STADSVERNIEUWING DOOR SOCIALISERING De gemeentelijke aankoopaktie in Rotterdam n V\ .... ..00 ..00 g ) N ..oCXI 8:8110 Hf K TECHNISCHE UNIVE:.RSJTEIT DELFT
Sladsvel'DieuwiDg
door
socialise--ing
de gemeentelijke aankoopaktie
in
Rotterdam
door Johan Korteweg Jan Maat Peter de Regt Paul Staatsmet een voorwoord door drs.J. G. van der Ploeg, wethouder van Stadsvernieuwing in Rotterdam.
Delftse Universitaire Pers 1978
Mijnbouwplein 11 2628 RT Delft Tel. : 015- 783254
C?pyright
€>
1978 by Delft University Press.No part of this book may be repoduced in any form by print, photoprint, microfiche or any other means without written permission from the publisher.
Voor alle kwesties inzake het reproduceren van één of meer-dere pagina's van dit boek: Stichting Reprorecht Amsterdam. ISBN : 90 6275 007 9
INHOUDSOPGAVE
Hoofdstuk 1. INLEIDING
Hoofdstuk 2. HET BELEID IN ROTTERDAM 1. In Ie iding
2. De periode vóór het programcollege 2. 1. de saneringsnota 1969
2.2. de struktuurnota 1972
2.3. de Verordening Organisatie Stadsvernieuwing 2 . 4. de nota Jettinghof
2. 5. samenvatting 2.6. kommentaar
3. De beleidsnota's van het proQramcollege 3.1. het verkiezingsprogram van de P.v.d.A. 3.2. de beleidsnota '75
3.3. de beleidsnota '76
3.4. de deelnota Stadsvernieuwing 3. 5. samenvatting en konklusies 4. Het verwervingsbeleid
4.1. de motivering van de aankoopaktie 4.2. kommentaar
5. De financiering van de aankoopaktie 5.1. inleiding
5.2. financiering algemeen 5.3. Rotterdam
5.4. konklusies
Alle NOTEN welke in deze uitgave voorkomen zijn samengevat op de pagina's 223 en 224.
5 5 6 6 7 8 9 10 10 1 1 1 1 1 2 13 13 14 1 5 1 5 1 6 1 7 1 7 17 21 22
Hoofdstuk 3. DE AANKOOPAKTIE EN HAAR RESULTAAT 1. ,Inleiding
2. Hoe koopt Rotterdam aan? 2 • 1. de start van de aktie 2.2. de ambtelijke verwerking 2.3. waarom het Grondbedrijf 2.4. kommentaar
3. De. waardebepaling
3. 1. taxatie in Rotterdam 3.2. kommentaar
4. De prijs van de aangekochte woningen 5. De huren van de aangekochte woningen 6. Het aantal aangeko~hte woningen
7. De kwaliteit van de aangekochte woningen 7.1. inleiding 7.2. de bouwtechnische kwaliteit 7.3. het funderingsonderzoek 7 . 4 .. de onderhoudstoestand 7.5. de woontechnische kwaliteit 7.6. konklusies 23 23 23 23 24 27 28 28 28 29 32 34 36 38 38 38 41 43 45 46 8. Indirekte effekten van de aankoopaktie 46
9. Samenvatting 49
Hoofdstuk 4. HET BEHEER VAN HET AANGEKOCHTE BEZIT 52
1. Inleidinq 52
2. De uitgangspunten 52
2.1. knelpunten
2.2. de financHHe situatie t.a.v. het beheer 2.3. de kapasiteit van het beheersapparaat 2.4. het demokraties beheer
. 2.5. de uitgangspunten 3. De wijkgebonden korporatie
3. 1. het voorste 1
3. 2. reakties op het voorste 1
52 52 54 54 55 56 56
57
4. Tijdelijke beheersoverdracht aan korooraties 5. Waarom de korporaties toch niets kregen 6. Het woningbedrijf
7. Kommentaar 8. Konklusies
Hoofdstuk 5. DE FINANCIELE VERBETERBAARHElD PER
WONING .
1. Inleiding
2. Hoe werken de financi~n door in de eksploitatie? 2.1. inleiding
2.2. de eksploitatie-opzet in het algemeen 2.3. de eksploitatieposten 3. Bouwkundige maatregelen 3. 1. in leiding 3.2. onderhoud 3.3. verbeteren 3.4. sloop/vervangende nieuwbouw 59 60 60 61 63 66 66 68 68 68 71 83 83 83 101 122
4. Afweging tussen de verschi llende bouwkundige maatregelen 1 30 4.1. inleiding
4.2. resultaat van 1976
4.3. afweging door de gemeente 4.4. afweging door de huurders 4.5. afweging door het rijk 4.6. slotkonklusies 130 130 1 31 136 139 140
Hoofdstuk 6. HET BUDGET VAN DE GEMEENTE ROTTERDAM 144
1. Inleiding 144
2. De begroting van Rotterdam 1 44
3. Het gemeentelijk beleid t.a.v. de financi~n 147 4. Welke ruimte zal er in de toekomst voor de stadsvernieuwing zijn 150
Hoofdstuk 7. PERSPEKTIEF 1. Inleiding
2. Het rekenmodel 2.1. de input
2.2. de wijze van berekenen 2.3. de output 3. Afspraken vooraf 4. De inputvariabelen 4.1. programmavariabelen 4.2. kostenvariabelen 4.3. verdelingsvariabelen 5. De resu I taten 5. 1. algemeen 5.2. output basisprogramma 5.3. de output bij de variabelen
Hoofdstuk 8. SAMENVATTING EN KONKLUSIES 1. Inleiding 2. De aankoopaktie zelf 154 154 155 155 1 55 1 57 1 57 150 150 153 154 157 157 157 158 177 177 177 2.1. knelpunten 1 77 2. 2. waardering van de Rotterdamse methode van verwerven 1 7 8
2.3. alternatieve methoden 182
2.4. aanbeveling
187 3. Na de aankoopaktie
3.1. inleiding
3. 2. financi~ Ie kne L punten
3.3. knelpunten van organisatoriese aard 4. Konklusies
4. 1. het tegengaan van bouwtechnische veroudering 4.2. het tegengaan van woontechnische veroudering 4.3. de demokratisering van het woningbeheer 5. Aanbevelingen BIJLAGEN 188 188 189 195 197 197 199 200 201 207
VOORWOORD
Het is geweldig dat zoveel jonge Delftse ingenieurs zich
bezighou-den met de stadsvernieuwing. Zij doen dat in de Rotterdamse
pro-jektgroepen, maar ook als externe deskundigen van wijkorganen en
vaak ook als onafhankelijke critici van het beleid. Dit alles is
bij-zonder nuttig, omdat in het geheel van de stadsvernieuwing in deze stad de nu nog noodzakelijke improvisatie minder en de planning meer accent moet krijgen. De technische inbreng acht ik van groot
belang, maar bovendien het sociaal engagement wat onlosmakelijk
verbonden is aan de keuze voor de stadsyernieuwing als werkveld.
In dit afstudeerrapport wordt de aankoopaktie onder de loep genomen.
Terecht wordt gesteld dat de aankoopaktie mogelijkheden biedt om
aan de bouwtechnische veroudering daadwerkelijk een halt toe te
roepen. Met de aankoopaktie hebben wij in Rotterdam geprobeerd tot een geforceerde aanpak van de stadsvernieuwing te komen. Nu
wij eenmaal zoveel woningen in de stadsvernieuwingswijken hebben
verworven, hèbben wij onszelf (en tevens het Rijk) in de dwan.gposi-tie gebracht om dan ook iets aan die verworven woningen te doen. Terecht wordt ergens in het rapport opgemerkt dat, als er
onver-hoopt minder geld van de zijde van het Rijk of de Gemeente
beschik-baar wordt gesteld voor de stadsvernieuwing, wij in Rotterdam door dit grote woningbezit toch gedwongen blijven om door te gaan met het verbeteringsproces, omdat anders de financHHe nadelen voor de gemeente nog groter zullen worden.
In het geheel van de stadsvernieuwing is er op allerlei terrein nog
grote onzekerheid. Terecht verwijt het rapport het Rijk, dat de
aankoopaktie onvoldoende wordt ondersteund. Daardoor ontstaat
vertraging die niet nodig is en die op de lange duur, zowel aan Rijk als Gemeente, alleen maar méér geld gaat kosten. Bovendien
moe-ten de bewoners dan langer wachmoe-ten op het herstel van hun woning.
Overigens ontstaan de onzekerheden niet slechts door het uitblijven
van steun door het Rijk; er zijn nog veel andere oorzaken te noemen.
