Analiza obowiązujących dzisiaj uregulowań prawnych pozwala wnioskować, ze gminy pozbawione są wystarczających uprawnień by kompleksowo przygotować i realizować lokalny program rewitalizacji. Braki w tym zakresie można podzielić na dwie grupy. Pierwsza dotyczy rozdzielenia przez ustawodawcę pomiędzy trzy szczeble samorządu terytorialnego istotnych kwestii, które należy rozwiązać w ramach prowadzonych prac rewitalizacyjnych. Druga grupa dotyczy aktywności gminy w zakresie wykraczającym poza dozwolony jej obszar użyteczności publicznej. Niedostatek zwartej i adekwatnej do potrzeb regulacji ustawowej, odczuwa się głównie w zakresie zagadnień związanych ze sferą materialno – przestrzenną procesu rewitalizacji. Prowadzone do tej pory analizy wskazują na potrzebę
regulacji zagadnień związanych z lokalnym programem rewitalizacji specjalną ustawą o charakterze szczególnym, w stosunku do ogólnie obowiązujących rozwiązań128
.
Część z tych dylematów rozwiązała ustawa o rewitalizacji uchwalona 9 października 2015 roku129. Ustawa wprowadza definicję legalna rewitalizacji, uwzględniająca wymagana kompleksowość procesu. W art. 2 ustawy rewitalizacja jest zdefiniowana jako proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób
kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na
podstawie gminnego programu rewitalizacji. Ustawa uznaje rewitalizacje za cel publiczny. Szerzej ustawa zostanie omówiona w dalszej części rozprawy.
2.3. Administracja jako funkcja organizatorska państwa i JST
Sam termin administracja pochodzi od łacińskiego słowa ministrare co oznacza kierować, służyć, pomagać, wykonywać. Poprzez przedrostek ad zostało podkreślone celowe,
127 Założenia do ustawy rozwoju miast i rewitalizacji jest dokumentem opracowanym przez zespół ekspertów Związki Miast Polskich oraz Śląskiego Związku Gmin i Powiatów i zaprezentowanym w lipcu 2009 roku na stronie internetowej Związki Miast Polskich - www.zmp.pl.
128
W. Rydzik (red.) Rewitalizacja miast polskich T-6, Instytut Rozwoju Miast, Kraków 2009, s.15
81
długotrwałe i ciągłe działanie. W języku prawnym Europy we wczesnym średniowieczu termin administratio oznaczał głównie zarządzanie cudzym majątkiem130.
Należy w tym miejscu oddzielić pojęcie administracji od pojęcia władzy. Administracja a w szczególności administracja publiczna bo ona jest przedmiotem naszego zainteresowania jest oczywiście działalnością państwa ale nie jest ani ustawodawstwem ani sądownictwem. Administracja pojmowana jest jako władza wykonawcza. W tradycji prawnej naszego kontynentu rozróżnia się dwa poziomy organizacyjne władzy wykonawczej: władzę polityczną oraz właśnie administrację publiczną. W takim kontekście administracje charakteryzujemy jako wykonawcę władzy wykonawczej. W gestii rządu pozostaje tutaj podejmowanie decyzji politycznych, natomiast w rekach administracji są decyzje wykonawcze i techniczne131.
Definiowanie to bazuje na trójpodziale władzy Monteskiusza. W naukach prawnych uznawana jest za definicje „wielkiej reszty” czy quasi-negatywną. W oparciu o definicje quasi-negatywną powstał współczesny pogląd E. Ochendowskiego zgodnie z którym „administracja jest to ta działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne albo inaczej zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej”132.
Najogólniej rzecz biorąc, administrację publiczną można zdefiniować jako:
1. Z uwagi na funkcje jakie sprawuje, jest to proces stosowania określonych reguł. Inaczej jest to proces przekształcania przepisów ogólnych w indywidualne szczegółowe decyzje.
2. Z uwagi na przedmiot jakim się zajmuje są to struktury władzy politycznej, których podstawowym zadaniem jest realizowanie funkcji wskazanych w punkcie pierwszym133.
Dosyć szeroką definicją, która łączy aspekt podmiotowy i przedmiotowy jest definicja prof. Lipowicz: „Administracja jest to system złożony z ludzi, zorganizowany w celu stałej i systematycznej skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej
130 H. Kalina – Prasznic (red.), Encyklopedia…, s. 5-6
131 J. Supernat, Pojęcia administracji publicznej, Instytut Nauk Administracyjnych UWr, str. 1 http://www.supernat.pl/wyklady/plk/i_14_2_Microsoft_Word_-_Pojecie_administracji_publicznej.pdf
132
E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004.
