ład przestrzenny oraz ekologiczny (ochrona środowiska i  przyrody, zieleń gminna)

Transformacja polskiej gospodarki doprowadziła do decentralizacji władzy pu-blicznej. Podział zadań pomiędzy państwo a  jednostki samorządu terytorialnego wiąże się ze sposobem realizacji zadań oraz zapewnieniem środków finansowych na ich realizację. Wykonanie zadań pociąga za sobą ponoszenie wydatków, a ich pokry-wanie przez gminę wymaga najpierw pozyskania dochodów, które powinny być re-gulowane ustawowo. Według Banaszaka „zasada decentralizacji oznacza nie tylko proces przekazywania uprawnień jednostek władzy publicznej wyższego szczebla jednostkom niższego, lecz także przekazywanie środków (w tym finansowych) będą-cych w dyspozycji jednostek wyższego szczebla dla wykonywania zadań jednostkom

niższego szczebla” [Banaszak 2012, s. 133]. Z  tego wynika, że „decentralizacji zadań w administracji publicznej, w jej wymiarze ustrojowym, musi zatem towarzyszyć de-centralizacja finansów publicznych na rzecz jednostek finansów publicznych” [Mie-miec 2005, s. 382].

Zaistniała pod wpływem decentralizacji forma systemu finansowego jednostek samorządu terytorialnego, a  także zakres zadań publicznych realizowanych przez ten samorząd, określają jego samodzielność, której jeden z  aspektów stanowi sa-modzielność finansowa. Sasa-modzielność finansowa rozpatrywana jest jako „prawo samorządu do posiadania środków finansowych oraz zobowiązanie państwa do za-pewnienia tych środków” [Glumińska-Pawlic 2003, ss. 48–49]. Granice samodzielno-ści finansowej gmin, powiatów, województw ograniczone są „wielkosamodzielno-ścią zasobów pieniężnych przekazanych do ich samodzielnej dyspozycji (w relacji do wielkości za-sobów pieniężnych państwa) oraz zakresem swobody w kształtowaniu wydatków, wydatkowaniu środków, organizacji budżetów samorządowych, planowaniu budże-towym i wykonywaniu budżetu” [Ruśkowski 1998, s. 85].

Spośród wymienionych aspektów samodzielności finansowej najważniejszy jest wymiar samodzielności dochodowej. Należy stworzyć mechanizmy prawne zapew-niające stabilne oraz wydajne źródła dochodów właściwych jednostek samorządo-wych, aby wystarczały na finansowanie zadań publicznych, które są im przypisane.

Gwarancja samodzielności finansowej została zapisana w art. 167 ust. 3 Konsty-tucji RP z 1997 roku [Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483], w myśl którego źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. Pierwsza ustawa regu-lująca podział źródeł dochodów pomiędzy państwo i poszczególne szczeble samo-rządów terytorialnych oraz zasady ustalania wysokości niektórych z tych dochodów to Ustawa z 26 listopada 1998 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialne-go w latach 1999–2000, która obowiązywała do końca 2003 roku. Ustawa ta została zastąpiona Ustawą z 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu tery-torialnego, wielokrotnie nowelizowaną i obowiązującą do dnia dzisiejszego.

Dochody jednostek samorządu terytorialnego można klasyfikować według róż-nych kryteriów. Według Konstytucji dochodami jednostek samorządu terytorial-nego są ich dochody własne, subwencje ogólne, dotacje celowe z  budżetu pań-stwa [Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483]. Klasyfikacja ta nie obejmuje wszystkich tytu-łów dochodów samorządu terytorialnego np. nie uwzględnia dotacji celowych z in-nych funduszy publiczz in-nych niż budżet państwa. Rodzaje dochodów według ustawy przedstawia rysunek 1.

Rysunek 1. Rodzaje dochodów jednostek samorządu terytorialnego

Źródło: opracowanie własne na podstawie Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Pojęcie dochody własne występują w ustawie oraz w literaturze przedmiotu. Nie ma definicji ustawowej tej kategorii, jest ona scharakteryzowana poprzez wyliczenie pozycji dochodów, które są do niej zaliczane. Natomiast w literaturze można odna-leźć wiele definicji, które głównie skupiają się na wyliczeniu cech przypisanych tym dochodom. Dochody własne to przeważnie wpływy budżetowe, które mają charak-ter stały i są uzupełniane przez dochody nadzwyczajne, do których należą wpływy z mandatów, grzywien, sprzedaży mienia, ze spadków i darowizn itp. [Kołaczkowski, Ratajczak 2010, s. 83].

Dochody własne mają szczególne miejsce w  systemie zasilenia pieniężnego gmin, gdyż przesądzają o  stopniu oraz zakresie autonomii jednostek samorządo-wych i traktuje się je jako wskaźnik poziomu tej samodzielności. W odniesieniu do gminy, dochody własne obejmują kategorie wymienione w tabeli 1.