Eén van van die oorzaken is de gebrekkige informatie aan bewoners,
die daardoor wel eens de illusie hebben dat de huren eigenlijk niet
zouden hoeven te stijgen, hoewel er grote bedragen in de
Terzijde merk ik op da~ het voor mij teleurstellend is dat zovelem in deze stad door groepen woordvoerders wordt opgeroepen zich kritisch op te stellen tegenover de individuele huursubsidie en de huurgewenningsbijdragen. Natuurlijk zijn er bezwaren tegen deze subsidies in te brengen, maar toch vormen zij een belangrijke bijdrage voor mensen met de geringste financii!le kracht, de laagst-betaalden in deze stad; voor hen is nu juist de stadsvernieuwing het belangrijkste, aangezien zij in het oude systeem gedwongen werden van krot naar krot te verhuizen. In de stadsvernieuwing kan men niet plotseling omschakelen van zwart naar wit. De stadsve rnieu-wing is een geleidelijk proces van witmaking, waarbij diverse "grij4!;en" langzaam worden gepasseerd.
Ik heb van het rapport slechts oppervlakkig kunnen kennisnemen, maar ik ben wel geboeid door de poging om een aantal rekenmo-dellen te ontwikkelen. Ik voel mijzelf weinig deskundig om dit te kunnen beoordelen. Maar één ding is duidelijk: er zullen giganti-sche bedragen moeten worden get'nvesteerd door Rijk en Gemeente. Terecht worden kritische kanttekeningen gemaakt terzake van de socialisatie van het beheer. Wij zijn in dat opzicht dan ook nog maar in de beginfase, zo voeg ik daaraan toe. Zo goed als bij de planning ter voorbereiding van een ontwerpbestemmingsplan de bevolking wordt ingeschakeld, zo goed zal ook bij het beheer van de woningen de bevolking moeten participeren.
Dat is ook de bedoeling bij de opzet van de wijkgebonden corporaties, respektievelijk wijkgebonden bestuurssecties. Maar het moet alle-maal nog een goede vorm krijgen.
Tot slot nog een levensgroot dilemma. In dit rapport wordt duidelijk aangegeven dat de Gemeente Rotterdam voor een geweldige opgave staat, om de verworven woningen nu ook werkelijk te gaan verbete-ren. In dit opzicht zouden wij ons moeten onthouden van verdere . aankopen, aangezien wij niet alleen financieel een grote last op de
schouders hebben maar ook een grote hoeveelheid onderhouds- en beheerswerk, waarvoor de mankracht ontoereikend is. De bewoners echter verlangen terecht dat er nu ook iets met hun woning gebeurt. Zij kunnen niet nóg meer jarenlang op deze verbetering wachten. Maar het is ook heel duidelijk dat nog veel meer huizen door de ge-meente zullen moeten worden gekocht in Rotterdam, omdat anders de verpaupering op andere plekken, dan waarop wij ons thans con-centreren, ongestoord voortgezet. In dat opzicht moeten wij dus nog meer chaos veroorzaken en nog langer de mensen laten wachten op verbetering. Het is niet eenvoudig om in dit dilemma een keus te doen. Vooralsnog kies ik toch voor nog meer aankopen, maar dit ligt in het verlengde van het voorstel dat ik destijds heb gedaan. Bij het kiezen van de juiste strategie en het overzien van de konsekwen-ties kan dit rapport een belangrijke bijdrage leveren.
Meer malen heb ik als voorbeeld genoemd het springen in het diepe, zonder eerst zwemmen te hebben geleerd. Als men mij vraagt of
ik in het diepe zou zijn gesprongen "als ik het allemaal zou hebben geweten", moet ik toch antwoorden, dat ik het toch zou hebben gedaan. En ik zal het wéér doen als men mij daartoe in staat stelt.
J. G. van der Ploeg
VERANTWOORDING
In Rotterdam wordt sedert enige jaren een uniek stadsvernieuwings-beleid gevoerd. Naast alle flarden van dit stadsvernieuwings-beleid die uit kranten en tijdschriften belicht zijn wordt in dit boek ingegaan op het meest spektakulaire aspekt van het totale beleid in Rotterdam,nl. de mas-sale verandering in eigendomssituatie als gevolg van een aankoopak-tie gedurende een half jaar in de 11 stadsvernieuwingswijken.
In dit boek wordt getracht een bijdrage te leveren aan de beantwoor-ding van de vraag of men in Rotterdam de goede weg is ingeslagen en wie daar dan wel het meeste profijt van heeft.
Oorspronkelijk is de nu in dit boek afgedrukte tekst geschreven als afstudeerskriptie voor de afstudeerrichting Volkshuisvesting aan de afdeling Bouwkunde van de Techniese Hogeschool in Delft. De afdel ing heeft ons echter in staat gesteld om deze skriptie voor een groter p.Jbltek bereikbaar te makenjhiervoor is enig' bijschaafwerk' na ons afstuderen in juni 1977 verricht. Met name de hoofdstukken 7 en 8 hebben wijzigingen ondergaan t.o. v. afstudeerskriptie . Naast het feit dat de afdeling Bouwkunde de plaats was waar wij studeerden, waren wij gedurende de afstudeerperiode in Rotterdam in de stadsvernieuwingspraktijk werkzaam .Daarbij hebben we diver-se rollen vervuld: bij de Dienst Volkshuisvesting op het "architek-tenburo" ,bij het Wijkorgaan Delfshaven als "extern deskundige" van de projektgroep, als vertegenwoordiger van de Dienst Stadsontwikke-I ing in de projektgroep Afrikaanderwijk en als stageair bij de pro-jektgroep Cool.
Zo dicht op de praktijk zitten heeft voor het afstudeerwerk betekend dat wij toegang hebben gehad tot veel informatiekanalen waarvan wij danook veelvuldig gebruik hebben gemaakt. Kwamen wij er zelf niet uit dan werd ons de gevraagde informatie uitvoerig van een toe-lichting voorzien door de terzake kundige ambtenaren der diensten en sekretarien, waarvoor aan eenieder onze bijzondere dank bij deze betuigd wordt.
afstudeer.rrentoren Hugo Priemus, Lex Pouw, Care I Adriaansens en Bas Maliepaard. Waar wij teveel in de praktijk ondergedompeld ble-ken brachten zij ons weer met beide benen op 'droge' grond. Onze dank en waardering voor hen is hier op zijn plaats.
Speciale vermelding in deze rij van dankbetuigingen komt toe aan: Herman Toneman voor de geweldige hulp bij het komputerwerk van hoofdstuk 7; Paula, Annemiek, maar in het bijzonder Hennie 't Man-netje, voor het zeer vele typewerk, vaak tot diep in de nacht, en tot slot de projektgroep Delfshaven voor de geboden 'gastvrijheid'. Welnu, in de hoop dat rijk, gemeenten met slagvaardigheidsproble-men , gemeenten met skepsis t.
á.
v. het in Rotterdam gevoerde be Ie id, aktievoerders binnen deze gemeenten en binnen Rotterdam, die tobben met de onderhandelingsmarges, die nog resten bij de huidige rege-lingen, van deze uiteenzetting over Rotterdam, hun les leren sluiten wij deze verantwoording af.PR/PS/JM/JK Rotterdam
INLEIDING
Eén van de grootste problemen, die zich in onze volks-huisvesting voordoen, is het onstaan van slechte huis-vestingssituaties als gevolg van de veroudering van woningen. Deze veroudering doet zich met name gelden in het oudere deel van het woningbestand.
Omdat juist dàt deel van de bevolking, dat tot de lagere inkomensklasse behoort, op deze woningen zijn aange-wezen, vormt deze veroudering een wezenlijk probleem. Immers, betere woningen zijn voor die bevolkingsgroep meestal niet bereikbaar, gezien de positie die zij op de woningmarkt innemen, als gevolg van hun inkomen en het funktioneren van die markt op zich.
Distributieproblemen en het tekort aan goede en goedkope woningen vormen hier grote knelpunten.
We zullen hier eerst, zij het. kort, ingaan op het begrip 'veroudering', waarmee we bij de probleemstelling van deze studie terecht zullen komen.
Onder veroudering van een waarin, met het verstrijken voldoen aan het pakket van gebruikers.
woning verstaan we het proces van de tijd, woningen minder wensen en eisen van hun ge-Dit uit zich op twee manieren, namelijk in de bouwtechniese en de woontechniese zin.
Bouwtechniese veroudering van de woning bestaat uit het afnemen en verslechteren van de sterkte, de stabiliteit1en de stijfheid van de konstruktie van de woning. Ook de bouw-fystese eigenschappen kunnen afnemen als gevolg van deze veroudering. De aanvangskwaliteit van de woning zal hierbij een belangrijke rol spelen. Inferieur materiaalgebruik en konstruktiewijze en een slechte funderingswijze
zullen eerder leiden tot een afname van de bouwtechniese kwaliteit van de woning. Deze bouwtechniese veroudering heeft td: gevolg dat er voor de gebruike" van de woning zichtbare en voelbare gebreken zullen ontstaan, waardoor de waardering voor de woning, als verschaffer van
onderdak en beschutting zal afnemen.
