Kilka uwag na temat rekonstrukcji rządu w Polsce

DOI 10.15804/ppk.2021.04.21 ---Nr 4 (62)/2021---

Marek Woźnicki

Kilka uwag na temat rekonstrukcji rządu w Polsce

Słowa kluczowe: minister, Rada Ministrów, rekonstrukcja rządu, Sejm

Keywords: minister, Council of Ministers, cabinet reconstruction, Machinery of Gov- ernment changes, Sejm

Streszczenie

Artykuł dotyczy analizy aktualnych regulacji określających sposób dokonywania zmian struktury organizacyjnej i składu Rady Ministrów. W świetle Konstytucji RP z 1997 r.

to Prezes Rady Ministrów jest organem odpowiedzialnym za skład i strukturę organi- zacyjną gabinetu oraz przydzielanie zadań ministrom na podstawie ustawy o działach administracji rządowej. Ponadto szef rządu dysponuje dużą swobodą w zakresie doko- nywania rekonstrukcji personalnych i organizacyjnych rządu. Rola Sejmu w tej dziedzi- nie jest niewielka, jakkolwiek od zgody parlamentu zależy dokonanie nowelizacji usta- wy o działach administracji rządowej.

Abstract

Some remarks about the Cabinet reconstrucion in Poland

The article provides the analysis of the current regulations about changing the organi- sation and composition of the Council of Ministers (Cabinet) in Poland. In light of the Constitution of Poland of 1997, the Prime Minister is responsible for the composition

1 ORCID ID: 0000-0001-7010-134X, doktor, Katedra Prawa Konstytucyjnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. E-mail: marek.

kamil.woznicki@gmail.com.

336

and overall organisation of the Cabinet and the allocation of functions between minis- ters according to the Branches of Government Administration Bill. In addition, the head of government has a certain margin of discretion in delivering the Cabinet reconstruc- tions and the Machinery of Government changes. The Sejm plays a small role in this mat- ter, however the consent of the parliament is necessary to change the Branches of Gov- ernment Administration Bill.

*

I.

Zagadnienie struktury organów władzy wykonawczej można bez wątpie- nia zaliczyć do kategorii podstawowych regulacji, które powinny znaleźć się w konstytucji każdego współczesnego państwa. Z drugiej strony organizacja władzy wykonawczej powinna wykazywać się pewnym stopniem elastycz- ności, zwłaszcza jeżeli chodzi o skład rządu i zakres zadań poszczególnych jego członków. Dlatego wskazane jest, żeby unormowania konstytucyjne w tej dziedzinie miały charakter ogólny, natomiast szczegółowe przepisy określają- ce skład Rady Ministrów powinny znaleźć się w aktach normatywnych niż- szego rzędu. W polskiej tradycji ustrojowej przez długi czas obowiązywała zasada, że kwestie dotyczące struktury rządu i zakresu działania poszcze- gólnych ministrów należało regulować na poziomie ustawowym. Takie roz- wiązanie, przyjęte jeszcze w 1918 r.

, zostało zaakceptowane w ustawach za- sadniczych z 17 marca 1921 r.

, 23 kwietnia 1935 r.

i 22 lipca 1952 r.

, a także w Małej Konstytucji z 17 października 1992 r.

2 Zasada ta została przyjęta w dekrecie Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego z 3 stycznia 1918 r. o tymczasowej organizacji Władz Naczelnych w Królestwie Polskim (Dz.U.

Nr 1, poz. 1).

3 Por. art. 63 Konstytucji marcowej (Dz.U. Nr 44, poz. 267).

4 Por. art. 25 ust. 5 Konstytucji kwietniowej (Dz.U. Nr 30, poz. 227).

5 Por. art. 42 ust. 1 Konstytucji PRL w brzmieniu po ogłoszeniu tekstu jednolitego Konstytucji z 1976 r. (Dz.U. Nr 7, poz. 36).