82
polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych w tym celu we władztwo państwowe oraz środki materialno-techniczne”134
.
Według Jana Boća w najbardziej powszechnym ujęciu pojęcie administracji występuje w trzech znaczeniach. Po pierwsze administracja oznacza wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie do realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznych. W drugim znaczeniu administracja oznacza działalność o specjalnych cechach podejmowaną w ramach realizacji celów o charakterze publicznym. Po trzecie administracja oznacza ludzi zatrudnionych w strukturach wyodrębnionych w pierwszym znaczeniu135.
W literaturze polskiej i zagranicznej najczęściej spotykamy pięć modeli określania administracji:
1. W obszarze definicji negatywno-przedmiotowych administracja to podejmowana w publicznym celu działalność państwa niebędąca ustawodawstwem ani sądownictwem.
2. W obszarze definicji negatywno-podmiotowych administracja to działalność tych organów publicznych, które nie są organami ustawodawczymi ani sądowniczymi. 3. W obszarze definicji pozytywnych przedmiotowych administracją nazywamy
działalność, mającą na celu realizację zadań publicznych. Działalność administracji jest celowa, praktyczna, rzeczywista, konkretna, planowa, bezpośrednia, władcza, ciągła, regulująca, twórcza, kontrolowana, oparta na prawie, trwała, organizatorska, kierownicza, swoista.
4. W obszarze definicji pozytywnych podmiotowych administracja to działalność organów administracyjnych.
5. W obszarze definicji opartych na kryterium szczególnym administracja to na przykład część działalności państwa, w wyniku której powstaje stosunek administracyjnoprawny.
Ze wszystkich tych określeń wyłania się jedna spójna definicja. „Administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowana przez jego zawisłe organy, a także
134
I. Lipowicz (red.), Prawo administracyjne w pytaniach i odpowiedziach ,Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2010.
83
przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społeczeństwie136.”
Proponowana powyżej definicja podkreśla właściwy wymiar państwowej i samorządowej dbałości o dobro obywateli i wskazuje służebna rolę administracji. Taki
sposób patrzenia na administrację sugeruje możliwość zwiększenia podmiotowego traktowania obywateli w konstruowaniu prawa materialnego, które powinno eksponować w pierwszym rzędzie dbałość o interesy obywateli. Takie ujęcie administracji ma określone znaczenie społeczne, wyrażające się w ocenie przedsięwzięć administracyjnych pod względem zgodności z potrzebami i oczekiwaniami obywateli. Daje nam tez narzędzie oceny działań administracji poprzez porównanie istniejących potrzeb ze stopniem ich zaspokojenia137.
Takie ujęcie administracji jest pożyteczne także w kontekście realizacji zadań związanych z odnową przestrzenia publicznej jako, że rewitalizacja i odnowa przestrzeni w której żyje obywatel jest zadaniem administracji publicznej każdego szczebla. Bezpośrednio dotyczy to jednostek samorządu terytorialnego najniższego szczebla czyli gmin. Niemniej jednak zadanie to dotyczy także innych organów administracji publicznej: organów powiatowych oraz państwa, które powinno prawnie i finansowo wspierać realizacje zadań odnowy przestrzeni publicznej.
Administracja publiczna spełnia w państwie kilka funkcji. Właściwe spełnianie tych funkcji decyduje o tym, czy administracja jest skuteczna czy tez nie? Czasem wyżej funkcje administracji publicznej zwane są płaszczyznami działania administracji publicznej. Funkcje te to138:
1. Funkcja porządkowo - reglamentacyjna związana z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Zwana czasem po prostu reglamentacyjną, dotyczącą regulowania życia obywateli (np. kodeksem drogowym).
2. Funkcja świadcząca, czyli świadczenia usług publicznych lub ich świadczenia za pośrednictwem instytucji świadczących, należących do sektora publicznego (przedsiębiorstw użyteczności publicznej i zakładów administracyjnych). W ramach
136 Tamże, s. 15
137
H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Wydawnictwo LIBER, Warszawa 1999
84
tej funkcji organy administracji publicznej zaspokajają potrzeby społeczne, np. utrzymując szpitale.
