Nie każdy docenia znaczenie procesu monitoringu i ewaluacji w trakcie przeprowadzanych działań rewitalizacyjnych. Jednakże jeżeli proces ten przeprowadzany jest w sposób właściwy a jego wyniki wykorzystywane przez osoby podejmujące decyzje, może
on przyczynić się do poprawy jakości programów rewitalizacji, wzrostu przejrzystości i odpowiedzialności a także poprawy relacji kosztów do efektów. Ewaluacja i monitoring nie
są nowością. Niektóre państwa europejskie mają stosunkowo bogate doświadczenie w przeprowadzaniu ewaluacji i wykorzystywaniu jej wyników. Także w Polsce nie jest to
nowy temat. Procesy monitoringu i ewaluacji przeprowadzane są w programach wykorzystujących wsparcie wspólnotowe.
System monitorowania i oceny programów rewitalizacji składa się z kilku elementów. Elementy te to: ewaluacja ex-ante w fazie przygotowania rewitalizacji, stały monitoring procesu prowadzony przez cały okres realizacji przedsięwzięcia, raport z monitoringu przeprowadzany raz w roku oraz ewaluacja ex-post przeprowadzana do 3 lat po zakończeniu realizacji programu.
66
Jak widać monitoring jest stałym i niezbędnym elementem systemu oceny procesu rewitalizacji. W programie rewitalizacji monitorowanie to proces, który polega na stałym zbieraniu i analizowaniu jakościowych i ilościowych informacji na temat wdrażanego projektu w aspektach finansowym i rzeczowym. Monitorowanie jest procesem ciągłym, odbywającym się przez cały okres trwania projektu. Monitorowanie procesu rewitalizacji ma następujące cele do zrealizowania98
:
wsparcie sprawozdawczości, które polega na zbieraniu i analizie informacji, które posłużą do sporządzenia merytorycznych i finansowych raportów,
monitorowanie na potrzeby kontroli – operator zbiera informacje, które umożliwiają kontrolę realizowanych zadań,
monitorowanie pod kątem zarządzania jakością; pozwala ono na czuwanie nad efektami projektu, tak aby odpowiadały przyjętym oczekiwaniom i normom,
monitorowanie na potrzeby zarządzania zmianą polega na ciągłej obserwacji uwarunkowań wewnątrz i na zewnątrz obszaru objętego rewitalizacją co pozwoli na uaktualnienie programu w przypadku nieprzewidzianych zdarzeń,
monitorowanie na potrzeby ewaluacji – efekty monitoringu będą kluczowym źródłem informacji dla ewaluacji,
monitorowanie na rzecz zarządzania partycypacją – na podstawie monitoringu postaw społecznych i przemian zachodzących pod wpływem rewitalizacji można będzie właściwie zarządzać partycypacją.
Monitoring programów rewitalizacji skupia się w trzech obszarach: rzeczowym, finansowym i ryzyk. Monitoring rzeczowy dostarcza danych obrazujących postęp we wdrażaniu projektu i pozwala na porównanie stanu faktycznego z pożądanym. Powinien opierać się na wskaźnikach produktu, rezultatu i oddziaływania. Monitoring finansowy dostarcza danych związanych z aspektem finansowym i jest podstawą do oceny prawidłowości i efektywności wydatkowania środków finansowych. Monitorowanie ryzyka polega na obserwacji otoczenia co pomoże w odpowiednim momencie zareagować przy wystąpieniu negatywnych lub pozytywnych zmian w otoczeniu.
Monitorowanie ma kluczowe znaczenie dla poprawy wykonania programu. Udane monitorowanie wpływa na drugi element oceny programu rewitalizacji jakim jest ewaluacja
67
(ex-ante, w połowie okresu i ex-post). Program rewitalizacji zakłada, że planowane nakłady przekształcą się w produkty, które przyczynią się do założonych zmian społecznych na określonym obszarze. Komisja Europejska definiuje ewaluację jako „ocena działań publicznych w zależności od ich rezultatów, oddziaływania i potrzeb, które mają zaspokoić”99
.