6 Art. 56 ust. 1 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).

Przeprowadzona w latach 1996–1997 reforma centrum administracyjne- go rządu zmieniła ten stan rzeczy, wprowadzając zasadę elastycznej struktu- ry rządu, co miało szczególne znaczenie dla możliwości dokonywania tzw.

rekonstrukcji rządu w trakcie urzędowania poszczególnych gabinetów. Za- łożenia tej reformy zostały uwzględnione również w obecnej ustawie zasad- niczej z 2 kwietnia 1997 r.

Niniejszy artykuł poświęcony jest zagadnieniom analizy aktualnie obowiązu- jących konstytucyjnych i ustawowych regulacji dotyczących dokonywania zmian struktury organizacyjnej i składu Rady Ministrów w Polsce w procedurze tzw.

rekonstrukcji rządu. Ponadto w artykule dokonana zostanie analiza praktyki ustrojowej w tej dziedzinie. Jako hipotezę badawczą przyjęto założenie, iż obecnie to Prezes Rady Ministrów jest organem odpowiedzialnym za skład i strukturę or- ganizacyjną gabinetu oraz przydzielanie zadań ministrom, zaś rola Sejmu i Prezy- denta RP w tej dziedzinie jest minimalna. W konsekwencji uznać należy, że szef rządu powinien mieć dużą swobodę w dokonywaniu tzw. rekonstrukcji rządu.

II.

Wspomniana wyżej reforma centrum administracyjnego rządu z 1996 r. zo- stała zrealizowana w trakcie urzędowania gabinetu premiera Włodzimie- ra Cimoszewicza. Skład tego rządu, podobnie jak poprzednich gabinetów, ustalony był w oparciu o przepisy Małej Konstytucji oraz ustaw szczegól- nych regulujących zakres działania poszczególnych ministrów

. Z tego po- wodu zakres działania ministrów nie podlegał istotnym zmianom, co prze- kładało się na względną stałość struktury rządu, w skład którego wchodzili każdorazowo Prezes Rady Ministrów, wiceprezesi, ministrowie resortowi oraz przewodniczący określonych w ustawie komisji i komitetów sprawu- jących funkcje naczelnych organów administracji państwowej. Każdy ko- lejny gabinet liczył zawsze 17 ministrów resortowych

, a wszelkie zmiany

7 Patrz: M. Woźnicki, Zmiany zakresów działania ministrów kierujących działami admini- stracji rządowej w latach 1997–2016, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio G (Ius)” 2017, vol. LXIV, nr 1, s. 243–245.

8 Ibidem; także: P. Kaleta, Ludzie władzy Polski Niepodległej 1989–2014. Zarys składu osobowego władzy publicznej w Polsce na dzień 24 sierpnia 2014 r., Łódź 2014, s. 101–107.

338

w tym zakresie były uzależnione od zmiany odpowiednich ustaw regulują- cych zakres działania ministrów.

Reforma centrum administracyjnego z lat 1996–1997 doprowadziła do zmiany wyżej opisanego stanu prawnego. Przyjęto wówczas zasadę elastycznej struktury rządu, zgodnie z którą liczba resortów oraz zakres działania poszczególnych mi- nistrów miały być regulowane nie w drodze odrębnych ustaw kreujących urząd każdego z ministrów, lecz poprzez rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

. W nawiązaniu do tej reformy w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.

przyjęto koncepcję rozróżnienia składu obligatoryjnego Rady Ministrów (Prezes Rady Mi- nistrów i ministrowie) oraz fakultatywnego (wiceprezesi Rady Ministrów, prze- wodniczący określonych w ustawach komitetów)

. Dokonano również podziału na ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz ministrów wy- konujących zadania powierzone im przez premiera; zakres działania ministrów kierujących działami administracji rządowej określają ustawy

. Ponadto zazna- czono, że premier i wicepremier mogą pełnić także funkcję ministra

.

W świetle Konstytucji o kształcie organizacyjnymi i personalnym rzą- du decyduje Prezes Rady Ministrów. Wprawdzie formalnego powołania Rady Ministrów dokonuje Prezydent RP, jednak czyni to na wniosek pre- miera i w praktyce jest związany treścią wniosku

. Z kolei rola Sejmu jest

9 G. Rydlewski, Rządowy system decyzyjny w Polsce. Studium politologiczne okresu trans- formacji, Warszawa 2002, s. 102.

10 Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.