3. Funkcja regulatora rozwoju gospodarczego przejawiającej się w zastosowaniu klasycznych instrumentów policyjnych i reglamentacyjnych w postacie zezwoleń, kontyngentów, ceł, a także udziale państwa w zarządzaniu gospodarką narodową. Administracja publiczna może nie tylko ingerować w życie gospodarcze interwencjonizm), ale i samodzielnie prowadzić działalność gospodarczą (etatyzm). 4. Funkcja organizatorska, w ramach której organy administracji podejmują działania
twórcze, samodzielne i kreatywne, np. gdy urzędnicy gminni starają się zdobyć fundusze unijne.
5. Funkcja wykonawcza, polegająca na wykonywaniu przepisów. Organy i instytucje administracji muszą przestrzegać prawa, zgodnie z konstytucyjnymi zasadami legalizmu, państwa prawa, państwa prawnego, państwa praworządnego. Wykonywanie prawa ma miejsce nie tylko w ramach prawa administracyjnego materialnego (gdy urzędnik w sposób władczy reguluje prawa i obowiązki obywateli), ale i na gruncie prawa proceduralnego (gdy organ wydaje decyzję administracyjną na podstawie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego). Czasem urzędnicy mogą opierać swoje decyzje na podstawie uznania administracyjnego (swobodnego uznania).
6. Funkcja kontrolno - nadzorcza, w ramach której państwo kontroluje i nadzoruje obywateli, np. stowarzyszenia.
7. Funkcja prognostyczno - planistyczna, dzięki której władza publiczna formułuje, np. prognozy wzrostu zanieczyszczenia środowiska naturalnego.
W XXI w. zwiększa się rola administracji publicznej w zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczeństwa (czyli funkcja świadcząca administracji). Część zadań państwa w tym zakresie cedowane zostaje na organizacje pozarządowe i samorządy. Dużego znaczenia nabierają również samorządy miejskie, co wynika z urbanizacji, czyli rozrostu miast. Zjawisko przenoszenia uprawnień z administracji rządowej na rzecz samorządowej administracji miejskiej, nazywa się komunalizacją administracji publicznej.
85 Cechy administracji publicznej
Działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego. odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swojej władzy (imperium),
Możność działania w formach władczych, zabezpieczonych możliwością stosowania przymusu państwowego,
Działanie w interesie publicznym (w imię dobra wspólnego, interesu społecznego),
Polityczny charakter – cele jej działania i jego rezultaty ocenia się w kategoriach politycznych, wpływają one na kształtowanie się stosunku obywateli do podmiotów administracji,
Działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych (z tego względu w odniesieniu do działania administracji publicznej nie ma zastosowania zasada „co nie jest zabronione, jest dozwolone”),
Aktywność, zwrócenie ku przyszłości, możność podejmowania działania z własnej inicjatywy,
Działanie w sposób ciągły i stabilny,
Oparcie się (z reguły) na zawodowym personelu,
Charakter monopolistyczny i bezosobowy
Charakter monopolistyczny oznacza iż administracja, działając w ramach powierzonych jej kompetencji, występuje jako wyłączny gospodarz w określonej kategorii spraw.
Charakter bezosobowy oznacza iż nawet jeśli w ramach struktur administracji działają ludzie, to uprawnienia do wydawania decyzji przysługują nie komuś, kto np. pełni funkcję wojewody, lecz organowi noszącemu tę nazwę.
Niekomercyjny charakter administracji oznacza iż zazwyczaj jej celem nie jest dążenie do osiągania zysku finansowego.
Charakter zorganizowania i działania zasadniczo na zasadzie kierownictwa i podporządkowania
Polityczny charakter administracji polega na tym, iż jest demokratycznie kontrolowana
Przejrzystość działań administracji wynikająca z zasady jawności życia publicznego polega na poddaniu jej kontroli prawa, obywateli i ich związków
86
Administracja publiczna musi być zorganizowana i działać zgodnie z prawem i określonymi zasadami. Nie jest konieczne opisywanie wszystkich zasad organizacji i działania administracji publicznej ponieważ w piśmiennictwie tematu istnieje wiele pozycji
dotyczących jej funkcjonowania.
Warto jednak wspomnieć o grupach nacisku, które wywierają presje na podmioty administracji publicznej. Kwestia ta jest ważna ponieważ istnieje wiele grup zainteresowanych profitami zarówno politycznymi jak i majątkowymi, które można uzyskać podczas realizacji tak dużych projektów jak rewitalizacja. Szczególnie grupy politycznego nacisku mogą mieć wpływ na przebieg programu rewitalizacji. Grupy te mogą chcieć podporządkować rewitalizacje swoim celom politycznym. W wielu przypadkach może okazać się to korzystne ale czasem może stać w sprzeczności z celami rewitalizacji.