Ewaluacja powinna się charakteryzować pewnymi kluczowymi elementami:
powinna być analityczna czyli oprzeć się na uznawanych technikach badawczych,
powinna być systematyczna – wymaga dokładnego zaplanowania i spójnego wykorzystania wybranych technik,
powinna być rzetelna czyli ustalenia ewaluacji powinny być podobne w przypadku przeprowadzenia jaj przez różnych ewaluatorów mających dostęp do tych samych danych i wykorzystujących te same metody analizy danych,
powinna być skoncentrowana na problemach – powinna się odnosić do istotnych problemów dotyczących programu, mianowicie jego trafność, efektywność i skuteczność,
powinna być przydatna dla użytkowników co oznacza, że ewaluacja powinna być zaprojektowana i wdrażana w taki sposób, który zapewni dostarczenie użytecznych informacji dla osób podejmujących decyzje. Ewaluacja nie jest jednak audytem. Audyt obejmuje przede wszystkim ocenę legalności i zgodności z przepisami wykorzystania środków przez program. Ewaluacja weryfikuje natomiast słuszność przyjętej strategii, a następnie bada, czy jej cele są odpowiednie, wziąwszy pod uwagę problemy, które powinny być rozwiązane i korzyści, które mają być osiągnięte.
Głównym celem przeprowadzenia ewaluacji programów rewitalizacji jest ich ulepszenie. Inne cele ewaluacji to określenie efektów programu dla społeczeństwa oraz wsparcie osób podejmujących decyzje w wyrobieniu sobie opinii na temat wartości programu.
68
Wykraczając poza te ogólne powody przeprowadzania ewaluacji rozróżnić można trzy przyczyny ewaluacji:
usprawnienie zarządzania,
dla celów odpowiedzialności,
wsparcie alokacji zasobów finansowych.
W celu usprawnienia zarządzania podejmowana jest często ewaluacja ex-post i w połowie okresu. Osoby zarządzające programem powinny znać jego silne i słabe strony,
jak może on być usprawniony, jakie jego aspekty funkcjonują prawidłowo, a jakie nie i jaki jest stosunek uczestników programu do niego. Może to przyczynić się do przemyślenia przez osoby odpowiedzialne założeń i problemów, które leżą u podłoża programu.
Kolejnym ważnym powodem przeprowadzenia ewaluacji jest odpowiedzialność. Zainteresowani wynikami ewaluacji są zarówno zwolennicy programu jak i jego przeciwnicy. Ewaluacja w tym przypadku ma na celu poprawę przejrzystości programu i koncentruje się najczęściej na oddziaływaniu programu oraz na relacji jego efektów do kosztów.
Ewaluacja może być także wykorzystywana w celu poprawy alokacji zasobów finansowych w ramach danej organizacji. Ograniczenia budżetowe oraz dążenie do jak największej efektywności wydawanych środków zachęca do przesuwania środków z działań miej efektywnych do bardziej skutecznych.
W celu zmierzenia się z problemami społecznymi i gospodarczymi z jakimi wiąże się rewitalizacja zdegradowanego obszaru muszą być określone cele programu. Cele te możemy wyrazić w kategoriach:
wyników, czyli dóbr i usług sfinansowanych i wygenerowanych przez program,
oddziaływania, czyli zmiany społeczno gospodarcze wygenerowane przez program.
Uogólniając można powiedzieć, że wyniki to wartości rzeczowe które program stworzył a oddziaływanie to efekty, które program wywołuje. Oddziaływanie to rezultaty czyli początkowe oddziaływanie programu i konsekwencje – oddziaływanie programu w dłuższym okresie. Ewaluacja powinna dać odpowiedź na pytania, jak nakłady wykorzystane w trakcie
69
i oddziaływania którego oczekuje się po programie. Aby odpowiedzieć na te pytania proces ewaluacji powinien zawierać wszystkie poniższe zagadnienia:
trafność, czyli do jakiego stopnia cele programu są odpowiednie do potrzeb danego obszaru,
efektywność – jak oszczędnie nakłady zostały przekształcone w wyniki,
skuteczność – do jakiego stopnia oddziaływanie programu przyczyniło się do osiągnięcia celów,
użyteczność – w jakim stopniu oddziaływanie programu dopowiada docelowym beneficjentom programu rewitalizacji,
trwałość – w jakim zakresie można oczekiwać, że pozytywne zmiany będą trwać po zakończeniu programu.