11 Art. 147 ust. 2 i 4 Konstytucji. Trzeba zaznaczyć, że przez wiele lat kategoria tych członków rządu nie występowała w praktyce. Aktualnie natomiast zgodnie z art. 1a i art. 34a ust. 2 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.

Dz.U. 2020, poz. 1057) funkcjonuje Komitet ds. Pożytku Publicznego jako organ administracji rządowej właściwy w sprawach pożytku publicznego i wolontariatu, którego przewodniczą- cy jest członkiem Rady Ministrów; patrz: art. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1) ustawy o Komitecie do Spraw Europejskich; M. Pach, Przewodniczący określonego w ustawie komitetu jako członek Rady Ministrów, „Przegląd Sejmowy” 2015, nr 4, s. 52–54.

12 Art. 149 ust. 1 Konstytucji.

13 Art. 147 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten należy stosować odpowiednio do przewod- niczących komitetów określonych w ustawach, patrz: B. Opaliński, Udział Prezydenta w ksz- tałtowaniu składu Rady Ministrów w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku, Toruń 2013, s. 27–28.

14 Art. 154 ust. 1 Konstytucji. Ewentualne obiekcje głowy państwa co do propozycji personalnych premiera w praktyce nie wpływają na ostateczny skład gabinetu. Por. spór

ograniczona do uchwalenia wotum zaufania dla Rady Ministrów, ozna- czającego akceptację zarówno programu pracy rządu, jak i jego składu.

Sejm nie może uchwalić tzw. selektywnego wotum zaufania wobec nie- których członków rządu, może jedynie przyjąć propozycje premiera w ca- łości albo je odrzucić

.

Przepisy konstytucyjne zostały doprecyzowane w art. 33 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów

, w którym wprowadzono regułę, że szczegółowy zakres działania ministra będzie określany w drodze roz- porządzenia Prezesa Rady Ministrów. W przypadku ministrów działowych premier obowiązany jest wydać rozporządzenie (tzw. atrybucyjne), w którym wskazuje dział lub działy, którymi kieruje minister, z uwzględnieniem przepi- sów ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej

. Jednakże początkowo swoboda szefa rządu w tej dziedzinie była większa, bowiem miał on możliwość wyłączenia w drodze rozporządzenia atrybucyjnego określone- go obszaru spraw należących do danego działu zgodnie z przepisami ustawy i przekazania tego zadania innemu ministrowi

. To uprawnienie premiera

między Prezydentem L. Kaczyńskim a premierem D. Tuskiem na tym tle; A. Dudek, Historia polityczna Polski 1989–2012, Kraków 2013, s. 602–603.

15 B. Opaliński, op.cit., s. 73–74. Analogicznie wygląda tzw. II procedura rezerwowa tworzenia rządu (art. 155 ust. 1 Konstytucji). Z kolei w tzw. I procedurze rezerwowej tworzenia rządu (art. 154 ust. 3 Konstytucji), Sejm wybiera skład Rady Ministrów na wniosek premiera, a następnie Prezydent formalnie powołuje rząd. W doktrynie wskazuje się, że wybór Rady Ministrów przez Sejm jest odpowiednikiem udzielenia jej wotum zaufania; patrz: L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie – kontrola – odpowiedzialność, [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Warszawa 2002, s. 134; A. Szmyt, Opinia w sprawie czy powołanie Rady Ministrów w trybie art. 158 ust. 2 Konstytucji wymaga przeprowadzenia kolejnego głosowania, przewidzianego w art. 154 ust. 2 Konstytucji, w celu uzyskania wotum zaufania?,

„Przegląd Sejmowy” 2001, nr 3, s. 57.

