzieliÊ na dochody wïasne, dochody uzupeïniajÈce oraz przychody zbtytuïu zaciÈgniÚtych kredytów i poĝyczek.

NiewÈtpliwie najwiÚksze znaczenie w aspekcie samodzielnoĂci finansowej przywiÈzuje siÚ do dochodów wïasnych.

Dochody wïasne na mocy odpowiednich przepisów prawa w sposób trwaïy i w caïo-

(4)

Ăci oddane sÈ do dyspozycji wïadz lokalnych oraz pochodzÈ ze ěródeï znajdujÈ- cych siÚ na terenie dziaïania tych wïadz.

Ich wystÚpowanie na terenie gminy daje jej moĝliwoĂÊ bezpoĂredniego lub poĂredniego wpïywania na poziom dochodów pochodzÈ- cych z tych ěródeï, natomiast bezterminowe przyznanie dochodów pozwala na ustalenie wïaĂciwej hierarchii potrzeb w dïugim okresie, co sprzyja racjonalnoĂci dokonywania wydatków, podejmowaniu inwestycji, czy decyzji o zaciÈganiu kredytów czy poĝyczek.

Dochody wïasne pozwalajÈ na unieza- leĝnienie siÚ od sytuacji w budĝecie pañ- stwa, abtakĝe stanowiÈ bodziec w kierunku pomnaĝania liczby i wydajnoĂci tych ěródeï.

Do dochodów wïasnych zalicza siÚ:

– podatki i opïaty,

– dochody z majÈtku gminy,

– dochody z dziaïalnoĂci prowadzonej przez samorzÈdowe jednostki organizacyjne i inne.

Konstrukcja podatków i opïat lokalnych w duĝej mierze ksztaïtowana jest przez pañstwo w ramach ogólnie obowiÈzujÈcych przepisów prawa oraz uprawnieñ samorzÈ- dów do ustanawiania podatków i opïat poza tymi ustanowionymi przez pañstwo (Denek, 2001). Gminy majÈ prawo do obniĝania górnych stawek podatkowych, wprowa- dzania zwolnieñ w podatkach, umarzania, rozkïadania na raty i odraczania terminu pïatnoĂci zalegïoĂci podatkowych (jednolity tekst Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.).

MoĝliwoĂci samorzÈdu sÈ ograniczone przepisami regulujÈcymi górne stawki (ab wb niektórych przypadkach takĝe dolne m.in. podatek od Ărodków transportowych).

Gminy majÈ zagwarantowane prawo do samoopodatkowania, jednak przy obciÈ- ĝeniu spowodowanym juĝ wystÚpujÈcymi podatkami i opïatami, samoopodatkowa- nie wystÚpuje niezwykle rzadko, a dochody zbtego tytuïu sÈ nieznaczne.

Do dochodów wïasnych gmin naleĝÈ takĝe dochody z tytuïu gospodarowania majÈtkiem trwaïym. Ustawodawca zosta- wiï gminom peïnÈ swobodÚ w zakresie wyboru formy gospodarowania majÈtkiem, w ramach katalogu okreĂlonego przepisami prawa, ale w kaĝdym przypadku okreĂlone zostaïy szczegóïowo zasady i tryb docho- dzenia do zawarcia umowy. WysokoĂÊ dochodów zaleĝy od rodzaju majÈtku i sposobu jego wykorzystania.

Gminy na wysokoĂÊ dochodów wïasnych mogÈ wpïywaÊ poprzez: zmianÚ przezna-

czenia w planie zagospodarowania prze- strzennego oraz dokonywanie wydatków na wyposaĝenie nieruchomoĂci w urzÈdzenia infrastruktury technicznej.

Dochody z tytuïu udziaïów w podatkach pañstwowych pochodzÈ ze ěródeï znajdujÈ- cych siÚ na terenie dziaïania danego samo- rzÈdu terytorialnego. Organy gmin majÈ w pewnym stopniu wpïyw na ich ksztaït oraz mogÈ podejmowaÊ starania majÈce na celu ich zwiÚkszenie. Do takich dziaïañ, majÈcych poĂredni wpïyw, naleĝÈ dziaïa- nia zmierzajÈce do stworzenia lub poprawy warunków infrastrukturalnych i finansowych, zachÚcajÈce podmioty gospodarcze do inwestowania na danym terenie oraz do zatrzymania dziaïajÈcych juĝ na nim firm, co takĝe prowadzi do powiÚkszenia docho- dów ludnoĂci.

