Federalizm europejski początków
integracji europejskiej i doby kryzysu
gospodarczego
Rocznik Integracji Europejskiej nr 6, 221-231
2012
ADAM
JASKULSKI
Poznań
Federalizm europejski
początków
integracji europejskiej
i
doby
kryzysu
gospodarczego
Wprowadzenie
Zakończenie II wojny światowejwwielu środowiskach wywołałodyskusję na te mat konieczności przekształcenia instytucji państwa narodowego,jakoodpowiedzial nej za dwa niszczycielskie kataklizmy1, które wniewielkimodstępie czasu zniszczyły kontynent europejski. Jedną z najdalej idących opcji, głoszącątezę o konieczności zniesieniapaństw narodowych byłfederalizm.
1 Por. P. J. Borkowski, Polityczne teorie integracji międzynarodowej, Warszawa 2007, s. 57. 2 Ibidem, s. 57, 59-61.
3 Por. D. Benson, A. Jordan, Understanding task allocation in the European Union: exploring the value of federal theory, „Journal of European Public Policy”, Vol. 15 Issue 1, s. 78-79.
W dobie kryzysugospodarczego oraz będącego jegoskutkiemkryzysu polityczne gow Unii Europejskiej (UE), następuje powrót do poszukiwania wyjścia ztychkryzy sów poprzez odwołanie się do koncepcji federacji. Dziś podobnie jak po II wojnie światowej źródeł kryzysu poszukujesię w słabości instytucji państwanarodowego.
Federalizm europejski jakopewien nurt składał się z kilku opcji różnie pojmujących drogę do ostatecznego celu. Niekiedy wręcz były i są to drogi wykluczające się, a przedstawicieleposzczególnych opcji zwalczali i zwalaczaj ą nawzaj em swe poglądy12.
Jednakże celem niniejszegoartykułynie jest analiza poglądów federalistów u począt ków tworzenia Wspólnot Europejskich (WE)aniobecnie w dobie kryzysu. Prezentowa ny artykułma nacelu, porównanie charakteru i znaczenia propozycji federalizujących WE/UE u zaraniaprocesu integracji europejskiej i obecniew dobiekryzysu, poprzez analizęproponowanych i przyjmowanych rozwiązań wpływających nafederalizację konstrukcji europejskiej orazmomentówdecydującychowzmacnianiu alboosłabianiu pierwiastków federalnych w strukturze WE/UE. Istotątak postawionego celujestwięc identyfikacja różnorodności i zmienności elementów federalnych3 w założeniach i przyjmowanych konstrukcjach we wskazanych czasookresach procesuintegracji eu ropejskiej.
Dobór problemu badawczego, czyli porównanie takróżnych momentów procesu integracji europejskiej związanyjest z łączącym je wspólnym hasłem, jakimjest fede ralizm. Federalizm, który zarówno poII wojnie światowej, jaki obecnie w opiniach wieluosób jest środkiem wyjścia zkryzysu,w którym znalazła się Europa. Towłaśnie wdokonaniu takradykalnej jakościowej przemiany stosunków władzy pomiędzy pań stwami wielu upatrywałoiobecnie upatruje panaceumna problemyzwiązane z jedno
czeniem się kontynentu. Drugim kluczowymelementem łączącym te dwamomenty czasowe jest kryzys. Dlatego też punktem wyjścia doprowadzonej analizy musibyć syntetyczne porównanie sytuacjiwyjściowych.Dopiero precyzyjna diagnoza kryzysu umożliwi poprawneprowadzeniedalszych wywodów.
Tym samym warto postawić pewnepytania badawcze, ułatwiające dokonaniepo równania przedstawionego w powyższym problemie badawczym. Czy nie jest tak, iż dziś strukturą oskarżaną o wywołanie kryzysu w poszczególny państwach UE jestpań stwonarodowe? Czymityczny powrótdoidei federacji europejskiej jest odpowiedzią naistniejący kryzys? Czy prezentowe rozwiązania są faktycznie propozycjami bu dującymi federację europejską?
Początki integracji europejskiej i kryzys państwa narodowego
Kryzys przypisywany państwu narodowemu po zakończeniu II wojny światowej opierał się na przekonaniu, iż pokonanie Niemiec nie rozwiązało realnego problemu, gdyż wEuropiez czasem dojdzie do „odtworzeniapodziałów i nacjonalizmów sprzed wybuchu wojny”. Doświadczenie wojny uznano zakatalizator zmian, gdyżjej okrucień stwa miały unaocznićbankructwo państwa narodowego, jako struktury terytorialnej niezdolnej do zapewnienia bezpieczeństwa fizycznego swoimobywatelom. Struktury państwowe były przezwielu traktowane jakoprzeznaczone do walki o potęgę, a nie dbanieo dobrobyt obywateli, dlatego też ich użyteczność została wyczerpana4.