16 T.j. Dz.U. 2021, poz. 128.

17 T.j. Dz.U. 2020, poz. 1220.

18 Z zastrzeżeniem, że wyłączenie to nie może pociągać za sobą zmiany właściwości w zakresie wydawania aktów normatywnych: rozporządzeń i zarządzeń, wydawania decyzji administracyjnych i innych aktów administracyjnych w toku postępowania administracyjnego, sprawowania nadzoru lub wykonywania czynności nadzorczych w stosunku do określonej państwowej osoby prawnej; patrz: art. 33 ust. 1a pkt 2) ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst pierwotny: Dz.U. 1997, Nr 141, poz. 943).

340

zostało zniesione po nowelizacji ustawy o Radzie Ministrów w 1999 r.

Obec- nie zatem premier może swobodnie dokonywać zmian w zakresach działania poszczególnych ministrów poprzez przydzielanie im obowiązku kierowania konkretnym działem albo działami administracji rządowej

. Nie może jed- nak zmieniać zakresu właściwości poszczególnych działów, ani tworzyć no- wych. Wszelkie zmiany w tym przedmiocie muszą przybrać formę noweli- zacji ustawy o działach administracji rządowej

.

III.

Z powyższego wynika, że z prawnego punktu widzenia Prezes Rady Mini- strów ma dużą swobodę w kształtowaniu składu personalnego i struktury organizacyjnej rządu. Dotyczy to także zmian w składzie Radzie Ministrów w trakcie urzędowania gabinetu, które są dokonywane przez Prezydenta RP na wniosek Prezesa Rady Ministrów, przy czym Prezydent jest związany wnio- skiem premiera

. Analiza dotychczasowej praktyki wskazuje, że wnioski pre-

19 Zgodnie z art. 8 pkt 5) ustawy z 24 lipca 1999 r. o zmianie ustawy o działach admin- istracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 70, poz. 778).

20 Co do zmian zakresów działania ministrów w latach 1997–2016 patrz: M. Woźnicki, op.cit., s. 249–260.

21 Od 1997 r. wielokrotnie dokonywano zmiany zakresów właściwości poszczególnych działów administracji rządowej, zdarzały się także przypadki likwidacji dotychczasowych lub kreowania nowych działów administracji. Pierwotnie art. 5 ustawy o działach administracji rządowej przewidywał 28 działów, aktualnie jest ich 37; patrz: ibidem, s. 249–257. Ogółem od 1997 r. ustawa była nowelizowana ponad 140 razy, najczęściej z inicjatywy rządu. Ponadto nowelizacja wspomnianej ustawy była też przeprowadzana w drodze przyjęcia projektów poselskich lub komisyjnych złożonych w Sejmie; nadto jedna nowelizacja nastąpiła w drodze projektu senackiego (druk sejmowy Sejmu VII kadencji nr 667) i jedna – prezydenckiego (druk sejmowy Sejmu VIII kadencji nr 1868). Warto przy tym zauważyć, że co do zasady w przypadku wymienionych wyżej projektów „nie-rządowych” zmiana przepisów ustawy o działach administracji rządowej była jedynie „efektem ubocznym” wprowadzania nowych rozwiązań prawnych. Jedynie projekt zgłoszony przez posłów na Sejm III kadencji (druk nr 1116) dotyczył bezpośrednio nowelizacji wspomnianej ustawy; projekt ten został zgłoszony przez posłów, a nie przez Radę Ministrów, ze względu na trwający konflikt w rządzie na tle kształtu proponowanej nowelizacji, patrz: G. Rydlewski, Rządowy system…, s. 103–104.

22 Art. 161 Konstytucji. W tym kontekście Prezydent jest określany jako „notariusz”

i wykonawca woli premiera, patrz: D. Dudek, Prezydent a rząd – rozdział kompetencji i zadań

miera w sprawie odwołania członków rządu są nader częste i dotyczą średnio połowy członków Rady Ministrów według stanu z dnia jej zaprzysiężenia

. Natomiast jedynie teoretycznie istnieje możliwość doprowadzenia do zmia- ny na stanowisku ministra poprzez uchwalenie przez Sejm indywidualnego wotum nieufności na podstawie art. 159 Konstytucji

.