Woontechniese veroudering kan ertoe leiden dat grootte. indeling en voorzieningennivo van de woning niet meer voldoen aan de eisen die de gebruiker, onder invloed van de
normenontwikkeling, aan de woningen stelt. Deze woontechnische veroudering zal sterker zijn
naarmate de kwaliteit van de nieuwbouw als gevolg van de-zelfde normenontwikkeling uitstijgt boven die van de oudere woningvoorraad. Woontechniese veroudering heeft per indi-viduele gebruiker gevolgen: datgene waar de één genoegen mee neemt zal door de ander als te klein, te weinig kom-foort biedend ervaren worden.
Woontechniese, zowel als bouwtechniese veroudering zijn op zich niet ongewoon te noemen. Als gevolg van respek-tievelijk de normenontwikkeling en de fysieke slijtage zullen deze beide vormen van veroudering optreden. Deze veroudering vormt echter pas een probleem als er niet, of niet tijdig maatregelen genomen worden aan de woning en de gebruiker intussen geen mogelijkheid heeft om aan de situatie te ontkomen door een meer geschikte woning te betrekken.
De maatregelen waar we op doelen zijn te verdelen in - het verrichten van onderhoud, om de bouwkundige
kwaliteit op peil te houden.
- verbeteren van de woning. Hierbij zal de indeling aangepast, het oppervlak vergroot door middel van samenvoegen of het voorzieningenpeil in de woning verhoogd kunnen worden.
- het bouwen van een geheel nieuwe woning, die meer vo ldoet aan de bestaande behoefte. Daaraan voorafgaand zal de oude woning gesloopt moeten worden.
Blijven dergelijke maatregelen achterwege, dan spreken we van verval. Dat maatregelen achterwege blijven is opzich niet een voldoende verklaring voor het verschijnsel verval. Kruyt noemt als oorzaak "de nadelige effekten van het prijsmechanisme op de tweedehands gebouwen-markt" , 1) hier werken "gunstiger alternatieve
beleggingsmagelijkheden op andere deelmarkten, de relatief hoge onderhoudskosten, de werking van negatieve externe effekten en het relatief hoge prijsnivo van de verouderde panden in relatie tot de huuropbrengsten" samen met sociale processen als selektieve migratie, een proces van verval in de hand. Hoewel naar verder-gaande verklaringen gezocht zou moeten worden, houden wij het hierop, omdat hier al uit op te maken valt dat een aantal belangrijke faktoren samengebundeld worden bij de eigendom.
In het huidige juridiese ka:.'er is het ook juist de
eig'omaar formeel voorbehouden om al dan niet maatregelen aan woningen te nemen welke verval kunnen tegen gaan. Het is dus van belang om de positie en de belangen van de eigena~en aan een nadere besc.-,ouwing te onderwerpen opdat duidelijk wordt welke afwegingskriteria meespelen bij het al dan niet nemen van pe genoemde maatregelen. Naar de poSitie en de belangen van de eigenaren is reeds
-veel studie verricht. Met name Han Bekkers2) geeft -in zijn studie een overzicht van de afweg-ings proble-matiek van de particuliere verhuurder. Het is geen'szins onze intentie om deze studie van Bekkers nog eens over te doen. Wij volstaan met ons aan te sluiten bij
zijn konklusies t.a.v. de particuliere eigendom: ' bm de stadsvernieuwing te laten slagen is het geven
van hoge subsidies aan partikuliere verhuurders een noodzakelijke doch onvoldoende en onrechtvaardige voorwaarde.
Noodzakelijk zijn de hoge subsidies om de verhuurders zo'n aantrekkelijk alternatief te geven voor de huidige wijze van eksploitatie dat er hogere rendementen
behaald kunnen worden dan de toch al rijkelijk lukratieve handel.
Onvoldoende omdat vele verhuurders niet op een standaard-wijze reageren op financi~le prikkels, de oorzaken van veroudering daarmee niet weggenomen zijn en de wijze van exploitatie en beheer niet
geregeld is." .
Onze studie zal zich richten op de poging van een gemeentelijke overheid om de particuliere verhu'.:.rder in verouderde gebieden buitenspel te zetten, . om op die wijze de stadsvernieuwing op gang te krijgen. Rotterdam is tot nu toe de enige gemeente in Nederland die door m idde I van een grootscheepse aankoopaktie deze verandering in de eigendomssituatie heeft bewerk-stelligd. De gang van zaken wat betreft de stadsverr:'lieuw-ing in deze gemeente zal in deze studie dan ook uitvoerig bekeken worden. De hamvraag die we ons in deze studie naar het gevoerde stadsvernieuwingsbeleid zullen stellen is:
Is de gemeente Rotterdam in staat om dmv het aankopen op grote schaal de stadsvernieuwing te laten slagen? We verstaan dan onder een geslaagd beleid een beleid dat de oude,aan verval onderhevige woningvoorraad d.m.v. het treffen van bouwkundige maatregelen weer op zo'n peil brengt, dat er gesproken kan worden van een ree~e verbetering van de huisvestingssituatie van de zittende be-volking. Deze enge omschrijving van het begrip stadsver-nieuwing, is het gevolg van een bewuste inperking van deze studie.
Bij de bovengenoemde probleemstelling. rijzen een aantal vragen, die we in de hierna volgende 7 hoofdstukken in dezelfde volgorde aan de orde willen stellen. Deze vragen zijn:
1Welke overwegingen hebben meegespeeld in het besluit van de gemeente Rotterdam om een aankoopaktie te gaan voeren .Binnen welk histories perspektief valt deze keuze te plaatsen, en welk beleid wordt door de gemeente precies voorgestaan?
2Hoe wordt het aktief verwervingsbeleid in Rotterdam uitgevoerd,en met welke overweging wordt dit zo gedaan? 3Wat zijn de resultaten van de gevoerde aankoopaktie? 4Welke maatregelen om veroudering en verval tegen te gaan zal men in Rotterdam kunnen en moeten treffen aan het gemeentelijk woningbezit, en wat zijn daarvan de financiele en organisatoriese gevolgen?
5Welke gevolgen heeft het Rotterdamse stadsvernieuwings-beleid in financiele zin, en zullen deze te dragen zijn? Tenslotte willen we in deze inleiding nog vermelden dat wij gedurende onze studie allen gedurende een zekere tijd in een werkverband bij de gemeentelijke stadsvernieuwings-aktiviteiten van Rotterdam betrokken zijn (geweest), waar-door we de mogelijkheid hebben gehad om ons uitgebreid en uit de eerste hand van de benodigde informatie voor deze studie te voorzien.
Hoofdstuk 2
HET STADSVERNIEUWINGSBELEID IN ROTTERDAM
1. IN LEIDING
In dit hoofdstuk zal aangegeven worden welk beleid de Rotterdamse overheid vanaf het eind der 60-er jaren ge-voerd heeft. Er zal vnl. aan de hand van de in die periode door de gemeente uitgebrachte nota's bekeken worden, van welke beleidsontwikkeling t.a.v. de sv. sprake is geweest.
Daarbij hebben wij een tweedeling van deze periode aange-houden; er wordt allereerst ingegaan op datgene dat van be-lang is geweest in de periode die vooraf is gegaan aan de
laat-ste gemeenteraadsverkiezingen,waarna het huidige kolle-gebeleid onder de loep genomen wordt. Daarbij is het evi-dent om op te merken dat nu, i. t. t. tot de vorige zittings-periode, een programcollege de stad bestuurt, uitsluitend bestaande uit PvdA-leden.
Gezien het onder:-werp dat centraal staat in het Rotterdamse deel van onze studie is het in dit hoofdstuk over het beleid noodzakel1jk vooral ook aandacht aan de aankoopaktie te be-steden. Daartoe wordt hier slechts de motivering van het aktief verwervingsbeleid behandeld, waarbij niet voorbijgë-gaan zal worden aan de problematiek der gemeentefinanci~n die ter sprake komt bij de aanvang van zo'n aktief verwer-vingsbeleid.
Enige relativerende opmerkingen t. a. v. dit hoofdstuk die-nen gemaakt te worden. Bij een poging om te achterhalen hoe een beleid zich heeft ontwikkeld in de loop der jaren spelen
uit de aard der zaak veel invloeden mee die richtingbepa-lend geweest zijn. Het lezen van slechts de door de gemeen-te geproduceerde stukken geeft geen kompleet beeld en
le-vert weinig verklaringsmogelijkheden op van het waarom der
beleidsontwikkeling. Wij pretenderen dan ook niet aan juiste geschiedschrijving te doen. Slechts een indikatie van wat zich heeft afgespeeld is door ons te achterhalen geweest ge-zien onze bron.
Daarbij moet opgemerkt worden dat niet alleen de overheid stukken het licht heeft doen ' zien. Ook de diverse
vol-gens ons van belang was voor de beschrijving van een duide-lijke invloed op de beleidsontwikkeling is e. e. a. aangestipt. 2. DE PERIODE VOOR HET PROGRAMCOLLEGE
2. 1. De saneringsnota 1969 1)
In 1969 is de zgn. Saneringsnota verschenen. Deze nota is gebaseerd op rapporten van de Ambtelijke
Com-missie voor de Sanering (sedert 1966). Aangezien deze saneringsnota inhoudelijk bezien een duidelijke afspie-geling vormt hoe men in Rotterdam in die tijd de ver-nieuwing van de stad zag is een summiere behandeling ,hier op zijn plaats.