Udziaïy, aby wïaĂciwie peïniÊ swoje funkcje, powinny zostaÊ ustalone na zasa- dach ogólnych (zapewniajÈc jednakowy procent udziaïów dla wszystkich jednostek samorzÈdu terytorialnego), okreĂlone wb przepisach prawa i przyznane samorzÈ- dowi bezterminowo (konstrukcja nie ulega zmianie w dïugim okresie). Konstrukcja podatków pañstwowych zaleĝy od organów pañstwa i zwiÈzana jest z celami polityki pañstwa; samorzÈd nie ma tu wpïywu na wysokoĂÊ stawek czy ulg podatkowych.

CzÚste zmiany dokonywane w konstrukcji podatków dochodowych od osób fizycznych i prawnych powodujÈ, ĝe dla samorzÈdów (gmin) dochody z tego tytuïu sÈ trudne do przewidzenia w dïuĝszym okresie, co ma ogromne znaczenie w przypadku, gdy sta- nowiÈ one znaczÈcy procent w strukturze dochodów budĝetu.

Ograniczenia samodzielnoĂci finansowej moĝna zaobserwowaÊ takĝe przy sub- wencjach i dotacjach. Przy subwencji ogól- nej organy pañstwowe nie decydujÈ, na co ma zostaÊ przeznaczona, jednak wb jej skïad wchodzÈ czÚĂci sugerujÈce ich prze- znaczenie (czÚĂÊ oĂwiatowa). Porównanie dochodów z tytuïu poszczególnych czÚĂci subwencji z wydatkami zwiÈzanych z dzie- dzinami, na które przeznaczona jest sub- wencja, pokazuje jednak, ĝe dziedziny te sÈ w duĝej mierze nie dofinansowane. W przypadku dotacji celowych na zadania wïasne ibzlecone organy pañstwowe przyznajÈ je na okreĂlony cel i decydujÈ o ich wykorzystaniu.

J.s.t. majÈ jednak znikomy wpïyw na to, jakie podatki i opïaty lokalne zostanÈ im przekazane w wyniku repartycji ěródeï

(5)

zasilania pomiÚdzy organami wïadzy róĝ- nych szczebli, w jakiej wysokoĂci przyznane zostanÈ stawki udziaïów oraz wedïug jakich zasad przydzielane bÚdÈ im subwencje oraz czy i w jakim zakresie wystÚpowaï bÚdzie system negocjacyjnego przekazywania Ărod- ków (Denek, 2001).

SamodzielnoĂÊ w sferze wydatków j.s.t.

moĝna rozumieÊ jako swobodÚ wydatkowania Ărodków pozostajÈcych w gestii samo- rzÈdu. DeterminantÈ samodzielnoĂci orga- nów samorzÈdowych jest w tym wypadku zasada równomiernego w skali caïego kraju ksztaïtowania poziomu usïug przez insty- tucje sektora publicznego, co jest zwiÈ- zane z ich standaryzacjÈ. SamodzielnoĂÊ wydatkowa powinna byÊ utoĝsamiana ze swobodÈ, jakÈ majÈ organy samorzÈdowe w zakresie prowadzenia polityki fiskalnej, a przede wszystkim w ksztaïtowaniu wydatków budĝetowych oraz salda budĝetu i sprowadza siÚ ona do: wyboru kierunku wydatków (ustalania priorytetów), struktury wydatków, gospodarowania przejÚtym oraz naleĝnym majÈtkiem, ksztaïtowania salda budĝetu. PodstawÈ samodzielnoĂci wydatkowej jest moĝliwoĂÊ swobodnego decydowania przez organy wïadzy o kierunkach rozdysponowania gromadzonych Ărodków publicznych, lecz takĝe istotny wpïyw na samodzielnoĂÊ w sferze wydatków budĝe- towych ma udziaï wydatków sztywnych ib quasi sztywnych w wydatkach budĝetu.

Zbuwagi na fakt, ĝe wydatki te muszÈ byÊ bezwzglÚdnie finansowane, wb istotny spo- sób ograniczajÈ one samodzielnoĂÊ wydat- kowÈ samorzÈdu. WaĝnÈ kwestiÈ jest takĝe stopieñ dyrektywnoĂci w zakresie ich wykonywania. Istotnym ograniczeniem jest rów- nieĝ narzucanie organom samorzÈdowym przez organy wyĝszego szczebla zadañ bez przekazywania wystarczajÈcych Ărodków finansowych (Kosek-Wojnar, 2004).