4 Por. P. J. Borkowski, op. cit., s. 58.
5 Treaty establishing the European Coal and Steel Community, Signed at Paris, 18 April 1951. 6 European Defense Community Treaty, Signed at Paris, 27 May 1952.
7 Draft Treaty embodying the Statute of the European Community, adopted by the ad hoc Assem bly at Strasbourg on 10 March 1953.
8 Historia ustroju państwa w tekstach źródłowych, red. B. Lesinski, J. Walachowicz, Warsza- wa-Poznań 1992, s. 105.
Analizę należy rozpocząć od ocenyprzepisów trzech traktatów: Traktatu ustana wiającego EuropejskąWspólnotę Węglai Stali (TEWWiS)5,Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Obronną (TEWO)6 i Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Polityczną (TEWP)7. Zasadniczo należy odpowiedzieć na pytanie,czy pro ponowane w tych aktach rozwiązaniabyływ swejrzeczywistości federalne.
Na początek należypodkreślić, iż o ile federalizm(pod osłonąsupranarodowości) wTEWWiSbył ukryty w przepisach traktatu, o tyle w przypadkudwóch kolejnych już bardzo wyraźnie na wstępie, tj. w preambułach i pierwszych artykułach odwołano się do supranarodowego (a więc w nomenklaturzeMonnet, federalnego) charakteru po wołanychWspólnot.
W szczególności preambułaTEWP rozpoczyna się od zwrotu „My, Narody”, co nawiązuje do konstytucjiStanówZjednoczonych Ameryki8,awięc federacji, która dla wielu była wzorempostępowania państw europejskich. Co istotne powołany traktat stanowi, iż powołanaWspólnota Europejska o supranarodowymcharakterze jest opar ta na unii obywateli i państw orazjest nierozerwalna. Te sformułowania bez wątpienia wskazują na federalistyczne zamierzenia osób zaangażowanych w przygotowanie
TEWO, a przede wszystkim TEWP. Przechodząc do konkretnych rozwiązań należy wskazać,iżparlament EWP został skonstruowany jak klasyczny parlament państw fe deralnych. Miał więcskładać się z dwóch izb o codo zasady równych uprawnieniach, gdziewizbiepierwszejmiały być reprezentowane narodywchodzące w skład Wspól noty, a w skład drugiejmieli wchodzić przedstawicielepaństw członkowskich.Jednak że zasiadające w Senacie miały być niezależne odpaństw członkowskich. Interesy członków Wspólnoty miała reprezentować Rada Ministrów Narodowych o bardzo wąsko określonych uprawnieniach.
Kluczowym założeniem EWO było stworzenie wspólnej armii europejskiej, za rządzanej przez instytucje supranarodowe. Armia ta miała zastąpić armie państw członkowskich. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członkowie EWO mogli tworzyć siły zbrojne pozaramami armiieuropejskiej (np.w celu prowadzenia operacjiwkolo niach). Armiaeuropejskamiała więc zadanie polegającena obronie terytoriówwszyst kich państw członkowskich. Był to projekt o zasadniczym znaczeniu, gdyż w swych założeniach pozbawiał państwaczłonkowskie podstawowego atrybutu suwerenności, jakim jest posiadanie własnych sił zbrojnych. Zważywszynaledwo co zakończoną II wojnęświatową i toczącą się „zimną wojnę”, było to rozwiązanie o bezprecedenso wym charakterze.
Jakzatem wynika zprzedstawionychzałożeńkoncepcje prawne, na których opierał się TEWP były w ogromnym stopniu federalne, nawetjeśli „the F woni" w samym traktacie sięnie pojawia. Natomiastkwestią czysto spekulacyjną jest ocena systemu, który w praktyce funkcjonowałbyna bazie wskazanych w podstawowym zakresie założeń. Trudnowtymmiejscu ocenić, czy faktycznaintegracjapaństw wchodzących w skład Wspólnot prowadziłaby dopowstaniapaństwa federalnego. Co jednak istotne z punktuwidzenianiniejszej analizy, to właśniefaktistnieniawTEWP i pośrednio także TEWO i TEWWiS podstaw prawnych,które dawały możliwość tworzenia pań stwa federalnego.
OdrzucenieprojektuTEWO przez francuskieZgromadzenie Narodowe wsierpniu 1954r. spowodowało bezprzedmiotowość dalszego procedowania zTEWP9. Byłoto kluczowymmomentem w integracji europejskiej gdziedecyzja polityczna zabloko wało możliwość stworzenia w Europiezrębówpaństwa federalnego. Ewolucja sytuacji politycznej we Francji oraz zakończony okres „najgorętszego” fragmentuzimnejwoj ny,spowodowałyiżbrak było woli politycznejdo ratyfikacji przedmiotowegotraktatu.