De basis voor alle eropvolgende nota's is neergelegd in de Saneringsnota '662) waarin men stelde dat:
" .. , zodra het algemeen woningtekort zal zijn op-geheven, hetwelk naar de huidige verwachtin-gen niet lang na 1970 zal zijn, (zal) een aan-vang met de eigenlijke sanering op grote schaal gemaakt kunnen worden van daarvoor in aanmerkingen komende wijken. " ,3) •
Welke de daarvoor in aanmerking komende wijken waren, werd bepaald op grond van het aantal euvels en het bouwjaar per wo-ning. In het rapport 'Kwaliteitsrangorde van te saneren wijken' 4) heeft men aan de hand van deze kriteria nagegaan welke buurten of wijken op grond van hun gemiddelde kwaliteit het
eerst aan de beurt zouden moeten komen. Hierna kon men met
1990 als streef jaar voor het opgeruimd hebben van alle krot-ten het tempo berekenen. 5) Het enige probleem dat toen nog
restte was: Hoe krijgen we de bewoners van krotwoningen uit hun woningen als deze gesloopt gaan worden. Daarover verscheen uiteraard ook een nota. 6)
Op basis van deze nota's maar ook t.b.v. het scheppen van ruimte voor invalswegen (Rotte-tracé) juist in de
saneringsge-bieden zijn een aantal delen oudRotterdam gesloopt (Oude
Noor-den, Crooswijk).
Het effekt dat de saneringsnota heeft gehad op diverse
ontwik-kelingen die in Rotterdam al gaande waren is achteraf moeilijk
te meten. Een ding is duidelijk: de wijkorganen van de oude
wij-ken vonden hierin aanleiding om gezamenlijk stelling te nemen
tegen deze nota van het gemeentebestuur 7) met bezwaren die
s amen te vatten zijn tot:
- kritiek op het ontbreken van een duidelijke visie op de stad,
waardoor bestemmingen van gronden na kaalslag onbekend
waren.
- het ontbreken van aandacht voor de sociale aspekten die stadsvernieuwingsaktiviteiten met zich brengen; te weinig werden met name de problemen die een eventuele
verhuizing in zowel financieel als sociaal opzicht met zich zou brengen onderkend.
Voorzichtig konkluderend zou men kunnen stellen dat de sane- .
ringsnota in zoverre polariserend heeft gewerkt, door zijn dui-delijke technokratische benadering van de problemen, dat de bewoners van de oude wijken genoodzaakt waren voor het eerst gezamelijk een duidelijk front te vormen. Deze
krach-tenbundeling is later wat meer geinstitutionaliseerd in het OSOW 8)
In september '70 verscheen de nota 'De toekomst van het oude woningbestand' , in welke nota de uitgangspunten van de saneringsnota aanvaard worden, met name het tempo waarin de krotten gesloopt moeten worden. Per jaar zouden 1500 krotten opgeruimd moeten worden. Men heeft de eerdere berekening verder uitgewerkt met als konklusie dat na de sloop van de krotten er nog ca. 70.000 woningen van voor de oorlog, waaraan op dit moment nogal het een en ander ontbreekt en die voorlopig gere-habiliteerd zullen moeten worden zullen resteren. Dit ter te-gemoetkoming aan het door de gezamenlijke oude wijken en via hen door de gemeenteraad overgenomen en naar voren
gebrachte kritiek op het vasthouden aan sloop als enigzaligmakende vorm van verbetering van de leefsituatie in de oude
woonwij-ken. (zie verder 2.3. etc. hierover). De houding t.o.v. de oude wijken kwam hiermee dus iets genuanceerder te liggen. 2 .2. De struktuurnota '72 9)
Vooruitlopend op een struktuurplan heeft de Dienst van Stads-ontwikkeling in februari 1972 een struktuurnota geproduceerd waarin de bovengenoemde (ontbrekende) visie op de toeköm-stige ontwikkeling van de stad vastgelegd wordt. Men heeft gemeend in deze nota een zgn. 'situeringstheorie' te moeten opstellen waarbij men er van is uitgegaan dat de city nabij de kruising van twee metrolijnen zal moeten liggen. Daardoor zullen alle hoogwaardige voorzieningen nabij dit kruispunt gesitueerd moeten worden, hetgeen voor wijken als bv. het Oude Westen (tegen de city aangelegen) betekent dat de woonfunktie ingeruild zal worden voor een cityfunktie.
Aangezien juist
"de onderdelen rail- en hoofdwegenstruktuur wegens enke Ie bestaande onzekerheden werden aangehouden" 1 0)
heeft deze struktuurnota geen vervolg gekregen in de vorm van een struktuurplan 11). Bovendien zijn de meeste uitgang-punten in de tijd na het uitbrengen van de nota ondergraven waardoor deze nota inhoudelijk geen verdere rol gespeeld heeft in de diskussies over de ontwikkeling van de stad.
2.3. De Verordening Or9anisatie Stadsvernieuwing 12)
De indruk bestaat nu wellicht dat er in de periode vóór het
programcollege slechts rapporten geproduceerd zijn. Dit
is niet helemaal waar. ~l eerder is gesteld dat men tot uit-voering van het sanerings beleid is overgegaan.
De vraag wat er met de grond moet gebeuren, heeft
er in Crooswijk toe geleid dat men in samenspraak met
het wij'<orgaan plannen voor woningbouw is gaan opstellen. Voorts zij nog genoemd een projekt in de Afrikaanderwijk waar men getracht heeft met een aantal eigenaren een vorm
te vinden waarin woni.ngen in particulier bezit gerehabiliteerd
zouden kunnen worden 13).
De diverse kontakten met de bevolking kwamen echter telkens ad hoc tot stand. De bewonersorganisaties in de oude wijken hebben evenwel telkens aangedrongen op een inhoudelijke, werkelijke inbreng in de besluitvormi.ng
t.a.v. de stadsvernieuwing. Deze roep om inspraak heeft
zijn weerklank gevonden bij de politieke partijen, hetgeen ertoe heeft geleid dat in '73 een verordening 'regelende de organisatie van de inspraak bij de stadsvernieuwing in Rotterdam' 14) is aangenomen.
Met het aannemen van deze verordening heeft de gemeen-te Rotgemeen-terdam bepaald dat
"de voorbereiding en uitvoering van de stadsvernieuwing geschiedt gedecentra-1 iseerd overeenkomstig door het gemeen-tebestuur gegeven of te geven algemene beleidslijnen, .•• " 15) en dat
"daartoe voor de aangewezen wijken pro-jektgroepen in het leven geroepen worden", 16)
In een projektgroep hebben doorgaans zitting ambtenaren van de technische diensten en bewonersvertegenwoordi-gers.
"Het wijkorgaan doet een bindende voor-dracht voor de benoeming van zijn ver-tegenwoordigers in de projektgroep" . 17)
Tevens wordt een projektleider (inmiddels een projektko-ördinator geheten) aangesteld. Bij het werk van de pro-jektgroep kunnen externe deskundigen worden ingescha-keld 18) op verzoek van de projektgroep (lees bewoners) zelf.
Het verschil met de periode vóór de V.O. S. zit hem ech-ter hierin dat de bewoners in een vroegtijdig stadium over de planvorming mogen meepraten. Hierdoor wordt zowel voor de gemeente als voor de bewoners de kans kleiner dat men zich voor voldongen feiten geplaatst ziet resp.
door akties vanuit de bevolking en beslissingen van het besruur t.a.v. de oude wijken. De beslissingsmacht blijft echter buiten bereik der direkt betrokkenen.
De Raadscomm issie Stadsvernieuwing is binnen de V.O. S. de funktie van Stuurgroep toebedacht. Deze stuurgrDep is er enerzijds voor om te bemiddelen bij konflikten tussen ~stuur, ambtenaren en bewoners, anderzijds om te kon-troleren of de algemene beleidslijnen gevolgd worden.
'(art. 18). Met name dit laatste legt een deel der verant-woordelijkheid voor de uitvoering der stadsvernieuwing bij deze sruurgroep, Lp.v. bij het College van Ben W.
2 .4. De Nota Jettinghoff 19)
De vorige wethouder van Stadsontwikkeling en Volkshuis-vesting, Jettinghoff, heeft kort voor zijn vertrek een be-leidsnota geschreven, waarin hij een verantwoording af-legt voor het door hem tijdens zijn bestuurdersperiode gevoerde beleid. Omdat het verschil in aanpak toen en nu tijdens het programkollege a.d.h.v. deze beleidsnota duidelijk tot uitdrukking gebracht kan worden, wordt hier enige aandacht aan deze nota besteed.