Pañstwo ma poĂredni wpïyw na wydatki budĝetowe jednostek samorzÈdu terytorialnego przez regulacyjne oddziaïywanie na sferÚ realnÈ dziaïalnoĂci samorzÈdu poprzez wskazanie w stanowionych przepisach prawa systemu organizacji dziaïalnoĂci oĂwiatowej, kulturalnej, ochrony zdrowia, opieki spoïecznej, drogownictwa, itd.

BezpoĂredni wpïyw pañstwa na samo- dzielnoĂÊ wydatkowÈ j.s.t. stanowiÈ limity wydatków.

Przy zagadnieniu samodzielnoĂci naleĝy zwróciÊ takĝe uwagÚ na uprawnienia j.s.t.

do zaciÈgania kredytów i poĝyczek. Samo-

rzÈd moĝe decydowaÊ o formie poĝyczek (kredyt, obligacje), wyborze poĝyczko- dawcy, zakresie zaciÈganych kredytów ib poĝyczek (Denek, 2001). OkreĂlone wbustawie o finansach publicznych granice zadïuĝenia i obsïugi dïugu w istotny sposób ogranicza jednak samodzielnoĂÊ tych jednostek (Kosek-Wojnar, 2004), choÊ ïatwo przekroczyÊ pewne granice zadïuĝenia, co moĝe byÊ spowodowane faktem, ĝe ciÚĝko jest oszacowaÊ przyszïe dochody, które sÈ ěródïem spïaty zadïuĝenia (Denek, 2001).

O zakresie samodzielnoĂci finansowej decyduje wiele czynników. Do czynników zewnÚtrznych, niezaleĝnych od j.s.t., zali- czyÊ naleĝy:

– sytuacjÚ gospodarczÈ kraju (poziom dochodów spoïeczeñstwa, stopy pro- centowe, poziom bezrobocia, sytuacjÚ na rynku dób i usïug oraz rynku pracy, popyt na dobra publiczne i spoïeczne, wysokoĂÊ deficytu budĝetu pañstwa, wysokoĂÊ dïugu publicznego),

– strukturÚ podziaïu zadañ miÚdzy pañ- stwo i samorzÈd terytorialny, która w gïównej mierze warunkuje zakres ib strukturÚ ich wydatków i uzaleĝniona jest przede wszystkim od czynników:

ustrojowych, ekonomicznych, stylu zarzÈdzania, psychologicznych, politycz- nych oraz socjalnych, poniewaĝ brak jasnego podziaïu zadañ i kompetencji pomiÚdzy wïadze centralne i samo- rzÈdowe wprowadza element niepew- noĂci oraz ma wpïyw na zmniejszenie puli Ărodków publicznych na realizacjÚ wydatków samorzÈdowych, utrudniajÈc tym samym prowadzenie lokalnej gospodarki budĝetowej);

– stan systemu prawnego finansów gmin, wb tym przede wszystkim: ksztaït, sta- bilnoĂÊ i przejrzystoĂÊ rozwiÈzañ usta- wowych regulujÈcych system dochodów ib wydatków gmin, przyznanie przez przepisy prawa pewnym kategoriom wydatków cech obligatoryjnoĂci, regula- cje prawne dotyczÈce moĝliwoĂci ustalania deficytu budĝetowego oraz wyboru instrumentów przeznaczonych na jego finansowanie, okreĂlenia poziomu ib struktury zadïuĝenia oraz poziomu kosztów obsïugi dïugu w roku budĝeto- wym, implementacja standardów euro- pejskich w polskim ustawodawstwie, respektowanie przez ustawodawstwo konstytucyjnych gwarancji finansowych dla jednostek samorzÈdowych;

(6)

– lokalizacjÚ i ewentualnÈ rentÚ jej poïo- ĝenia – poïoĝenie komunikacyjne gminy, zwïaszcza w pobliĝu duĝych miast, waĝ- nych szlaków komunikacyjnych, jak rów- nieĝ przejĂÊ granicznych, wpïywajÈce przede wszystkim na potencjaï docho- dowy gminy (Zawora, 2010),

– historyczne uwarunkowania struktury gospodarki.