Z punktu widzenia podmiotu i sposobu poboru podatków i opłat można wyróż-nić dwa sposoby wpływu ich na konto budżetu gminy: bezpośredni, czyli wpłata na rachunek gminy i pośredni – poprzez wpłaty na rachunek urzędów skarbowych, któ-re w okktó-reślonym terminie przekazywane są na rachunek gminy.

Najważniejszym źródłem w ramach dochodów własnych, które zasilają gminę, są podatki samorządowe i  opłaty lokalne. Według Ordynacji podatkowej podatek

to „publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pienięż-ne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy po-datkowej” [Ustawa z dnia 29.08.1997 Ordynacja podatkowa, Dz. U. z 2018 r. poz. 800, t.j. z dnia 27.04.2018]. Wszystkie wymienione w definicji cechy podatku mają charakter stały, odróżniający je od innych dochodów. Do daninowych dochodów gminy zali-czane są również opłaty, które różnią się od podatków odpłatnością [Kornberger-So-kołowska 2017, s. 195].

Istnieje możliwość zasilania budżetu gminy środkami pozyskanymi w ramach sa-moopodatkowania mieszkańców. Pozyskanie środków w ten sposób zależy od pod-jętej decyzji przez mieszkańców gminy w drodze referendum.

Podatki, które w całości zasilają budżet gminy, określane są w literaturze przed-miotu jako podatki samorządowe (gminne). Określanie wszystkich podatków, któ-re zasilają budżet gminy, może być mylące. Zgodnie z nazewnictwem ustawodawcy określenie podatki i opłaty lokalne użyte są w odniesieniu do dwóch podatków i pię-ciu opłat. Właściwym określeniem dla wszystkich podatków, które zasilają gminy, jest nazwa podatki gminne lub samorządowe.

Tabela 1. Dochody własne gminy

Źródło dochodów Wyszczególnienie

Podatki lokalne • od nieruchomości, • od środków transportowych. Podatki majątkowe • rolny, • leśny, • od spadków i darowizn, • od czynności cywilnoprawnych.

Udział w podatkach do-chodowych

• w  podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze gminy 39,34%,

• w podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) od podatników tego podatku mających siedzibę na obszarze gminy 6,71%. Zryczałtowany podatek dochodowy od osób fizycznych płaconych w formie karty podatkowej

Opłaty lokalne • targowa, • miejscowa, • uzdrowiskowa, • reklamowa, • od posiadania psów.

Źródło dochodów Wyszczególnienie

Pozostałe opłaty publiczne

• skarbowa,

• eksploatacyjna w części określonej w Ustawie z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze,

• adiacencka,

• za wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, • za użytkowanie wieczyste i trwały zarząd, • planistyczna,

• parkingowa, • prolongacyjna,

• za usuwanie drzew i krzewów. Dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe Wpłaty od gminnych zakładów budżetowych

Dochody z majątku gminy

Spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy

Dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach

5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie sta-nowią inaczej

Odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej Odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy Odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, o ile od-rębne przepisy nie stanowią inaczej

Dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego Inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych ustaw Źródło: opracowanie własne.

Podatki samorządowe „są to takie podatki, które z mocy ustawy stanowią sta-łe, bezterminowe i wyłączne źródło dochodów budżetów gminnych” [Kołaczkowski, Ratajczak 2010, s. 85]. Według Mazurek-Chwiejczak [2012, ss. 156–157] podatki samo-rządowe powinny charakteryzować się:

· odpowiednią wydajnością fiskalną, aby móc zapewnić środki na zadania po-trzebne do sfinansowania przez gminę,

· przedmiot opodatkowania powinien być na stałe związany z danym obszarem w celu zapobieżenia migracji tzw. bazy podatkowej,

· „określonością przestrzenną”, czyli nie powinny występować trudności z identy-fikacją tego, która jednostka samorządowa powinna otrzymywać daniny od dane-go podatnika,

· równomiernym rozmieszczeniem bazy podatkowej w celu zróżnicowania docho-dów gmin bogatszych i biedniejszych,

· prostotą opodatkowania, która ma na celu ograniczenie kosztów poboru podatków, · wpływy z podatków powinny być elastyczne i zmieniać się wraz z inflacją w celu zabezpieczenia interesów samorządu,

· nałożenie podatku na jak największą liczbę osób ma służyć wzrostowi wydajno-ści fiskalnej gminy.

Jednym ze źródeł dochodów własnych gminy są wpływy z  karty podatkowej, opłacane przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Dochód ten został przyjęty za przedmiot analiz w opracowaniu.