Als belangrijkste gebeurtenis op stadsvernieuwingsgebied
noemt Jettinghoff de vaststelling van de in 1.2.3. behandelde
V.O. S .. 20) Daarnaast signaleert de toenmal ige wethouder een aantal belemmeringen bij het "opheffen van de woning-nood en vernieuwing van de stad" 21) (als de twee hoofd-problemen die er liggen) en we I:
- een tekort aan bouwmogelijkheden op het grondgebie9 van Rotterdam
- de stanklijn van Rijnmond
- aarzeling bij nabuurgemeentes om het bouwen te st\-muleren.
Alle belemmeringen zijn dus terug te voeren tot een lou- ·
ter kwantitatieve benadering van het volkshuisvestings-vraagstuk in Rotterdam, of om met Jettinghoff' s woorden te spreken: "de sanering en de woningrehabilitatie staan of vallen met het al dan niet beschikbaar komen van nieu-we woningen. Als men een woning uit de bestaande voor-raad wil vrijmaken moet aan het begin van de doorstro-mingsket.en een nieuwe woning staan" 22)
Er wordt door Jettinghoff we I melding gemaakt van een aan-tal proefprojekten (verzorgingstehuis in Crooswijk, Oude Westen en de stichting Derksen) maar van een werkelijke aanpak van de stadsvernieuwing is nog geen sprake. Er werd een duidelijk afwachtende houding aangenomen, het-geen moge blijken uit de volgende zin:
"pas na het van kracht worden van de wet op de stadsvernieuwing zal het mogelijk zijn op redelijk grote schaal het (stadsvernieuwings) vraagstuk aan te pakken". '23)
2 . 5. Samenvatting
Tot zover de beschrijving van datgene wat het
program-college aantrof bij het in gebruik nemen van het stadhuis na de gemeenteraadsverkiezingen van '74.
Samenvattend kunnen wij t.a.v. de vorderingen op stads-vernieuwingsgebied opmerken dat:
- tot 1974 er over de stadsvernieuwing door het gemeen-tebestuur voornamelijk in getallen is gedacht,
- de gedachte dat stadsvernieuwing een synoniem is voor kaalslag geleidelijk plaats heeft gemaakt voor een meer genuanceerde benadering, die echter nauwelijks omgezet
is in daden.
- m.a.w. een duidelijk afwachtende houding is aangenomen. - er een groot wantrouwen bij de bevolking ontstaan is
t.a.v. het gemeentebestuur: "Elke stap die door de ge-meente is gezet is door ons afgedwongen". 24)
- het heeft ontbroken aan een algemeen geaccepteerde stede-bouwkundige visie op de ontwikkeling van de stad.
- het organisatiekader om samen met de bevolking aan de stadsvernieuwing te gaan werken door de raad is aange-nomen (VOS).
2.6. Kommentaar
De in voorgaande paragrafen beschreven ontwikkeling in het denken over stadsvernieuwing is niet alleen van toepassing op de Rotterdamse situatie. In de andere grote steden, op provinciaal en vooral ook op Rijksnivo is in de geschetste periode een ontwikkeling waarneembaar waarbij oorspron-kelijke opvattingen, als ware stadsvernieuwing slechts te bewerkstelligen door kaalslag en nieuwbouw elders, inge-ruild worden voor een meer genuanceerde benadering waar-in meer plaats wordt waar-ingeruimd voor verbeterwaar-ing van de bestaande woongebieden die sterk aan verval onderhevig zijn. Zie bijv. het in 1971 verschenen rapport: de financi~ Ie consequenties van sanering en stadsreconstructie '25) en de
nota's van de hand van ex-minister Udink. 26).
Wat dit aangaat behoeven de in Rotterdam gehuldigde opvat-tingen der begin 70'er jaren geen verwondering te wekken. Bekijken we echter een aantal overige faktoren die sterk van invloed kunnen zijn (geweest) op de beleidsontwikkeling dan dient met name de gedecentraliseerde aanpak van niet alleen de stadsvernieuwingsaangelegenheden de aandacht te
'krijgen. Hoewel er een terecht wantrouwen bij de
is het een feit dat er wel degelijk mogelijkheden voor de bewoners gecre~rd zijn om een organisatie te vormen tegen-over die van de gemeente. Met name de V. O. S. sluit bij deze wijkorganen-organisaties aan; hoewel konform het harmoniemodel geeft het de bewonersorganisaties wel de nodige status en geformaliseerde invloed bij de planvorming voor hun gebied.
Voorzover wij het kunnen beoordelen was er binnen een deel van het gemeentelijk apparaat (de Dienst SO) een draag-lijk klimaat, enerzijds door een reorganisatie die inspeelde op de decentralisatiegedachte, anderzijds door het feit dat deze dienst de bij deze reorganisatie ontstane vaca-tures vnl. opgevuld heeft met de 'Jjonge dynami~e stads-vernieuwers" . Al met al een in Rotterdam belangrijke dienst die klaar stond de stadsvernieuwingsklus der 2e helft jaren '70 aan te pakken.
Terloops kan de financi~le positie die uit de Rotterdamse gemeentebegrotingen is af te lezen hier ten tonele gevoerd worden. In vergelijking met andere steden als Amsterdam en Leiden bijv. zou hieruit af te lezen zijn dat er marges zijn die redelijk ruim liggen om een geldverslindende stads-vernieuwingsaktiviteit te ontplooien, mits de politieke wil daarvoor aanwezig zou zijn.
Dat deze wil pas in de volgende collegeperiode getoond werd zullen we in de volgende paragrafen zien.
3. DE BELEIDSNOTA'S VAN HET PROGRAMCOLLEGE;
3.1. Het verkiezingsprogram van de PvdA 27)
Bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen is de PvdA als grootste partij in absolute zin uit de verkiezingen te voorschijn gekomen .28). Dit had tot gevolg, konform het verkie zingsprogram van de PvdA in Rotterdam, dat een zgn. Progressief Programcollege de stad' zou gaan
besturen. Aldus is geschied. .
Niet alleen de raadssamenstelling is na de verkiezin-gen veranderd, ook de portefeuilleverdeling der wet-houders. Zo is er i. t. t. de vorige periode waarin wet-houder Jettinghoff zowel Stadsontwikkeling als Volks-huisvesting onder zijn beheer had, een tweedeling ge-maakt in de volgende wethoudersposten:
Mentink - Ruimtelijke ' Ordening, Verkeer en Openba-re Werken
v. d. Ploeg - Stadsvernieuwing.
Het Progressief Programcollege heeft als college een aantal nota's het licht doen zien. Het behoeft geen
ver-wondering dat de inhoud van deze beleidsnota's, zeker de eerste, zeer veel gelijkenis vertoont met hetgeen
in het verkiezingsprogram gesteld is. Een vergelij-kende analyse der beide stukken toont aan dat er nauwe-lijks verschillen zijn. Een behandeling van het verkie-zingsprogram afzonderlijk is dan ook achterwege ge-laten.
Slechts op één voor ons belangrijk punt geeft het
verkiezingsprogramma geen beeld van het te voeren beleid, namelijk vogr het aktief verw~rvingsbeleid in
oude wijken. In de volgende paragrafen zal er dan ook, na behandeling van de beleidsnota's wat uitvoeriger ingegaan worden op de motivering van zo'n aktief verwervingsbeleid. aangezien dat juist het onderwerp van onze studie betreft.
3.2. Beleidsnota '75
T. b. v. de begrotingsbehandeling voor de jaren '75,
'76 en '77 heeft het programkollege in een beleidsnota
haar intenties neergelegd.
De beleidsnota '7529) is een poging
' ..•. tot een totale aanpak, die ten doel heeft de samenhang tussen de verschil-lende sektoren van onze zorg duidelijk te maken.' 30)
Daarbij moet één ding duidelijk zijn: , •.. het college zal absolute voorrang
geven aan woon- en wijkverbetering en de verbetering van de herbergzaam-heid van de stad als geheel'. 31)
Deze prioriteitstelling t.a.v. de stadsvernieuwing wordt
verder in de nota uitgewerkt, waarvan hier een zeer
ver-korte weergave:32)
- er is een onderwaardering van de stad, de stad is niet langer meer het kloppende hart.
- Rotterdam moet daarom primair de bewoonbaarheid
ver-beteren.
- daarom zo snel mogelijk een gefaseerde rehabilitatie; een herziene saneringsnota wordt aangekondigd.
- de voorrang hierbij voor de laagst betaalden is duidelijk, hoewel de stad wel voor alle lagen yan de bevolking aan-trekkelijk dient te blijven.
- "stadsvernieuwing, vooral een sociaal proces, mag er n iet toe leiden dat die groep (de laagstbetaalden) van krot
- een van de moeilijkheden is het verspreide particuliere bezit, vandaar een tijdelijk aanbod aan alle eigenaren ten-e indten-e zovten-eten-el mogten-elijk tten-e vten-erwten-ervten-en.
- gelijktijdig met het verwerven zal 'ter verbetering van de leefbaarheid' het zgn. aanschrijvingsbeleid over het onder-houd van de woningen zeer verscherpt moeten worden. Ziehier een aantal punten waarop het beleid zich in zijn al-gemeenheid richt m. b. t. de stadsvernieuwing. Een duide-lijk verschil met de 'periode Jettinghoff' zit hem niet alleen in loslaten van de afwachtende houding, maar tevens in het daadwerkelijk stelling nemen tegen de suburbanisatie en de daarmee gepaard gaande leegloop van de grote stad.