Ponadto jako czynniki wewnÚtrzne, nie- zaleĝne wskazaÊ naleĝy:

– powierzchniÚ gminy, której wielkoĂÊ wpïywa przede wszystkim na koszt wyko- nywanych zadañ, ale takĝe na wysokoĂÊ podatków lokalnych (rolny, leĂny, od nieruchomoĂci),

– stan infrastruktury; który w poïÈcze- niu zb powierzchniÈ gminy wpïywa na wielkoĂÊ wydatków bieĝÈcych (zwiÈza- nych z bieĝÈcym utrzymaniem istnie- jÈcych obiektów infrastrukturalnych) oraz inwestycyjnych (ponoszonych na poprawÚ stanu infrastruktury);

– sytuacjÚ demograficznÈ (tj. liczbÚ lud- noĂci, jej strukturÚ wiekowÈ – liczbÚ ludnoĂci w wieku przedprodukcyjnym, produkcyjnym i poprodukcyjnym, wyksztaïcenie ludnoĂci, liczbÚ pracujÈ- cych, poziom bezrobocia), która wpïywa na moĝliwoĂci pozyskiwania dochodów przez gminÚ, w tym w duĝym stopniu dochodów wïasnych, ale równieĝ warunkuje wielkoĂÊ wydatków, przede wszystkim bieĝÈcych;

– liczbÚ podmiotów gospodarczych (osób fizycznych i prawnych); która wpïywa na sytuacjÚ na lokalnym rynku pracy oraz na pozyskiwanie dochodów wïasnych (gïównie podatków lokalnych),

– stosunek wïasnoĂci i zasoby kapitaïowe zlokalizowane na terenie gminy,

– naturalne walory Ărodowiska – bogactwa naturalne, walory turystyczno-uzdrowi- skowe, które mogÈ zwiÚkszaÊ moĝliwoĂci pozyskiwania dochodów i zakres wydat- ków, na przykïad w sferze infrastruktury technicznej.

Do czynników zaleĝnych od gmin (gminy sÈ w stanie ksztaïtowaÊ), które majÈ wpïyw na poziom samodzielnoĂci, naleĝÈ natomiast:

– przyjÚty przez wïadze styl zarzÈdzania – administrowanie odnoszÈce siÚ do utrzymania stanu okreĂlonego zjawi- ska na dotychczasowym poziomie, bÈdě zarzÈdzanie jako proces kreowania zmian, wbcelu dostosowania organizacji do wymogów otoczenia,

– jakoĂÊ zarzÈdzania finansami gminy – przejawiajÈca siÚ w aktywnoĂci i pro- fesjonalizmie wïadz samorzÈdowych wb zarzÈdzaniu finansami i mieniem komunalnym, uwarunkowana wyksztaï- ceniem oraz doĂwiadczeniem admini- stracji samorzÈdowej, umiejÚtnoĂciÈ pozyskiwania dochodów, podejmowanie wïaĂciwych decyzji w zakresie lokalnej polityki podatkowej oraz umiejÚtnoĂÊ efektywnego gospodarowania Ărodkami finansowymi – wydatkowania Ărodków finansowych na cele bieĝÈce i rozwo- jowe;

– sposób wykorzystania przez gminÚ dostÚpnych instrumentów oddziaïywania na rozwój swojego terenu (np. poprzez pobudzanie aktywnoĂci spoïecznoĂci lokalnej, wykorzystanie walorów Ărodo- wiska naturalnego czy „przyciÈganie”

inwestorów na teren gminy);

– sytuacjÚ politycznÈ w gminie – na decy- zje zarówno ekonomiczne, jak i finansowe ma wpïyw kadencyjnoĂÊ wïadz, istotne jest takĝe ryzyko zmiany politycz- nej w organach samorzÈdów lokalnych (Zawora, 2010).

3. Charakterystyka samodzielnoĂci finansowej w gminach

województwa mazowieckiego w latach 2007–2013

Aby scharakteryzowaÊ samodzielnoĂÊ finansowÈ jednostek samorzÈdu terytorialnego w literaturze przedmiotu, wskazuje siÚ gïównie na cztery wskaěniki.

Jednym z nich jest wskaěnik dochodowej samodzielnoĂci finansowej, który okreĂla poziom niezaleĝnoĂci finansowej danej jednostki samorzÈdu terytorialnego od budĝetu pañstwa przez relacjÚ dochodów wïasnych z wyïÈczeniem udziaïów wbpodatkach stanowiÈcych dochody budĝetu pañstwa do dochodów budĝetowych ogóïem.