Zazwyczaj zmiany na stanowiskach poszczególnych ministrów mają cha- rakter indywidualnych decyzji premiera dotyczących poszczególnych człon- ków rządu. Zdarzają się jednak sytuacje, w których w tym samym momencie dokonywane są zmiany dotyczące większej liczby członków gabinetu. Takie zmiany przyjęto określać mianem rekonstrukcji rządu. Wydaje się, że to po- jęcie może być rozumiane na dwa sposoby: w szerokim sensie jest to każda zmiana na stanowiskach ministrów (rekonstrukcja personalna), polegająca na odwołaniu kilku ministrów i powołaniu ich następców (najczęściej w sy- tuacji rozpadu koalicji rządzącej popierającej gabinet

); natomiast w sensie ścisłym o rekonstrukcji rządu należy mówić wtedy, gdy zmiany personalne w składzie rządu są połączone ze zmianami organizacyjnymi, polegającymi na nowym uregulowaniu zakresu zadań przydzielonych poszczególnym mi- nistrom

. W praktyce zarówno rekonstrukcja personalna, jak i rekonstruk-

ustrojowych, [w:] Dwadzieścia lat transformacji ustrojowej w Polsce. 51 Ogólnopolski Zjazd Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Warszawa, 19–21 czerwca 2009 r., red. M. Zubik, Warszawa 2010, s. 275.

23 Rekordzistą jest premier Jerzy Buzek, gdyż spośród 22 członków gabinetu tylko 7 (w tym premier) pozostało w rządzie przez cały okres jego urzędowania. Łącznie w ciągu 4 lat z rządu odwołano 30, a powołano 25 osób; patrz: M. Woźnicki, Indywidualna odpowied- zialność polityczna ministra w praktyce ustrojowej na gruncie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.,

„Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2018, nr 2, s. 107–108.

24 Pomimo kilkudziesięciu wniosków zgłoszonych w tym trybie od 1997 r. jeszcze nigdy nie udało się uzyskać większości głosów koniecznej do odwołania ministra; patrz: B. Opaliński, Indywidualna odpowiedzialność parlamentarna członków rządu na gruncie Konstytucji Rzeczy- pospolitej Polskiej, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2011, nr 4, s. 100–102; M. Woźnicki, Kilka uwag na temat warunków formalnych wniosku o wyrażenie wotum nieufności ministrowi,

„Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2018, nr 5, s. 168–169.

25 Por. rekonstrukcje rządu z czerwca 2000 r., marca 2003 r. i sierpnia 2007 r.; patrz:

P. Kaleta, op.cit., s. 115, 119–120, 131–132.

26 Por. rekonstrukcje rządu z maja 2006 r., listopada 2013 r., września 2016 r., stycznia 2018 r. i października 2020 r.; patrz: M. Woźnicki, Zmiany zakresów…, s. 253, 255; postanowienia Prezydenta RP z 9 stycznia 2018 r. nr 1131.1.2018, 1131.2.2018; z 6 i 19 października 2020 r.

342

cja organizacyjna rządu jest najczęściej spowodowana czynnikami politycz- nymi

. Niekiedy rekonstrukcja organizacyjna jest traktowana jako pretekst do dokonania zmian personalnych w gabinecie

.

Obowiązujące przepisy nie wymagają od premiera zachowania jakiegokol- wiek trybu „notyfikacji” swoich decyzji personalnych i organizacyjnych Sej- mowi. W szczególności nie jest konieczne uzyskiwanie opinii na temat kan- dydatur na stanowisko ministra

, czy też ponawiania wniosku o wyrażenie wotum zaufania Radzie Ministrów po dokonaniu rekonstrukcji gabinetu

. Zmiany personalne i organizacyjne w rządzie odbywają się zatem poza for- malną kontrolą Sejmu. Wydaje się, że takie rozwiązania ustrojowe są właści- we z punktu widzenia przyjętego modelu odpowiedzialności politycznej ga- binetu przed parlamentem, która jest ukierunkowana na osobę premiera jako organizatora, kierownika i koordynatora pracy rządu