3.3. Beleidsnota '76 33)
In de beleidsnota '76 wordt op de stadsverniel,lwingszaken niet zo zeer ingegaan aangezien bijna gelijktijdig een deel-nota stadsvernieuwing aan de gemeenteraad werd aangeboden.
(zie 1. 3 .4. ).
Wel worden een aantal uitgangspunten voor het totaal be-leid geformuleerd waarbij el'" duidelijke verwijzingen n aal'" de stadsvernieuwing gemaakt worden, zoals:
"een geslaagd nieuw- en vernieuwbouwbe-leid kan een belangrijke bijdrage leveren aan het - op den duur - wegwerken van on-gelijke startposities" .34)
3.4. Deelnota Stadsvernieuwing 35)
De in de beleidsnota '75 aangekondigde herziene sanerings-nota '69 is in november '75 verschenen. De voor de stads-vernieuwing verantwoordelijke wethouder legt in deze deel-nota de gewijzigde opvattingen over de stadsvernieuwing -neer. Na een uitermate lyriese inleiding, waarin de 'ster-vende stad' en de noodzaak tot 'reanimeren' de revue pas-seren wordt "alles op een rijtje gezet" aangezien "velen d oor de bomen zicht op het bos zouden kunnen verl iezen. Onder die velen kan men ook de Wethouder Stadsvernieu-wing wel rekenen". 36)
Onder de kop 'PROBLEEMINVENTARISATIE' wordt gesteld dat van de 60.000 woningen in de 11 'te rehabiliteren gebie-den' in Rotterdam el'" vermoedelijk slechts 15.000 behoeven te worden afgebroken. Er zullen door samenvoeging nog eens ongeveer 5000 woningen verloren gaan waarbij dus voor de overige 40.000 woningen vernieuwbouwplannen ge-maakt kunnen worden. 37) ,
Slechte woonkwaliteit dus als eerste probleem maar daar-n aast wordt daar-nog gesteld dat de odaar-nevedaar-nwichtige bevolkidaar-ngs- bevolkings-opbouwen de slechte kwalite it van de woonomgeving twee
a ndere problemen zijn waar men bij de stadsvernieuwing
tegen aanloopt. 38)
Bovenstaande probleem inventarisatie , welke volgens de nota voor aanvulling vatbaar is, wordt gevolgd door een twaalf-tal punten die de visie van het gemeentebestuur op de stads-vernieuwing weergeven. Deze punten zijn een verdere uit-werking van het PvdA verkiezingsprogramma, met uitzon-dering van het punt waarop onze studie zich toespitst nl.: "socialisering van het woningbezit" 39) •
Dit punt kwam in het PvdA verkiezingsprogramma niet voor. Na deze op politieke uitgangspunten berustende visie op de
stadsvernieuwing volgt uiteindelijk de doelstelling: "Het gaat bij de stadsvernieuwing om een proces
van integrale verbetering van woningen en
woon-omgeving, Uitgaande van het bewoonbaar houden c. q. weer maken van de oude stadswijken en het daarin scheppen van ruimte voor behoorlijke voorzieningen op onderwijsgebied en voor me-dische-hygi~nische sociaal-culturele en rekrea-tieve doeleinden, reikt het
stadsvernieu-wingsproces ver uit boven doeleinden op het gebied van stede bouw en van volkshuis-vesting". 40)
3.5. Samenvatting en konklusies
Zoals we onder paragraaf 1 .2. al gezien hebben is er in het
begin van de jaren '70 een duidelijke ontwikkeling in de
gedachtenvorming t. a. v. het probleem stadsvernieuwing waar-neembaar. De door het programcollege naar voren gebrachte opvattingen zijn een neerslag van hetgeen zich in zowel als
buiten Rotterdam heeft afgespeeld. Er werd afgestapt van een
kwantitatieve benadering sec van een volkshuisvestingspro-bleem en een ruimtelijke ordeningsprovolkshuisvestingspro-bleem en men gaat een breder verband onderkennen tussen de diverse sektoren. Hierbij dient men wel aan te tekenen dat de grote leegloop naar 'buurgemeentes' vooral een drijfveer voor de pleidooien voor het opkrikken van de stad zal zijn geweest, aangezien veel voorzieningen hierdoor 'op de tocht' komen te staan, enerzijds bij gebrek aan klandizie, anderzijds bij gebrek aan
voldoende financi~le middelen der gemeente, aangezien de
Rijksbijdragen slinken, naarmate de gemeente minder inwo-ners heeft.
Het overnemen van een meer kritiese houding t.a.v. de
op-lossing der problematiek der verouderde woongebieden, is al-dus nog niet zo'n verdienste te noemen. Het wordt pas spek-takulair als men de wijze bekijkt waarop men met name de vernieuwing van de oude wijken probeert in gang te brengen
door aankoop op zeer grote schaal. De beweegredenen hier-voor zullen in de volgende paragrafen uit de doeken gedaan worden.
4. HET VERWERVINGSBELEID 4. 1. De motivering van de aankoopaktie
In de deelnota Stadsvernieuwing konstateert het gemeentebe-stuur (lees: wethouder v. d. Ploeg)"
"Stadsvernieuwing blijkt volstrekt onhaalbaar als het woningbezit verspreid is over talloze, vaak nauwelijks vermogende partikuliere eige-naren." 41)
In een tijdschriftartikel in Bouw wordt door v. d. Ploeg deze zaak iets verder uitgewerkt.
"Op 30.000 woningen (in 8 rehabilitatiegebie-den), dus circa 10.000 panden in Rotterdam waren er 5300 eigenaren, onder wie zeer veel oude mensen en nog meer weinig kapi-taalkrachtigen. Van hen mag men geen initia-tief en ook geen voorschotten verwachten; let-terlijk en figuurlijk een kwestie van on-vermo-gen. Daarom kan van de stadsvernieuwing al-leen wat terechtkomen, indien de eigendom overgaat van' hen riáár de stad of een woning-bouwkorporatie , Vandaar een aktieve aankoop-aktie in Rotterdam, • •• 42)
Toen het programcollege het bestuur van de stad op zich nam kon het konstateren dat:
" •. menigeen moet leven in woonomstandig-heden die schandelijk zijn volgens onze woon-normen en dit ook waren volgens de woonnor-men van tientallen jaren geleden. In de vele jaren van het bestaan van deze woningen is er een achterstall ig onderhoud ontstaan, dat ronduit beschamend moet worden genoemd" .A3) Een instrument dat het gemeentebestuur kon aanwenden om aan deze situatie iets veranderd te krijgen was het 'aanschrijvinsbeleid'. In de toelichting bij het aankoop-aktie-voorstel wordt er op gewezen dat het gebruik van dit instrument ongewenste neveneffekten kan hebben:
"Het aanschrijvingsbeleid zal worden scherpt en de aanschrijvingsprocedure ver-sneld. Huiseigenaren zullen hierdoor in de komende tijd in grote moeilijkheden komen
te verkeren, aangezien heel vaak zal blijken dat er zoveel achterstallig onderhoud is, dat het niet meer zinnig is herstel in overweging te
ne-men. De waarde van een huis wordt daardoor vrijwel tot nul gereduceerd. Het zou niet sportief zijn de huiseigenaren niet in de
ge-legenheid te stellen moeilijkheden van deze aard te ontgaan. Vandaar het aanbod dat ge-durende een half jaar geldt". 44)
Dat bij deze aankoopaktie het aanschrijvingsbeleid tevens als drukmiddel op de eigenaren bedoeld is, is een duide-lijke zaak. In de brief aan de huiseigenaren in de oude wijken 45) wordt dit ook zo gesteld, echter naast opmer-kingen over de toenemende ontevredenheid bij de huur-ders(organisaties) en de mogelijkheden die de wet op de stadsvernieuwing zal bieden, zoals onteigeningsbevoegd-heid en verbeterplicht.
Een ander argument dat gehanteerd wordt om een aktief aanschrijvingsbeleid te koppelen aan een aktief aankoop-beleid is dat het, door de grote vraag van de gemeente op de woningmarkt veroorzaakte prijsopdrijvende effekt, teniet gedaan. wordt. 46)
In dit verband wordt er tevens verwacht dat door het stel-len van een limiet aan de periode waarbinnen de eigenaren kunnen reageren op het voorstel van de gemeente (nI. bin-nen een half jaar) deze prijsopdrijving tevens tegengegaan wordt. 47)
Tot zover de beschrijving der motieven die door het Rotterdams gemeentebestuur zijn aangedragen voor het kopen op grote schaal en het hieraan koppelen van een aktief aanschrijvingsbeleid .
4.2. Kommentaar
Als wij de motieven zoals die door het gemeentebestuur zijn aangeduid aan een nadere beschouwing onderwerpen dan zal gekonstateerd moeten worden dat de wijze van pre-senteren van de aankoopaktie een andere indruk zal vestigen dan wat men in werkelijkheid heeft gedaan of heeft kunnen doen.