Z analizy danych zawartych w tabelib 1 wynika, ĝe Ăredni wskaěnik dochodowej samodzielnoĂci finansowej ogóïem w gminach w województwie mazowieckim osiÈgaï najwyĝszy poziom w latach 2007–2008, nastÚpnie do 2010 roku osiÈ- gaï tendencje spadkowe. Taki spadek ww.

wskaěnika moĝe ĂwiadczyÊ o przenoszeniu zadañ i Ărodków finansowych ze szczebla centralnego na szczebel lokalny. Ponadto tendencja spadkowa nie jest zjawiskiem

(7)

korzystnym z punktu widzenia atrakcyjno- Ăci jednostek, poniewaĝ Ăwiadczy o zmniej- szajÈcym siÚ udziale dochodów wïasnych wbstrukturze budĝetu. Od 2011 roku wskaě- nik systematycznie roĂnie. JeĂli chodzi o typ gminy, najniĝsze wartoĂci wskaěnik osiÈga w gminach wiejskich, natomiast najwyĝsze w gminach miejskich.

Podobnie zachowuje siÚ wskaěnik samo- dzielnoĂci finansowej wydatkowej pierw- szego stopnia, który stanowi relacjÚ docho- dów wïasnych powiÚkszonych o udziaï wbpodatkach dochodowych od osób fizycznych i prawnych do dochodów ogóïem.

Wskaěnikiem sïuĝÈcym do oceny dzia- ïalnoĂci gmin jest równieĝ wskaěnik samo-

Tabela 1. ¥redni wskaěnik samodzielnoĂci dochodowej dla poszczególnych typów gmin województwa mazowieckiego w latach 2007–2013

Typ gminy/rok 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007

Wiejska 22,71 21,99 21,53 21,14 23,28 25,23 25,35

Miejsko-wiejska 30,72 29,49 29,30 28,79 30,46 31,70 32,23

Miejska 32,03 29,97 31,24 33,43 33,69 35,32 33,59

Miasto na prawach powiatu 31,54 30,67 30,61 32,15 31,82 33,15 31,93

Ogóïem 25,02 24,09 23,84 23,71 25,56 27,36 27,34

½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie rocznych sprawozdañ budĝetowych gmin z terenu woje- wództwa mazowieckiego.

Tabela 2. ¥redni wskaěnik samodzielnoĂci wydatkowej I stopnia dla poszczególnych typów gmin województwa mazowieckiego w latach 2007–2013

Typ gminy/rok 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007

Wiejska 35,05 33,69 32,88 31,89 34,36 36,54 36,66

Miejsko-wiejska 50,74 48,82 48,65 47,54 50,15 52,45 52,08

Miejska 62,67 60,42 61,37 62,80 65,63 66,98 65,92

Ogóïem 40,51 39,00 38,48 37,74 40,25 42,38 42,29

Tabela 3. ¥redni wskaěnik samodzielnoĂci wydatkowej II stopnia dla poszczególnych typów gmin województwa mazowieckiego w latach 2007–2013

Typ gminy/rok 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007

Wiejska 77,43 75,77 74,5 76,19 80,42 80,18 79,63

Miejsko-wiejska 81,30 79,27 78,97 78,78 83,74 83,96 83,04

Miejska 84,95 83,01 82,51 83,72 87,39 87,70 86,38

Ogóïem 78,86 77,11 76,12 77,46 81,70 81,61 80,91

dzielnoĂci wydatkowej drugiego stopnia, który uwzglÚdnia moĝliwoĂÊ wydatkowania Ărodków finansowych, co do których gminy majÈ peïnÈ i nieograniczonÈ swo- bodÚ decyzyjnÈ. W przypadku ww. wskaě- nika dochody wïasne wraz z udziaïami wbpodatkach zostaïy poszerzone o subwen-

cjÚ ogólnÈ. ZnaczÈca róĝnica pomiÚdzy tymi wskaěnikami wskazuje na fakt, ĝe sub- wencja stanowi istotny udziaï w strukturze dochodów.