9 K. Popowicz, Historia integracji europejskiej, Warszawa 2006, s. 54-61.
Taki stanwyraźniewskazywał, iż wśród elit państw członkowskich nie było już tak znaczącegopoparciadlaideifederacji europejskiej. Państwo narodoweobroniłoswój bytw Europie.
Podjęta następnie udanapróba integracji gospodarczej była naznaczona znamie niem niepowodzeniainicjatywyEWP. PrzepisyTEWG i TEWEA byływręcz regresyw-ne w porównaniu do stosunkowo ambitnych przepisów dotyczących funkcjonowania EWWiS.
Pomimo tego pierwszy przewodniczący Komisji EWG Walter Hallstein podjął próbę, zwykorzystaniem aktywności prawotwórczej Europejskiego Trybunału Spra
wiedliwości, inkrementalnegowzmacniania instytucjisupranarodowych, awięc wzmac niania wpływu elementów federalnych wstrukturze zarządzania integracją europejską. Podkreślićnależyniezmiernie istotną koincydencję czasową z dwoma kluczowymi wyrokami ETS, a więc w sprawie Van Gend&Loose10 11 iFlaminoCosta11,któreto stwo rzyłyfederalnyfundament systemu prawnegoEWG ipozostałychWspólnot. Propozy cje W.Hallsteinapolegały na uzyskiwaniu bezpośrednio przez EWGdochodów z ceł pobieranych na granicach celnych Wspólnoty,którezasilaćmiały budżet pozostający w dyspozycji KomisjiEuropejskiej.Dodatkowomiało to zostaćpowiązane zezwięk szeniem kontroli Parlamentu Europejskiegonad KE,jako władzy mającejdecydować o przeznaczeniu pobranych środków12. Inicjatywy te zostały zablokowane przez de Gaulle, aone miały bez wątpienia skutkowaćdalszą federalizacjąstruktury instytucjo nalnej, a najprawdopodobniej wdalszej perspektywie być punktem do podejmowania w przyszłości działańo podobnymcharakterze.
10 Wyrok Trybunału z dnia 5 lutego 1963 r. NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos przeciwko Nederlandse administratie der belastingen, sprawa 26/62.
11 Wyrok Trybunału z dnia 15 lipca 1964 r. Flaminio Costa przeciwko E.N.E.L., sprawa 6/64. 12 K. Popowicz, op. cit., s. 94-95.
13 Por. G. Andreani, What future for federalism?, Londyn 2002, s. 2.
14 J. Monnet, Speeches delivered by Mr Jean Monnet, President of the High Authority At the inau guration of the High Authority on August 10th, 1952, in Luxembourg At the opening session of the As sembly on September 11th, 1952, in Strasbourg, European Coal and Steel Community, September 1952, s. 9; por. G. Andreani, What future for federalism?, Londyn 2002, s. 1.
15 P. J. Borkowski, op. cit., s. 104-114.
Wywołany przez francuskie władze kryzys „pustego krzesła” był motywowany zmianą sposobugłosowaniaw Radzie Ministrów, jednakże jegotłem był brakzgody prezydenta Ch. de Gaullena podejmowane próby zwiększania kompetencji KE i PE. Z punktu widzenia koncepcji integracjieuropejskiej prezentowanej przez gen. Ch. de Gaulle’atakie działania miały charakter konfrontacyjny13. Dlatego też zakończenie kryzysu poprzez przyjęcie kompromisu luksemburskiego, którego treść odzwiercie dlała bardziejmiędzyrządową koncepcjęintegracjieuropejskiej, i co się z tym wiązało odrzucenie propozycji KE, spowodowało nietylko nie możliwą dalszą federalizację Wspólnot, ale skutkowało także osłabieniem Komisji Europejskiej, a więcswoistym regresem supranarodowości. Zwycięstwo koncepcji prezydenta Francji zapoczątko wało proces politycznej marginalizacji KE oraz prezentowanych przez nią idei. Osta teczniewięc możliwość federalizacjizostała zablokowana.
W praktyce idee powołaniapaństwa federalnego w Europie, zastąpiono technicz nym rozwiązaniem, jakim jestmetoda Monneta. Przyczymnależywyraźniezazna czyć, iż sam J. Monnet stwierdził, iż instytucje supranarodowe, to innymi słowy mówiąc instytucje federalne14.Warto podkreślić, iżsłowa teutożsamiające tedwa zna czenia padły w czasie trwania procesu ratyfikacji traktatu o EWO. Jednakże po początkowych sukcesach, takżejej funkcjonalność okazała się byćograniczona.
Jakpokazała przyszłość, Europa była zdolna wyjść zkryzysu,wywołanegoprzez państwo narodowe, defacto wzmacniając tę konstrukcję polityczną15. Zostałaona umocniona wtaki sposób, iż dziś kryzys z przeszłości, jakimbyła niezdolność państw narodowych do pokojowego współistnienia w Europie,został wyeliminowany w
rzeczy-wistości politycznej.Dlatego też poglądy głoszące koniecznościstworzenia federacji, jako panaceum na problem wojny, straciły racjębytu. Należało poszukiwać nowych uzasadnień dlatej koncepcji.