. Potwierdza to for- mułowany w doktrynie pogląd o wykorzystaniu w obecnej Konstytucji pew- nych elementów modelu rządów kanclerskich

, w tym tezę, że w „polskiej”

odmianie systemu rządów parlamentarno-gabinetowych podmiotem wnio-

27 Oprócz najczęstszych w praktyce rekonstrukcji wynikających z rozpadu koalicji rządzącej można też wskazać sytuację rekonstrukcji personalnej pierwszego rządu Mateusza Morawieck- iego, dokonanej w czerwcu 2019 r. ze względu na to, że 5 ministrów uzyskało mandaty posłów do Parlamentu Europejskiego; patrz: https://www.polsatnews.pl/wiadomosc/2019-06-04/

rekonstrukcja-rzadu-zaprzysiezenie-nowych-ministrow-w-palacu-prezydenckim-transmis- ja-od-g-1030 (19.04.2021).

28 Np. casus Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Sławomira Nowaka, odwołanego w listopadzie 2013 r. po rekonstrukcji rządu, choć prawdziwym powo- dem dymisji były zarzuty poświadczenia nieprawdy w oświadczeniu majątkowym ministra;

patrz: M. Woźnicki, Indywidualna…, s. 108.

29 Taka procedura obowiązywała do 1997 r.; patrz: M. Kudej, Zmiany w regulaminie Sejmu dokonane 4 września i 28 października 1997 r., „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 3, s. 25–26.

30 Odmiennie: P. Sarnecki, Funkcjonowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 4, s. 44. Pogląd ten jednak nie znajduje odzwierciedlenia w dotychczasowej praktyce; patrz: M. Woźnicki, Geneza i ewolucja odpowiedzialności politycznej ministra w ustroju III Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2018, s. 280.

31 Por. art. 148 pkt 2) i 5) Konstytucji; R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju III Rzeczy- pospolitej Polskiej, Lublin 2007, s. 600.

32 M. Grzybowski, System rządów (Sejm – Prezydent – Rada Ministrów), [w:] System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski,

sku o udzielenie wotum zaufania jest de facto premier, a nie Rada Ministrów jako całość

.

Wpływ parlamentu zwiększa się jedynie w przypadkach, gdy zmiany or- ganizacyjne w strukturze Rady Ministrów i zakresach działania ministrów zaproponowane przez premiera powodują konieczność dokonania korekty w kwestii liczby działów administracji rządowej lub w zakresie ich właściwo- ści. W takiej sytuacji niezbędne jest uchwalenie nowelizacji ustawy o działach administracji rządowej, a zatem konieczne jest uzyskanie zgody parlamentu.

W dotychczasowej praktyce ustrojowej dokonywanie takiej nowelizacji czy to w momencie utworzenia rządu, czy to w trakcie jego urzędowania nie po- wodowało większych problemów

.

Jednakże zauważyć należy, że w takiej sytuacji premier musi do swojej koncepcji nowej struktury rządu przekonać nie tylko parlament, ale też Pre- zydenta RP. W tym kontekście należy przywołać wydarzenia związane z re- konstrukcją rządu jesienią 2020 r. i zawetowaniem noweli ustawy o działach administracji rządowej przez głowę państwa. Warto zauważyć, że jednym z powodów odmowy podpisania ustawy przez Prezydenta RP było utworze- nie nowego działu administracji „leśnictwo i łowiectwo”

. Nie oceniając za- sadności zarzutów co do wspomnianej ustawy zauważyć należy, że taka in- gerencja głowy państwa w strukturę Rady Ministrów i kierowanej przez nią administracji rządowej jest trudna do usprawiedliwienia z punktu widzenia aktualnych konstytucyjnych regulacji dotyczących pozycji ustrojowej Preze- sa Rady Ministrów jako organizatora i koordynatora pracy rządu, ponoszą-

33 M. Woźnicki, Geneza i ewolucja…, s. 307.

34 W sprawie zmian dotyczących nazw i liczby działów administracji rządowej w latach 1997–2016 patrz: M. Woźnicki, Zmiany zakresów…, s. 249–257.