Naar de kant van de huiseigenaren toe is er gesteld dat men zo sportief zal zijn om deze groep van z'n problemen te ver-lossen, een probleem overigens dat pas werkelijk een pro-bleem zou kunnen worden bij een werkelijk aktief aanschrij-vingsbeleid . Gesuggereerd wordt dat er 25% premie bi j ver-koop te halen valt.
M. b. t. de sportiviteit kunnen wij stellen dat het in dit ver-band niet aangaat om deze term te gebruiken, immers: een aanschrijving zal in veel gevallen niet lonend zijn geweest (v.d. Ploeg konstateerde dit zelf) en zal dus weinig effek-tief zijn. Het op grote schaal de bewoning doen staken zou de gemeente slechts niet te overziene herhuisvestingsproble-men opleveren. We kunnen gevoegl ijk aanneherhuisvestingsproble-men dat de ge-meente zich hiervan terdege bewust is geweest.
I
Gemikt is dus op een eigendomsoverdracht.
Dit kan binnen het huidige stelsel slechts als je als vrager op de markt treedt, en binnen de voorwaarden van het markt-mechanisme een behoorlijke prijs biedt. Met name de ge-dachtenvorming over die prijs heeft men getracht te bein-vloeden door de bonus van 25% telkens te noemen in één adem met het te verwachten aktieve aanschrijven. Een tij-delijk aanbod (half jaar) moest aldus het duwtje geven om te happen, want de kans was er en zou niet meer komen. Al met al een staaltje uitnutting van de marges die de markt stelt.
Het verzaken van de kontroleplicht op de kwaliteit van de woningvoorraad die de gemeente heeft is dus uitstekend te gebruiken op het moment dat er een grote hoeveelheid wo-ningen in handen van de gemeente terecht moeten komen. Dat dit duur betaald moet worden is een zaak die ook Rotterdam duidelijk voor ogen gestaan moet hebben: niet alleen de koopsom moest worden opgebracht maar ook de onderhoudslast die met de koop gepaard gaat.
5. DE FINANCIERING VAN DE AANKOOPAKTIE
5.1. Inleiding
Het kopen van een groot aantal woningen tegen een behoor-lijke prijs vereist bezinning vooraf over de financHHe kon-sekwenties. Twee vragen dienen daarbij gesteld te worden~
1. Kan de enorme som geld die de aankoopaktie
vereist ergens betrokken worden.
2. Kunnen de financU!le gevolgen nà de aankoop-aktie te lijf gegaan worden.
Nu is het niet zo dat deze twee vragen los van elkaar te
beantwoorden zullen zijn. In dit hoofdstuk zullen wij
ech-ter toch voornamelijk de eerste vraag voor de Rotech-terdamse
situatie trachten te beantwoorden. Na de behandeling van de exploitatieproblemen na de aankoopaktie in hoofdstuk 5 . zal op vraag 2 ingegaan worden aan de hand van onze bevin-dingen in genoemd hoofdstuk.
Beantwoording van een vraag over hoe een gemeente aan geld komt vereist inzicht in de gemeentelijke financi~n in zijn algemeenheid. Om ons dit inzicht te verschaffen hebben wij een literatuurstudie verricht waarvan wij de voor deze afstudeerskriptie belangrijke konklusies hier weergeven. Vervolgens zullen wij nader ingaan op de Rotterdamse situatie.
5.2. Financiering algemeen
Binnen het huidige wettelijk kader staan er voor een gemeen-te een drietal mogelijkheden open om een uitgave van grote omvang te financieren:
I
"
•1. het besteden van een deel van het jaarlijks budget 2. het aanwenden van eigen vermogen
3. het lenen van geld.
ad. 1. een deel van het jaarlijks budget
Jaarlijks krijgt de gemeente een som geld tot haar beschik-king die voor het overgrote deel (90%) afkomstig is van het rijk.
Voor een deel is deze Rijksbijdrage afkomstig uit het
Ge-meentefonds (de FinancUHe Verhoudingswet 1960 regelt de grootte van de uitkering), voor een deel bestaat de Rijksbij-drage uit zgn. doeluitkeringen, d. w. z. dat het Rijk de ge-meente geld ter beschikking stelt om de kosten te dekken van taken in allerlei takken van overheidshulp.
De gemeente is verplicht een aantal taken uit te voeren. Daarnaast kan binnen het totaal der Rijksbijdragen en eigen inkomsten ruimte gevonden worden voor een gemeente om op eigen initiatief een aantal taken op zich te nemen en te bekos-tigen. Hierbij kan er gekozen worden door de gemeente uit het investeren vanuit dit vrij aanwendbare deel van het bud-get of bij het Rijk extra geld gaan vragen in de vorm van een doe luitkering •
Deze beide mogelijkheden blijken niet bruikbaar voor het
voe-ren van een aankoopaktie. Het vrij aanwendbare deel blijkt nl. vrij klein te zijn en zeker geen aankoopaktie te kunnen be-kostigen. Een doeluitkering voor het aankopen van partikuliere woningen t. b. v. de rehabilitatie bestond niet bij de aanvang der aankoopaktie en bestaat op dit moment niet.
ad 2. Het aanwenden van eigen vermogen
Aanwending van eigen vermogen komt neer op het aanwenden van bedragen die als "reserve" te boek staan. Als het gaat
om een Algemene Reserve (een bedrag dat is ontstaan door-dat in voorgaande jaren de gemeentelijke uitgaven lager zijn geweest dan de inkomsten) zal dit geen problemen opleveren. Veel gemeenten beschikken echter juist in deze tijd (stij-ging der overheidsuitgaven) niet over een algemene reserve.
Ook kan het gaan om reserves die met een specifiek doel achter de hand gehouden worden. Om deze. en nog andere redenen kan dit soort reserve meestal niet zomaar gebruikt worden. Bijvoorbeeld de reserve van het grondbedrijf. In de begroting van het laatste jaar werd er een groot bedrag aan reserve genoemd. Dit bedrag bestaat voor het grootste deel uit gescr-3.tte grondprijzen, van gronden die (nog) niet uit
ge-geven kunnen worden. Over deze reserve kan daarom niet beschikt worden omdat ze niet liquide is. Bovendien zijn de gemeentelijke bedrijven (zij zijn degenen die vaak over reserves beschikken) in hun financieel beheer gebonden aan
een zgn. "Beheersregelement" , wat het heen en weer schui-ven van reserves moeilijk maakt. Het is als b.Jitenstaander niet zonder meer mogelijk om de reservepositie van gemeen-telijke takken van dienst te beoordelen naar de mogelijkheden die er liggen om dezE:: reserves om te zetten in I iquide midde-len opdat ze aangewend kunnen worden voor ander~ gemeen-telijke projekten.
ad 3. Leningen
Dan blijft over de mogelijkheid om een of meerdere leningen af te sluiten. Eenmaal een lening afgesloten, is een gemeente verplicht elk jaar de lasten te betalen die het gevolg zijn van die lening. De provinciale overheid kontroleert dit en keurt zonodig de gemeentebegroting, waarop deze bedragen ook ver-meld moeten worden, af. De hogere overheden zien er dus op toe dat de gemeente op tijd betaalt. Om deze' reden kan een gemeente als veilige lener beschouwd worden. Het is dan ook niet moeilijk voor een gemeente om krediet te krijgen, ware het niet dat er ook nog een wet bestaat die de vrijheid tot le-nen kan inperken, als de minister van financiên dit noodzake-lijk acht. Deze "wet kapitaaluitgaven publiekrechtenoodzake-lijke lichamen (1963)" geeft de mogelijkheid om gemeentes te ver-plichten om alleen maar bij één centrale leeninstelling te lenen (Bank Nederlandse Gemeenten), of om maar tot een bepaald jaarlijks maximum te lenen. De eerstgenoemde ver-plichting heeft tot zomer '75 gegolden. Daarna is er geen be-perking in het leenverkeer aan gemeentes opgelegd. Gemeen-ten met een inwoneraantal dat kleiner is dan 100.000, en ook zgn. artikel 12 gemeenten, hebben voor het aangaan van Ie,... ningen boven een bepaald bedrag goedkeuring nodig van Gede-puteerde 'staten (Rotterdam valt hier niet onder).
Resumerend kunnen we stellen dat een aankoopaktie door-èen gemeente te voeren doorgaans bekostigd zal moeten worden door het aantrekken van (langlopende) leningen aangezien bin-nen de overige mogelijkheden van gemeentelijke-financiering doorgaans geen ruimte aanwezig zal zijn voor investeringen van een dergelijke omvang.
Om een overzicht te geven waaraan voldaan moet worden om een aankoopaktie formeel en financieel mogelijk te maken is onderstaand schema opgesteld.