Kryzys gospodarczy i polityczny Unii Europejskiej oraz kryzys państwa narodowego
Sytuacja kryzysowawywołana turbulencjami na rynkachfinansowych,która zaist niała obecnie stała się właśnie oto takim nowymuzasadnieniem dlapotrzeby wprowa dzania rozwiązańfederalnych. Warto jednakże podkreślić ważnąkwestięjęzykową. Mianowicie pojawiające się głosy o niezbędności przekształcenia Unii w federację ograniczają się w rzeczywistości do proponowania rozwiązań federalizujących ist niejące struktury, a nie zakładają ich zasadniczej transformacji,która miałaby prze kształcićUnię Europejskąwpaństwo federalne.
Unia Europejska, przede wszystkimza sprawą orzeczniczej aktywności ETS jest dziś strukturą ąuasi-federalną, i to zarówno w opiniach zwolenników ściślejszejinte gracji, jaki jej przeciwników16.
16 Por. A. Moravcsik, European Federalism: Rhetoric and Reality, The Federal Vision: Legitima cy and Levels of Governance in the US and the EU, red. K. Nicolad’dis, R. Howse, Oxford University Press, Oxford 2001, s. 162-163.
17 Ibdiem, s. 162-163.
Pytaniem, na które należy odpowiedzieć, jest pytanie o zdolność imożliwośćwpro wadzania rozwiązań federalnych do istniejącej struktury. Gdzie jest granica pomiędzy quasi-federacją a federacją? Czy może propozycja „federacjipaństwnarodowych”j est tylko inną nazwąna tą pierwszą albodrugą z wymienionych form? A możestanem po średnim pomiędzy nimi? Sąto pytania, naktóre nie ma jednoznacznej odpowiedzi, gdyż sytuacjaUniiEuropejskiejjest zbyt złożona, abyjednoznacznie możnabyło zakwalifiko wać obecnąstrukturę doktóreś zkategorii.Nie można także jeszcze odpowiedzieć na py tanie co w zamyśle przewodniczącego KEoznacza użyty przez niegotermin.
Główną przeszkodą, pomimo podejmowanych działań i składanych deklaracji, wbudowiefederacji europejskiejjest fakt, iż UEzajmuje się obecnie kwestiami, które choć ważnezpunktuwidzenia obywateli nie są jednak dla nichnajistotniejsze.I choć UE uzyskuje coraz większy wpływ i na te zagadnienia, jednak zasadnicza władza w tych obszarach i zdolności działania pozostaje na poziomie narodowym. Dlaprzy kładu można wskazaćchoćby obszar:bezpieczeństwa wewnętrznego, edukacji,wydat ków socjalnych17.
Innym istotnym elementemodróżniającym UE od państw federalnych są bardzo wąskie uprawnienia wykonawcze instytucji UEw stosunkudocałości politykimple mentowanych w państwachczłonkowskich.Gdyż zasadąjest ichrealizacja właśnie po przez organy państw członkowskich, a wyjątkiem przez KE.
Starając się natomiastokreślićkształt federalizmu europejskiego współcześnie na leży szczególnąuwagę poświęcić na procesy i wydarzeniazwiązane z próbą wprowa dzeniaw życie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy.
Przywódcy UE i państw członkowskich naciskający na proces konstytucjonalizacji UE,nie dostrzegli podstawowejróżnicy pomiędzy zmianami konstytucyjnymii po nadnarodowymi. O ile obywatelebyliby w stanie generalnie zaakceptować zmiany ponadnarodowe,mające nacelu polepszenie efektywności pracy UE i zwiększenie przejrzystości jej funkcjonowania, o tyle nie chcą większej konstytucjonalizacji UE, jako procesu prowadzącego do budowy państwafederalnego,którego to projektu oby watele nie akceptują18.
18 L. Miles, Editorial: The Paradox of a Popular Europe, „Journal of Common Market Studies”, September 2004, Vol. 42, Issue Supplement, s. 6; L. Miles, Editorial: A Fusing Europe in a Confusing World?, „Journal of Common Market Studies”, September 2005, Vol. 43, Issue Supplement, s. 6.
19 Przewodniczący Rady Europejskiej, W kierunku faktycznej Unii Gospodarczej i Walutowej, Sprawozdanie przewodniczącego Rady Europejskiej Hermana Van Rompuya, Bruksela, 26 czerwca 2012 r„ EUCO 120/12, s. 1-7.
20 Ibdiem, s. 3.
21 Projekt unii bankowej zostanie poddany analizie w miejscu odnoszącym się do wystąpienia przewodniczącego KE z dnia 12 września 2012 roku.
22 A. Faiola, M. Birnbaum, Germany ojfers vision offederalism for the European Union, „Was hington Post”, 27 czerwca 2012.