35 Sprzeciw wynikał z planów premiera odnośnie do przekazania tego działu do kie- rowania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi; patrz: druk sejmowy Sejmu IX kadencji nr 738; tekst ustawy po rozpatrzeniu stanowiska Senatu: https://orka.sejm.gov.pl/opinie9.nsf/

nazwa/738_u/$file/738_u.pdf (19.04.2021); pismo Prezydenta z dnia 8 stycznia 2021 r. in- formujące o odmowie podpisania ustawy z 20 listopada 2020 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej i niektórych innych ustaw, https://www.prezydent.pl/gfx/prezydent/

userfiles3/files/ustawy/zawetowane/2021/wniosek_o_ponowne_rozpatrzenie_nowelizac- ji_ustawy_o_dzialach_administracji_rzadowej.pdf (19.04.202).

344

cego za to odpowiedzialność przed Sejmem. Stanowi to kolejny przyczynek do dyskusji na temat zasadności utrzymania w ustawie zasadniczej instytu- cji prezydenckiego weta ustawodawczego w obecnym kształcie

.

IV.

Można zatem stwierdzić, że aktualne rozwiązania normatywne dotyczące rekonstrukcji rządu są co do zasady prawidłowe i stanowią element władzy organizacyjnej Prezesa Rady Ministrów w ramach gabinetu, choć niekiedy władza ta bywa nadużywana

. Z tej perspektywy za racjonalny należy wy- móg uzyskania ustawowej zgody parlamentu na zmianę liczby działów i ich zakresów właściwości, jako kompromis między kompetencjami kontrolny- mi Sejmu nad Radą Ministrów a konstytucyjną zasadą kierownictwa poli- tycznego i organizacyjnego premiera w rządzie. Stąd też za niewłaściwe nale- ży uznać próby ingerencji Prezydenta RP we władzę organizacyjną premiera poprzez wetowanie nowelizacji ustawy o działach administracji rządowej.

Wydaje się zatem zasadne przeprowadzenie nowelizacji przepisów konsty- tucyjnych w kierunku ograniczenia weta ustawodawczego poprzez rozsze- rzenia katalogu ustaw, w stosunku do których weto nie może być zastosowa- ne

, ewentualnie poprzez wprowadzenie zasady, że w przypadku wszystkich ustaw (albo przynajmniej niektórych ich kategorii) weto może być zgłoszone za kontrasygnatą premiera

.

36 Warto tu przytoczyć celną opinię prof. P. Sarneckiego, który stwierdził, że „mając prawo weta, prezydent ma wpływ, ale nie odpowiada, rząd nie ma wpływu, a odpowiada”; cytat za:

Z. Witkowski, Model prezydentury polskiej w Konstytucji z 1997 r. w porównaniu z rozwiązaniami Francji, Niemiec i Włoch, [w:] Dziesięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007, s. 328.

37 Zauważyć należy, że jedynie rząd Ewy Kopacz przetrwał cały okres urzędowania bez dokonywania zmian zakresów działania ministrów; patrz: M. Woźnicki, Zmiany zakresów…, s. 249–257.

38 W świetle obecnych przepisów Konstytucji weto prezydenckie nie może być zastoso- wane w przypadku ustawy o zmianie Konstytucji (art. 235 ust. 7) oraz w przypadku ustawy budżetowej lub o prowizorium budżetowym (art. 224 ust. 1).

39 Pogląd o konieczności objęcia weta ustawodawczego kontrasygnatą premiera jest pod- noszony przez część doktryny; patrz: M. Pach, Sens i bezsens weta ustawodawczego w Konstytucji RP z 1997 roku w świetle konstytucyjnej regulacji pozycji ustrojowej prezydenta Rzeczypospolitej

Literatura

Dudek A., Historia polityczna Polski 1989–2012, Kraków 2013.

Dudek D., Prezydent a rząd – rozdział kompetencji i zadań ustrojowych, [w:] Dwadzieścia lat transformacji ustrojowej w Polsce. 51 Ogólnopolski Zjazd Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Warszawa, 19–21 czerwca 2009 r., red. M. Zubik, Warszawa 2010.