Kolejnym wskaěnikiem jest wskaěnik dochodowej samodzielnoĂci uwzglÚdnia- jÈcej wydatki majÈtkowe, bÚdÈcy relacjÈ

(8)

wydatków na przedsiÚwziÚcia majÈtkowe

do dochodów budĝetowych ogóïem. Wydatki majÈtkowe ĂwiadczÈ o rozwoju gminy, poprzez ponoszenie nakïadów na inwestycje. Najwyĝsze wskaěniki osiÈgajÈ

Tabela 4. ¥redni wskaěnik dochodowej samodzielnoĂci uwzglÚdniajÈcej wydatki majÈtkowe dla poszczególnych typów gmin województwa mazowieckiego w latach 2007–2013

Typ gminy/rok 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007

Wiejska 17,43 16,76 23,54 25,59 23,87 22,30 21,05

Miejsko-wiejska 13,83 15,66 20,92 23,64 30,33 26,34 21,76

Miejska 19,37 19,48 22,98 25,55 28,23 25,53 21,25

Ogóïem 17,36 17,08 23,09 25,42 25,15 23,14 21,08

gminy miejskie. W 2010 r. we wszystkich typach gmin wskaěnik ksztaïtowaï siÚ na poziomie ok. 25%, co mogïo byÊ zwiÈzane z faktem, ĝe byï to rok wyborczy, a jego spadek w latach póěniejszych byï spowodo- wany zwiÚkszonymi wydatkami bieĝÈcymi zwiÈzanymi z obsïugÈ powstaïych inwestycji w latach ubiegïych. Niski poziom wskaě- nika w 2013 roku wynika z faktu, ĝe wiele gmin osiÈgnÚïo wysoki poziom zadïuĝenia zbliĝony do limitów wynikajÈcych z ustawy o finansach publicznych, a dochody majÈt- kowe w wielu przypadkach sÈ niewystar- czajÈce do finansowania nowych inwestycji.

4. Podsumowanie

Z powyĝszych rozwaĝañ wynika, ĝe na samodzielnoĂÊ finansowÈ wpïywa wiele czynników. Z analizy danych wynikajÈ- cych ze sprawozdañ budĝetowych za lata 2007–2013 dotyczÈcych gmin znajdujÈcych siÚ na terenie województwa mazowieckiego wynika, ĝe najwiÚkszy procent dochodów wïasnych w dochodach ogóïem majÈ gminy miejskie oraz miasta na prawach powiatu.

Ponadto, analizujÈc udziaïy dochodów wïa- snych w dochodach ogóïem, moĝna zauwa- ĝyÊ, ĝe najwyĝszy poziom tego wskaěnika wystÚpuje w gminach zlokalizowanych wokóï duĝych aglomeracji. W pierwszej dziesiÈtce znajdujÈ siÚ gminy zlokalizowane w okolicy Warszawy (Baranów, Tarczyn, Nadarzyn, Kampinos, Oĝarów Mazowiecki) oraz OstroïÚki (Rzekuñ). Zróĝnicowany poziom tego wskaěnika Ăwiadczy takĝe

o znacznym zróĝnicowaniu gmin, co do moĝliwoĂci prowadzenia wïasnej polityki dochodowej. NajwiÚksze ograniczenia samodzielnoĂci finansowej wynikajÈ jednak z uregulowañ prawnych.

Bibliografia

Denek, E. (red.). (2001). SamodzielnoĂÊ samorzÈdu terytorialnego w Polsce. Poznañ: Akademia Ekono- miczna.

Europejskiej Karty SamorzÈdu Lokalnego sporzÈ- dzonej w Strasburgu dnia 15 paědziernika 1985 r.

(Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.).

Filipiak-Dylewska, B. (2002). Procedury budowy strategii finansowania zadañ wïasnych gminy. Szcze- cin: WNUS.

JastrzÚbska, M. (2005). Polityka budĝetowa jedno- stek samorzÈdu terytorialnego. Gdañsk: Wydawnic- two Uniwersytetu Gdañskiego.

Kosek-Wojnar, M. (2004). Problem samodzielnoĂci finansowej jednostek samorzÈdu terytorialnego.

Zeszyty Naukowe Wyĝszej Szkoïy Ekonomicznej wbBochni, 2.

Piotrowska-Marczak, K. (1997). Finanse lokalne wbPolsce. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.

Sokoïowska-Kornberger, E. (2001). Decentralizacja finansów publicznych a samodzielnoĂÊ finansowa jed- nostek samorzÈdu terytorialnego. Warszawa: Liber.

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podat- kowa (jednolity tekst Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) Zawora, J. (2010). SamodzielnoĂÊ finansowa samo- rzÈdów gminnych Podkarpacia. Zeszyty Naukowe Szkoïy Gïównej Gospodarstwa Wiejskiego w War- szawie. Ekonomika i Organizacja Gospodarki ¿yw- noĂciowej, 81.