23 Euractive, Merkel insists on fiscal union before debt sharing, pobrano ze strony: http://www.eur- activ.com/euro-finance/merkel-insists-fiscal-union-debt-news-513613.
Poniżejzostanie zaprezentowanaanaliza rozwiązań,które pojawiły sięw wystąpie niachczy dokumentach: przewodniczącego Rady Europejskiej, kanclerz RepublikiFe deralnej Niemiec oraz przewodniczącego Komisji Europejskiej.
W związku z czerwcowym spotkaniemRady Europejskiej w 2012 roku, przewod niczącytejinstytucji przedstawił program reform gospodarczych i prawnych na okres najbliższych 10 lat, któryw swych założeniachmazapewnić stabilność i dobrobyt państw członkowskichUE, wszczególnościczłonków strefy euro19. Program wskazu je na cztery obszary reform,przy czym jeden z nichw założeniach mazapewnić „nie zbędną legitymację demokratyczną i odpowiedzialność za podejmowanie decyzji wramach uniigospodarczej iwalutowejw oparciu o wspólnesprawowanie suweren nościnad wspólnymipolitykami oraz solidarność”20. Pozostałetrzy propozycjeto pro jekt: unii bankowej, nadzorunad politykąbudżetowąpaństw członkowskich,czylitzw. unii fiskalnej oraz koordynacja polityk gospodarczychpaństw członkowskich. Naj istotniejsze sąrozważaniadotyczące dwóch pierwszychinicjatyw21.
Projektuniifiskalnej, wzakresie jaki zakłada międzyinnymiw przyszłości emisję wspólnego długo przez państwa członkowskie, zostałjednak skrytykowany przez kanclerz RFN A. Merkel, która określiłago jako ekonomicznie zły i nieproduktywny. Ajak wiadomobez zgody Niemiec, żadne propozycje niezostaną wdrożone22. Należy jednakpodkreślić, iż RFN opowiada się za zacieśnieniemkontroli nad polityką budże tową państw członkowskich, jednakże zasadniczy naciskmabyć położony na środki o charakterze długoterminowym i zabezpieczającym, a nie takie którychzwolennikami sąchoćbyrządy Francji i Włoch, które mają na celu poprawęsytuacjiw danym mo mencie, bez wiązaniasię określonymizobowiązaniami naprzyszłość23. Kanclerz RFN maświadomość, iż w sensieekonomicznym emisja wspólnego długu będzie dla RFN oznaczaćdefacto konieczność zapłatywyższychkosztówjego obsługi, niż w przypad ku obsługi tylko niemieckiegodługu publicznego.
Kolejnym analizowanym projektemjest koncepcja „federacji państwnarodowych” zaprezentowana przez przewodniczącego Komisji Europejskiej24. Zapowiedź J. M. Ba-rroso przedstawienie szczegółów jego planuumożliwi dokonanie szczegółowej oceny projektu.Jednakżemożna przypuszczać, iż niebędą to żadne nowatorskie rozwiązania, wcześniej nieproponowane.
24 Przewodniczący Komisji Europejskiej, Orędzie o stanie Unii w 2012 r. Sesja plenarna Parla mentu Europejskiego / Strasburg 12 września 2012 roku.
25 Por. L. Norman, G. Steinhauser, EU Chief Calls ‘Federation ’ the Way Forwardfor Bloc, „The Wall Street Joumal”, Wednesday, September 12, 2012.
26 Ibidem, Przewodniczący Komisji Europejskiej, op. cit.
27 Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. 2006, Nr 157, poz. 1119.
Jedyną konkretną propozycj ą, która poj awiłasię wwystąpieniu przewodniczącego KE jest nawoływanie do zawiązania unii bankowej. Jednakże jest to koncepcja już wcześniej zaprezentowana, gdyż jużw czerwcu 2012 roku szefowiepaństw i rządów członków UEzgodzili sięzasadniczo na stworzeniebankowego systemu nadzorczego na poziomie UE, który miałby być sprawowany przez Europejski Bank Centralny. Z czasem jednak niemiecki minister finansów Wolfgang Schauble stwierdził,iż najważ niejszy jestczynnikjakościowy w działaniusystemui powinien on objąć tylko najwię kszebanki25.
Dodatkowo sam pomysłodawca dostrzega, iż byćmoże jegozamierzenia (którenie sąprzecieżjeszcze sprecyzowane) zostaną uznane za zbyt ambitne, wręcz niereali styczne. Należy więc zastanowić się nadintencjami, które leżały u podstaw wystąpie nia J.M. Barroso, czynie jest ono tylko iwyłącznie reakcją na wcześniejsze propozycje przewodniczącego RE, a więc elementem rywalizacjipolitycznejpomiędzytymipoli tykami.