Rozdzielenie polityki i administracji jest mało użyteczne. Administracja i grupy politycznego nacisku potrzebują się nawzajem aby osiągać swoje cele. B. Guy Peters rozróżnia cztery wzory relacji łączących administrację publiczną z grupami interesu139
: legalne, klientelizm, parantelizm i nielegalne.
1. Do grupy legalnych form nacisku grup interesu należą:
Korporatyzm, który polega na tym, że liczba grup interesu dopuszczonych do udziału w kształtowaniu biegu spraw publicznych jest zwykle nader ograniczona, a ich reprezentanci są na rozmaite sposoby włączani w struktury administracji publicznej. Do tej formy należą „układy problemowe” stanowiące luźno powiązane grupy i struktury interesów, usiłujące zwykle w sposób zgodny z prawem, kształtować decyzje w sprawach publicznych.
Obligatoryjne konsultacje, które polegają na legalnym uwikłaniu grup interesu w procesie kształtowania biegu spraw publicznych. Mechanizm ten nakłada na administrację publiczną obowiązek konsultowania projektów nowych regulacji prawnych z przedmiotowo właściwymi grupami interesu oraz uwzględnianie zgłoszonych przez nie opinii.
139
87
Udział grup interesu w realizacji zadań administracji publicznej polega na posługiwaniu się tymi grupami podczas rozwiązywania rozmaitych problemów życia zbiorowego.
Instytucjonalne grupy nacisku – są to ważne, społeczne czy polityczne instytucje usiłujące wpływać na bieg spraw publicznych. Przykładem takiej instytucji jest kościół.
2. Klientelizm – to taki model relacji, w którym administracja publiczna uznaje określone grupy nacisku za naturalnych i oczywistych reprezentantów interesów
skoncentrowanych w określonych dziedzinach życia zbiorowego i niekwestionowanych współuczestników zarządzania sprawami publicznymi w
tych sektorach.
3. Parantelizm – to termin, który służy wskazaniu bardzo silnych powiązań między grupami nacisku a administracją publiczną bądź rządzącą partią polityczną. Istotną
cechą jest tu pośredni charakter związków między administracją publiczną a grupami interesu a ogniwem pośrednim są partie polityczne.
4. Wpływy nielegalne to związki które możemy określić jako związki nieprawomocne. Są to rozmaite sytuacje, w których wzajemne oddziaływanie różnych grup reprezentujących interesy zbiorowe na instytucje publiczne wykracza poza działalność, uznaną w danym systemie politycznym czy prawnym za normalną. Scharakteryzowane powyżej pojęcie administracji, jej funkcje, cechy, zasady działania oraz relacje jakie łącza administracje z grupami nacisku ma uzmysłowić nam, że administracja ma charakter służebny. Służy władzy, rozmaitym grupom nacisku ale przede wszystkim powinna służyć społeczeństwu. Powinna wykonywać rozmaite zadania na rzecz obywatela, na rzecz społeczności lokalnych. Jednym z takich zadań jest tez utrzymanie wysokiej jakości przestrzeni w jakiej żyje obywatel.
Administracja jest odpowiedzialna za przygotowanie programu rewitalizacji zgodnie z obowiązującym prawem. Jest również odpowiedzialna przed społecznością lokalna za przebieg rewitalizacji. Administracja jest także tym uczestnikiem rewitalizacji, który dysponuje uprawnieniami władczymi, a zatem może wymuszać pewne zachowania, zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami. Kluczowym obowiązkiem administracji wobec rewitalizacji jest inicjatywa do jej przeprowadzenia a następnie jej przygotowanie, realizacja,
88
monitoring oraz kontrola realizacji celów rewitalizacji. Obowiązki te ciążą głównie na samorządach gminnych. Na jednostkach administracji wyższego szczebla powinny ciążyć obowiązki związane z współfinansowaniem, aspektami ekonomicznymi (rozwój gospodarczy, aktywizacja rynku pracy) oraz pomocą prawną (np. nadzór budowlany). Wszystkie te działania powinny być skoordynowane i prowadzone wspólnie tak aby sprawność rewitalizacji była jak największa. Niestety zawodność instytucji publicznych w tym administracji często ogranicza ta sprawność.