Monitorowanie rewitalizacji powinno zostać zaprojektowane jako konkretny system z modułami niezależnego zbierania i przetwarzania danych. System ten docelowo powinien
być zintegrowany z szerszym systemem zbierania informacji o zjawiskach i procesach społecznych, gospodarczych i urbanistycznych zachodzących w rewitalizowanym obszarze. Systemem monitorowania i ewaluacji powinny być objęte nie tylko poszczególne projekty ale także całe programy rewitalizacji. System ten powinien składać się ze szczebli nie tylko na poziomie gminy, ale także na poziomie regionalnym oraz krajowym. Należy uważać jednak aby na wszystkich szczeblach systemy monitorowania i ewaluacji się nie dublowały tylko tworzyły jedną spójną całość, która pozwoli efektywnie ocenić proces rewitalizacji danego obszaru oraz pozwoli wyciągnąć wnioski. Wnioski, które posłużą instytucjom zarządzającym i finansującym na każdym szczeblu100
.
Bardzo ważnym aspektem właściwego monitoringu jest też poznanie zmian jakościowych i ilościowych zachodzących w rewitalizowanych obszarach. Umożliwi to bieżącą aktualizację działań, co pozwoli na uzyskanie szerokiej społecznej aprobaty proponowanych zmian.
70
Rozdział II
Instytucje a rewitalizacja
Współczesne państwa ulegają dynamicznym zmianom. Dzieje się to w warunkach w których z jednej strony ewoluują wewnętrzne organy państwa oraz przyjęte rozwiązania instytucjonalne i funkcjonalne, które składają się na system wewnętrznej organizacji państwa. Z drugiej strony w układzie międzynarodowym zachodzą różnorodne procesy integracji, regionalizacji, globalizacji, wspomagane i wymuszane przez uprzemysłowienie i rewolucje informacyjną i technologiczną oraz społeczną i kulturową101
.
Głęboka reforma sektora publicznego trwa od około dwudziestu lat w wielu rozwiniętych krajach. Instytucje publiczne znalazły się pod presją aby być bardziej zorientowane na rynek i sektor prywatny. Istotą reformy jest określenie zakresu zadań
publicznych. Rezygnuje się z wielu zadań uznanych za mniej ważne czy porządkowe. Z drugiej strony natomiast powstają nowe problemy konieczne do uregulowania związane z bolączkami nowoczesnych społeczeństw. Są to między innymi starzenie się społeczeństwa czy powstawanie obszarów wykluczeń społecznych.
Jednym z zadań władz publicznych jest właśnie walka z ubóstwem, patologiami
społecznymi oraz wykluczeniem społecznym. Proces ten szczególnie widoczny jest w miastach gdzie powstają całe obszary dotknięte wieloma problemami społecznymi.
Sytuacja taka rodzi konieczność odnowy takich obszarów. Obowiązek ten, ze względu na prawa własności oraz zakres realizowanych zadań dotyczy wielu instytucji zarówno publicznych jak i prywatnych. Dotyczy także społeczności lokalnych. Wszystkie te podmioty powinny współpracować ze sobą w sposób zaplanowany tak, aby rewitalizacja przyniosła oczekiwane efekty. Niestety, zazwyczaj współpraca taka jest bardzo trudna a czasami wręcz niemożliwa. Powodem tych trudności jest nieadekwatny stan prawno-instytucjonalny.
W obecnej chwili mamy do czynienia z niespójnością przepisów, które nie są dostosowane do specyfiki rewitalizacji. W teorii wszystkie trzy szczeble samorządu
101 J. Osiński, Administracja publiczna na progu XXI wieku. Wyzwania i oczekiwania., Wydawnictwo SGH w Warszawie, Warszawa 2008, s. 13
71
terytorialnego pozwalają zbudować plan rewitalizacji, ale jest to mało realne ze względu na konieczność współdziałania kilku szczebli zarządzania i wielu instytucji. Jest to bardzo trudne ze względu na obecny stan prawny. Brak jest także odpowiednich procedur organizacyjnych. Urzędy gmin nie są przystosowane do prowadzenia wieloletnich i wielobranżowych projektów. Problemem jest tu także prawne ograniczenie wieloletniego planowania finansowego. Wszystko to powoduje, że programy rewitalizacji nie osiągają swoich celów, przeważnie tych społeczno-kulturowych i ograniczają się tylko do sfery
architektoniczno-przestrzennej102. Poprawę przynieść może uchwalona w październiku 2015 roku ustawa o rewitalizacji
Aby opisać i zanalizować instytucjonalny aspekt rewitalizacji należy zacząć od pojęcia organizacji i instytucji, administracji publicznej oraz roli władz i administracji publicznej w procesie rewitalizacji. Należy także zanalizować niesprawność władzy publicznej, która ogranicza sprawność procesu rewitalizacji i wywoływanie trwałych efektów rozwoju.