Beo",-deelbare onderdelen van de aankoopaktie de aankoopaktie als geheel
het aantrekken van fInancie-ringsmiddelen (geld lenen)
voldoende dekkIngsmidde-len per jaar beschikbaar hebben/krijgen
de transaktie op zich, oftewel de privaatrechtelijke hande-ling.
kc \lege van B & W gemeenteraad provincie rijk anderen
Overeenstemming goedkeuring via
voldoende arbeids-begroting
krachten
meestal goedkeu- gereserveerde niet direkt aanbieders van
financie-11
ring van raadscie toetsing evt. keuze uit ringsmiddelen moeten
financien het leningen 3 regiems gevonden worden
maximum over volgens
gemeenten wet K. P. L.
(wet K. P. L.)
bepalen waar de goedkeuring van goedkeuring wel of niet
dekking wordt de begroting v. d. begroting steunen van
gevonden gereserveerde
beleidson-~
toetsing. Ver- derdelen, plichte uitga- financieel ven gekontro- gezien, heeft
leerd invloed
goedkeuring goedkeuring bij gereserveerde
overeenstemming met
a) delegatie voor aankopen boven toetsing voor eigenaren over prijs en
'gewone' geval- een bepaald be- gemeenten met levering
len. drag minder dan
b) goedkeuring van 100.000
inwo-afwijkende ge- ners
vallen.
Overzicht vereisten om een aankoopaktie financieel (ekonomies) mogelijk te maken.
5.3. Rotterdam
Houden wij het hiervoor opgestelde schema aan bij de be-handeling van de wijze waarop Rotterdam in staat is geble-ken een aankoopaktie op grote schaal te voeren en te
finan-cieren dan kunnen wij hier over de gemeente zelf kort zijn.
Bestuurlijk is er een meerderheid gevonden die zicl'l achter het aankoopidee heeft willen scharen. De financHHe gevol-gen zijn erg optimistisch bekeken. Aanvankelijke schattin-gen van de portie onderhoudslast die de gemeente zou moe-ten dragen benaderen op geen stukken na het bedrag dat dit blijkt te belopen in werkelijkheid. (f 3.000, --jwoning werd aanvankelijk . gesçhat)~ Hiermee is men dus tevens te optimistisch geweest over de nadelige saldi waar men in de loop der jaren mee gekonfronteerd zal worden. Een tekort heeft men evenwel voorzien!
Binnen het principebesluit van de gemeenteraad om een aan-koopaktie te voeren heeft men als gemeenteraad in de loop der tijd de nodige goedkeuringen gehecht aan de leningen die nodig waren om de aktie te kunnen voeren. Het Algemeen Leningsfonds der gemeente (dat deel v/h
appa-raat dat het geld moet lenen) heeft geen moeite gehad om
de nodige langlopende leningen van de kapitaalmarkt te be-trekken.
Kortom: geen knelpunten t.a.v. de besluitvorming en de
financi~l"'ing op gemeentelijk nivo.
De provincie had voor de gemeente de volgende vereisten in petto: het aantrekken van financieringsmiddelen mag niet in strijd zijn met de wet, in strijd met het algemeen be lang en met de gemeentelijke financien . Omdat G. S. in-zag dat het hiel'" om een vrij unieke zaak ging, is er overleg geweest tussen de twee besturen. De provincie verleende goedkeuring aan de gemeente vanwege diens verzekering ' dat de huuropbrengsten even groot zouden zijn als de kapi-taal lasten als gevolg van de aankoop van de oude panden. Hierdoor zou de aktie ook geen invloed hebben op de jaar-lijkse begroting. (ander toetsingspunt) • Doorgeredeneerd zou de provincie hierdoor geen enkele gemeente goedkeu-ring kunnen onthouden, als koopsom in redelijk verband
staat met de huuropbrengst. Overigens wil de provincie
zich welwillend opstellen t.O.v. initiatieven voor stads-vernieuwing: "het wonen in de steden dient aantrekkelijker te worden gemaakt. De stadsvernieuwing worde met
kracht ter hand genomen". 48)
Opmerking: Doordat Rotterdam meer dan 1 00.000 inwoners
telt, ontkomt het aan de eisen die de provincie kan stellen t.a.v. aankopen. De provincie zegt hierover: "Strijd met
het financiele belang van de gemeente kan onder meer aan-wezig zijn, indien bij verwervl ng van onroerend goed de koopsom zonder deugdelijke motieven uitgaat boven de ge-taxeerde waarde .•••. " • 49) •
Zoals na dit verhaal duidelijk moge zijn is het Rijk niet bij de besluitvorming t.a.v. het plan om een aankoopaktie te voeren betrokken geweest. Strikt formeel hoefde dit ook niet. Gezien de verwachting dat er tekorten zouden ontstaan die volgens de toenmalige regelingen voor woningverbetering grotendeels van de gemeente op het Rijk afgewenteld zouden kunnen worden zou het denkbaar zijn geweest dat Rotterdam het Rijk vooraf op de hoogte had gesteld. Deze strategie heeft men in Rotterdam doelbewust niet gekozen. Door zich-zelf in een klempositie te manoevreren heeft de gemeente getracht het Rijk mee te krijgen bij het streven met het aan-gekochte bezit ook daadwerkelijk iets te doen. Daarbij heeft het gemeentebestuur van Rotterdam altijd voor ogen gehad dat de lasten a.g.v. het aankopen en het vervolg daarop zo-veel mogelijk door het Rijk gedragen zouden moeten worden. Ga je dan vooraf om steun vragen en krijg je die niet dan heb
je jezelf de pas afgesneden voor onderhandelen na zo'n aktie. Nu Rotterdam vooroverleg heeft nagelaten heeft zij zich in een duidelijk sterkere onderhandelingspositie gedrongen waar-bij het Rijk permanent tot stellingname gedwongen wordt.
5.4. Konklusies
1. Het mbv langlopende leningen financieren van een aankoop-aktie is voor Rotterdam de enige mogelijkheid gebleken deze aktie te voeren.
2. De provincie, noch het Rijk hebben Rotterdam op het mo-ment van het besluit tot het lenen van geld t. b. v. de aktie ook maar een strobreed in de weg kunnen leggen, gezien het feit dat pas na langere tijd de tekorten van deze aktie afleesbaar zullen zijn in de begroting, en dit dus aan de kontrole door de provincie in het jaar van de start van zo'n aankoopaktie ontglipt.
3. Rotterdam heeft zich door haar handelswijze t.o.v. het Rijk klem gezet qua onderhandelingspositie. E. e. a. resul-terend voor wat betreft het Rijk,in het doen afkomen van een regeling (MG-'76-49 ) zie hierover uitvoerig het hoofdstuk 5.
4. Andere gemeenten kunnen een aankoopaktie à la Rotterdam ook voeren,mits >100.000 inw. en geen art. 12 gem. zij het dat deze gemeenten nu jwel" van
te-voren het risiko, of liever verhouding van het Rijk zullen kunnen inschatte"n, door het pionierswerk van Rotterdam. 5. Het Rijk is niet bereid gebleken het stelsel van doeluitke-ringen van toepassing te laten zijn voor het aankopen van partikul ie re woningen door ge~eenten (of korporaties) •
Hoofdstuk 3
DE AANKOOPAKTIE EN HAAR RESULTAAT
1 . INLEIDING
In dit hoofdstuk zullen we de feitelijke aankoopaktie beschrij-ven; het vervolg op deze aktie komt in latere hoofdstukken uit-breid aan de orde.
Enerzijds zal dit hoofdstuk weergeven hoe e.e.a. exakt in zijn werk is gegaan, welke procedures men daarbij gevolgd heeft en waar relevant hoe het ambtelijk apparaat heeft kunnen inspelen op de aankoopaktie. Dit met name om te achterhalen op welke wijze een enorme eigendomsoverdracht in relatief korte tijd tot mogelijke knelpunten leidt·
Anderzijds zullen wij aangeven wat de gemeente gekocht heeft bij deze aankoopaktie. Dit gedeelte zal ons een inzicht moeten verschaffen over gegevens als:
de prijs die men betaald heeft, hoe men aan die prijs gekomen is, het aantal woningen dat men bij deze aktie gekocht heeft en de kwaliteit van deze woningen. Een en ander met de bedoeling een zo kompleet mogelijk beeld te geven van wat zich in Rotterdam precies heeft afgespeeld. Daarbij levert dit hoofdstuk ons een aantal gegevens op waarmee wij in de hieropvolgende hoofdstukken moeten werken.
2. HOE KOOPT ROTTERDAM AAN 2. 1. De start van de aktie
Nadat wethouder van der Ploeg zijn plan om binnen de aangewezen gebieden op grote schaal panden te gaan aan-kopen aan de raadscommissies Stadsvernieuwing en Fi-nanciên had voorgelegd, en nadat deze commissies even-als de gemeenteraad met het voorstel akkoord waren ge-gaan, is men met de beschikbare mankracht aan de uit-werking begonnen.
De eerste daad hierbij was een persoonlijke brief van de wethouder aan alle eigenaren met eigendommen in de be-treffende gebieden 1). In deze brief worden de eigenaren erop gewezen dat men de mogelijkheid heeft om binnen