Garlicki L., Rada Ministrów: powoływanie – kontrola – odpowiedzialność, [w:] Rada Mi- nistrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Warszawa 2002.

Grzybowski M., System rządów (Sejm – Prezydent – Rada Ministrów), [w:] System rzą- dów Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red.

M. Grzybowski, Warszawa 2006.

Kaleta P., Ludzie władzy Polski Niepodległej 1989–2014. Zarys składu osobowego władzy publicznej w Polsce na dzień 24 sierpnia 2014 r., Łódź 2014.

Kudej M., Zmiany w regulaminie Sejmu dokonane 4 września i 28 października 1997 r.,

„Przegląd Sejmowy” 1998, nr 3.

Mojak R., Parlament a rząd w ustroju III Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007.

Opaliński B., Indywidualna odpowiedzialność parlamentarna członków rządu na gruncie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2011, nr 4.

Opaliński B., Udział Prezydenta w kształtowaniu składu Rady Ministrów w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku, Toruń 2013.

Pach M., Przewodniczący określonego w ustawie komitetu jako członek Rady Ministrów,

„Przegląd Sejmowy” 2015, nr 4.

Pach M., Sens i bezsens weta ustawodawczego w Konstytucji RP z 1997 roku w świetle kon- stytucyjnej regulacji pozycji ustrojowej prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, „Kultu- ra i Polityka” 2011, nr 9,

Patyra S., Pozycja ustrojowa i funkcje Prezesa Rady Ministrów – założenia konstytucyj- ne a praktyka, [w:] System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski, Warszawa 2006.

Rydlewski G., Rządowy system decyzyjny w Polsce. Studium politologiczne okresu trans- formacji, Warszawa 2002.

Sarnecki P., Funkcjonowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.,

„Przegląd Sejmowy” 2007, nr 4.

Polskiej, „Kultura i Polityka”, nr 9, 2011, s. 142. Nota bene warto również wskazać na pogląd prof. Z. Witkowskiego, zgodnie z którym twórcy Konstytucji z 1997 r. chcieli „silnego pre- miera jak w Niemczech i silnego prezydenta jak we Francji”. W tym kontekście można mówić o niekonsekwencji w kopiowaniu wzorców francuskich, bowiem we Francji weto prezydenckie do ustaw wymaga kontrasygnaty; co więcej taka sama zasada obowiązywała także na gruncie Konstytucji kwietniowej z 1935 r.; patrz: Z. Witkowski, op.cit., s. 328; art. 10 i 19 Konstytucji V Republiki Francuskiej z 4 października 1958 r.; art. 13, 14 i 54 Konstytucji kwietniowej.

346

Szmyt A., Opinia w sprawie czy powołanie Rady Ministrów w trybie art. 158 ust. 2 Kon- stytucji wymaga przeprowadzenia kolejnego głosowania, przewidzianego w art. 154 ust. 2 Konstytucji, w celu uzyskania wotum zaufania?, „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 3.

Witkowski Z., Model prezydentury polskiej w Konstytucji z 1997 r. w porównaniu z roz- wiązaniami Francji, Niemiec i Włoch, [w:] Dziesięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007.

Woźnicki M., Geneza i ewolucja odpowiedzialności politycznej ministra w ustroju III Rze- czypospolitej Polskiej, Lublin 2018.

Woźnicki M., Indywidualna odpowiedzialność polityczna ministra w praktyce ustrojo- wej na gruncie Konstytucji R P z 2 kwietnia 1997 r., „Przegląd Prawa Konstytucyjne- go” 2018, nr 2.

Woźnicki M., Kilka uwag na temat warunków formalnych wniosku o wyrażenie wotum nieufności ministrowi, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2018, nr 5.

Woźnicki M., Zmiany zakresów działania ministrów kierujących działami administra- cji rządowej w latach 1997–2016, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska.

Sectio G (Ius)” 2017, vol. LXIV, nr 1.