Pojawiającesię komentarzetakże ze stronyekspertów, iż wizja Barroso, powołania federacji państw narodowych jest nierealistyczna, gdyż niezostanie poparta przez pań stwa członkowskie26, współgrająz dotychczasową aktywnością największych państw członkowskich w dobiekryzysu,ale także w okresie zawirowań postkonstytucyjnych.
Sam projekt unii bankowej tylko w ograniczonym stopniu skutkuje federalizacją UE.Należy podkreślić, iż władza nadzorcza zostanie przekazana instytucji niepoli tycznej,a więcskutki z tegoprzesunięciadla wzmocnienia instytucjiUE będą bardzo niewielkie. Sama unia bankowaobejmowaćbędziebardzo niewielki obszar aktywno ści,będzie to wąskie sektoroweuprawnienie. Podnoszony argument o niezależności unii bankowej odrządów państw członkowskich nie jest niczym nowym. Tego typu uprawnienia zzasady w poszczególnych państwachsąpowierzaneagencjomnieza leżnym odwładzypolitycznej. Można by tuprzywołać choćby organy ochrony kon kurencjiczy regulatory rynków energetycznychalbotelekomunikacyjnych. W Polsce kompetencje, które najprawdopodobniej zostaną przekazane do wspólnego wykony wania znajdują się obecniewe władaniu Komisji Nadzoru Finansowego, która toinsty tucja także jestpodmiotem niezależnym od rządu,cowynika z ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym27. Awięcjedynąróżnicą będzie wykonywanie tej władzyna po ziomie ponadnarodowym.
Propozycjeskładanechoćby przezprzewodniczącego KEmogą wywoływać pozy tywne oddźwięki w PE, który uznaje siebie za główny podmiot predestynowany do rządzenia „federacją państw narodowych”, jednakże zpunktu widzenia państwczłon kowskichsą one bez większego znaczenia.W dobie kryzysugospodarczego i politycz nego i, co istotniejsze, kryzysu zaufania, obywatele państwczłonkowskich nie będą skłonni, j ak oczekująniektórzy przedstawicieleUE, przenosić swoich lojalności na po ziom UE. Wezwania do większej federalizacjimogąprzynosićtylko i wyłącznie przyj mowanie rozwiązań korzystnych z punktu widzenia najsilniejszych ekonomicznie państw członkowskich. Rozwiązań, które zwiększą ich kontrolę nad systemem za rządzaniaekonomicznego UE, gdyż celem tych państw, poza wyjściemUEz kryzysu jest w sposób oczywisty, takie zabezpieczanie mechanizmów systemowych, które w najefektywniejszysposóbustrzegą ichgospodarki narodowe przed przyszłymi tur bulencjami, których źródłem mogą byćzałamania pochodzące zinnych państw UE czy obszarów poza nią.
Podobnie jak winą za wywoływanie wojen obarczanopaństwo narodowe, tak i dziś przyczynkryzysugospodarczego w Europiewnimsię upatruje. Niemożnajednakże zapomnieć, iż kryzys zapoczątkowanyzostał przeznierozważne postępowaniasektora finansowego.Cojednak potwierdza tylko tezę o słabości państw,którenie były wstanie takim nadużyciom zapobiec. Sytuacja państw członkowskich UE jestjednakżespecy ficzna, gdyż kryzys gospodarekpaństw członkowskich jest przedewszystkimefektem brakukoniecznych reform i zachwianej dyscypliny budżetowej, a w dalszej kolejności niezdolności radzeniasobie z zaistniałąsytuacją.A więc w tym aspekcie istnieje podo bieństwo sytuacjiz okresem powojennym, gdy państwo także uznanezostało za winne go kryzysu, jakim były dwie wojnyświatowe. W praktyce jest to upraszczanie sytuacji, jednakżez punktuwidzenia założeń niniejszego artykułu, liczy się odbiór społeczny.
Jednak jedenważnyczynnikróżnipostrzeganie źródeł kryzysu współcześnie i 60 lat temu. Ma tozwiązekz zaangażowaniem społeczeństw w kształtowanie struktury Unii Europejskiej. Choćnadalintegracja wprzeważającejczęści jest projektemelit państw członkowskich,to jednak doszłodo zainteresowania obywatelipaństwczłonkowskich tymprocesem.W przeszłościtakaa nieinna diagnoza była przedewszystkim odzwier ciedleniem poglądów elit. Zdanie opinii publicznej nie było brane pod uwagę. Dziś z perspektywy analizy kryzysu i poszukiwania sposobów na jego przezwyciężenie, obecna sytuacja mogłaby wydawać sięnawetbardziej komfortowa, gdyż pogląd na źródła zapaści gospodarczej jestwspólny elitom i obywatelom,a więc w konsekwencji można by oczekiwaćichpoparciadla wprowadzania rozwiązań federalnych czy fede-ralizujących.
Jednakże tak sięnie stało, gdyżpodobniejak w przypadkusprzeciwu w stosunkudo TuKE obywatele nie chcą powstaniafederacjiw Europie. DodatkowozaufaniedoUE także zostało znacznie nadszarpnięte, gdyż także UE w oczach obywateli jest winna trwaniu kryzysu gospodarczego, który tomieszkańców poszczególnych państwdoty czy wszczególności poprzez cięcia wydatków socjalnych, obniżanie pensji,a przede wszystkimogromny poziom bezrobocia.Tenfakt jakby nie był dostrzeganyprzez oso byproponujące nowe rozwiązaniafederacyjne. Takiepodejściejest zaprzeczeniem idei głoszonej przede wszystkim przez KE i PE mających na celu upodmiotowienie obywa teli w procesie integracji europejskiej. Prócz tego, przyjmowanie takich inicjatyw
zwiększadeficytdemokratyczny w UE,gdyż spod kontroli obywateli zostają wyjęte kolejne kompetencje władcze. Nawet jeśli także w przypadku realizacji wskazanych zadań naszczeblu kraj owym sąone powierzane instytucjom niepolitycznym (o charak terze agencji), toze względuna większąbliskość tych struktur obywatelom,ich kontro la społeczna może być większa.
Przedstawiciele UEnie dostrzegają jeszcze jednego zagrożenia,którebędzie skut kować obniżeniem akceptacjiUnii przez obywateli, a może wręczwzrostem niechęci. W przypadku przejęcia przez UE kontrolinad politykąbudżetową państw członkowskich, wszelkie niepopularne decyzje ograniczające wydatki albo zwiększające fiskalizm, będąprzez polityków krajowych przypisywane instytucjom UE, jakowymuszającym właśnie takie niepopularne kroki. Oczywiście będzie tak niezależnie od tego czy takie twierdzenia będą zgodnez rzeczywistością, czy też nie. Dlatego też istnieje koniecz ność podjęciapróby pogodzenia zjednej stronypotrzeb właściwej kontroli podejmo wanych przez państwazobowiązań, az drugiej przeciwdziałania utracie przez Unię zaufania ze strony jej obywateli. Możnajednakże mieć wątpliwości czy w praktycebę dzie to możliwe, czy jednak nie zwycięży pragmatyzm polegający na podjęciu decyzji, która obniżyoceny UE w oczach jej obywateli.
Należy wtymmiejscu zwrócić uwagę na różnicę pojęciową odnoszącąsię dopogłę biania integracji. W przypadku przewodniczącego KE, jak wskazano mowa jest o „fe deracjipaństw narodowych”, natomiast A. Merkelużywa pojęcia „unii politycznej”28. Są to jakościowo odmienne projekty. Co prawdaichcechą wspólnąjest przenoszenie kolejnych kompetencjiprzynależnych państwom członkowskim narzecz UE, jednakże zasadnicza różnicaobjawia sięw sposobie wykonywania tych uprawnień. W przypad kupropozycji RFN ma być towspólneich wykonywanie przez państwa członkowskie na poziomie UE, ale z zabezpieczeniem ich egzekwowania przezinstytucje UE. Nato miastprojektprzewodniczącego KE, zważywszy na zapowiedzi,będzienajprawdopo dobniej ukierunkowany na wyłączne wyposażenie instytucji UE w te kompetencje.
28 Euractive, Merkel calls for ‘political union ’ to save the euro, pobrano ze strony: http://www.eur- activ.com/priorities/merkel-calls-political-union-sav-news-513201.
29 Euractive, EU summit deal aims for full ‘banking union’ in 2014, pobrano ze strony: http://www.euractiv.com/euro-finance/summit-advances-eu-plan-banking-news-515515.
Faktycznie jednak zpunktuwidzenia państw członkowskich, unia bankowa nie jest dlanichkluczowajako narzędzie nadzoru na działalnością sektora finansowego. Dziś zasadniczym powodempoparcia dlatego typu rozwiązań mabyć gwarantowaniedepo zytówprzez EBC wramach unii bankowej,co w praktyce sprowadza się do dekapitali zowania banków znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej29. Wskazuje to na realne intencjewielupaństw godzących się na te rozwiązania,gdyż toniemotywacja dbaniao bezpieczeństwosektora, ale prosty interes finansowy leży u ich podstaw.
Podsumowanie
Wydaje się, iż szansanafederację w Europiezostała zaprzepaszczona w 1954roku, ostatecznie tenkierunek został potwierdzony wroku 1966, kiedy to zastopowano
su-pranarodową integrację neofunkcjonalistyczną, któraw założeniach J. Monneta miała przecież także prowadzić do federacjiizniesienia państw narodowych.Wjej miejsce, posługując się tą samąaparaturąpojęciową, choć być możeniewpełni adekwatnądo współczesnegostanu integracji europejskiej, przyjęto międzyrządową integrację neo funkcjonalistyczną, gdyż nie da sięzaprzeczyć,iżw pewnej części modelspill-over się sprawdził, choćniekoniecznie w sposób, jakizakładali to neofunkcjonaliści. Polega on na tym, w znaczeniu międzyrządowym, iżto państwaczłonkowskie widzącpotrzebę integracjiw kolejnym obszarzesię na todecydowały,czy to poprzez zmianę traktatów założycielskich, czy poprzez korzystanie zmożliwości powiększania uprawnień WE/UE jeśliwynikałotoz konieczności zwiększania funkcjonalnościwspólnego rynku/rynku wewnętrznego.
Porównując koncepcje z okresu założycielskiego Wspólnot Europejskich oraz obecnie, należy zwrócić uwagę na kilka elementów. Po pierwsze, o ile w przypadku lat 40-tych i 50-tych XXwiekumożnabyło mówićo spójnych projektach, którychjasno określonym celem było zbudowanie państwa federalnego, o tyle obecnie mówimy przedewszystkimo rozwiązaniach,któremają skutkować federalizacją UE. A więc dziś projektyfederalistów prezentowane w przestrzeni publicznej są to projekty „tech niczne” bez określeniaostatecznego celu, jakima być ichefektem.Jest to spowodowa ne dwoma podstawowymi determinantami, którezostały określone właśnie w okresie kształtowania się procesuintegracji europejskiej; pierwszą, przyjętąostatecznieme todą integracji;drugą, zwycięstwemkoncepcji państwa narodowegonadfederacją eu ropejską. Dodatkowo obecnie wprowadza się nowe pojęcia, jak choćby „federacja państw narodowych” (przemówienieBarroso),które jednakże w żaden sposóbnie zo- stajądookreślone. Mają oneprzywoływać „mitycznąziemię obiecaną”, jednakże nie precyzując jej w wystarczającym stopniu poprzezprezentowanepropozycje30.
30 Przewodniczący Komisji Europejskiej, op. cit. 31 Por. Przewodniczący Rady Europejskiej, op. cit., s. 3.
Po drugie,propozycje budowaniafederacji na początkulat 50-tychXX wieku miały z założenia być celem samym w sobie, czy prowadzić poprzez nową konstrukcję władzy do zapewnienia pokojowegowspółistnienia narodów Europy. Dzisiejszepropo zycje sąde factomotywowane chęcią zwiększania władzy poszczególnych instytucji supranarodowych,przede wszystkim KEi PE.Gdyż jak inaczej tłumaczyć przemilcze nie problematyki braku właściwej legitymizacji demokratycznej systemu, co wielo krotnie było przedmiotemuwagi ze strony KE, RE i PE31. Jak wykazano składane propozycje w żaden sposóbnie powiększają udziału obywateli w zreformowanym sys temie, awręcz utrudniają kontrolęnadnim. Tymbardziej, gdyspołeczeństwa państw członkowskich nie akceptują rozwiązańmających wzmacniaćfederalizację UE.
Potrzecie, zupełnie inaczej dziś mówisię o federacji UE, w sytuacji gdy punktem wyjścia jest już struktura o quasi-federalnym kształcie, co zostałowcześniej wykazane. Jak to ma się natomiast do propozycji federacji prezentowanychu zaraniaprocesu inte gracyjnego wEuropie? Bez wątpieniaobecny stan nie spełniazałożeń najdalej idących i proponowanych wTEWP, jednakże odpowiada wznacznym stopniu wizji J.Monneta, gdyż „federalność” UE była budowana stopniowo, choćwinnysposób,niż J. Monnet to przewidywał. Ponieważw praktyce najistotniejsze elementy federalnej konstrukcji
UE zostały stworzone przez ETS,czego wlatach 50-tych XXwiekuniktprzewidzieć niemógł.
Wydaje się, iż odrzucenie „czystej” drogi dofederacji u początków procesu integra cjiuniemożliwirealneukształtowanie dzisiaj prezentowanych rozwiązań, tak aby na tą drogę powrócić.To z czym mamydziśdoczynienia, i najprawdopodobniejjesteśmy na toskazani, to dwiedrogi.Alboprzyjmowanie „technicznych” projektów, bez realnego znaczenia politycznego,zwiększające federalizacjęUnii Europejskiej albowsłuchiwa niesię w bardzoogólne i nierealistyczne projektytworzeniafederacji europejskiej, jak np. federacja państw narodowych.
Summary
European federalism at the beginnings of the European Union and in the time of economic crisis
The purpose of this paper is to compare the federalist concepts at the onset of European inte gration processes after the Second World War and in the time of struggling with the economic crisis. The starting point for the analysis is to present the initial situation, which in both periods was referred to as the crisis of the nation-state. In the first case, the nation-state was found guilty of instigating two world wars, and in the other it was guilty of the collapse of the public finances of eurozone Member States. Whether at the turn of the 1940s or now, an effective way out of the crisis is sought in federalism.
