Administracja państwowa jako silna grupa interesu

Wszystkie organy państwowe w XIX-wiecznej Rosji (istniejące, refor-mowane lub tworzone na nowo) powstawały jako instytucje służebne wobec cara. Miało to zapewnić monarsze możliwość sprawowania rozległej władzy

53 R. Bartlett, op. cit., s. 144–190; E. Acton, op. cit., s. 31–52.

54 M. Heller, op. cit., s. 587–593; J. Anisimow, op. cit., s. 225–264.

55 L. Bazylow, Dzieje Rosji…, s. 368 i nast.; J. Anisimow, op. cit., s. 266–277.

56 Zob. więcej: J. Sobczak, Mikołaj II – ostatni car Rosji: studium postaci i ewolucji władzy, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa–Pułtusk 2009; J. Sobczak, Cesarz Mikołaj II. Liberał z usposobienia, autokrata na tronie, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2003.

57 Zob. więcej: J. Anisimow, op. cit., s. 277; J. Nieścioruk, Piotr Stołypin. Życie i działalność polityczna, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2007.

oraz uzasadniać merytorycznie podejmowane przez niego decyzje. Według własnego uznania władca mógł delegować swoje uprawnienia na poszczególne organy administracji. W carskiej Rosji istniał charakterystyczny dla monarchii absolutnych podział władzy wykonawczej na rząd, w tym przypadku w osobie monarchy, i administrację wykonującą jego decyzje. Jak stwierdza Grzegorz Smyk, podstawowymi cechami władzy cesarza i podległej mu administracji, aż do początków XX wieku, były samowładność, nieograniczoność, brak kontro-li i odpowiedzialności przed społeczeństwem. Wpływało to w znaczący sposób na charakter rosyjskiej biurokracji i sposób jej działania. Administracja carska odznaczała się resortowym podziałem kompetencji wykonawczych, wielostop-niową strukturą w każdym pionie, zależnością hierarchiczną organów i podle-głością służbową urzędników oraz, co istotne, zawodowym charakterem – jej działanie było oparte na wykwalifikowanym i opłacanym przez państwo kor-pusie mianowanych urzędników59. Implikowało to konieczność zatrudnienia sporej liczby stałych zawodowych urzędników60.

Biurokracja rosyjska kierowała się oficjalnie zasadą legalizmu, ponieważ jed-nak aż do 1906 r. źródłem prawa był wyłącznie monarcha, nie było żadnego innego punktu odniesienia (np. konstytucji), który umożliwiałby organom państwowym utrzymanie względnej niezależności od cesarza. W tych okolicznościach rosyjski legalizm pozostawał konstrukcją czysto teoretyczną. Nieobecność jakichkolwiek, poza monarchą, organów mogących sprawować kontrolę nad funkcjonowaniem aparatu administracyjnego oznaczał w konsekwencji całkowite jego upolitycznie-nie. Prowadziło to, zdaniem G. Smyka, do wprzęgnięcia administracji cywilnej w system policyjnego sterowania państwem, w którym kierunki jej działania wła-dza dostosowywała do bieżących preferencji politycznych, a nie do potrzeb obywa-teli. Typowa dla rosyjskiej rzeczywistości była policyjna wszechobecność władzy

59 G. Smyk, Zasady funkcjonowania rosyjskiego modelu biurokratycznego w Króle-stwie Polskim po powstaniu styczniowym, „Studia z Dziejów Państwa i Prawa Polskiego” 2006, t. IX, cz. 2, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Lublin–Łódź, s. 407–408; H. Izdebski, Historia administracji, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1984, s. 14–15.

60 Wzrost biurokracji stanowił stałą tendencję w historii carskiej Rosji. Proces ten wyróżniał się szczególną dynamiką w okresie panowania Piotra I, Aleksandra II czy Mikołaja I. W końcu XVII w. na tysiąc mieszkańców przypadało 0,39 urzędnika, w 1755 r. – 0,57, w 1796 r. – 0,57, w 1857 r. – 2,01, w 1897 r. – 1,24, w 1913 r. – 1,63. Udział urzędników w ogólnej liczbie ludności w Rosji był jednak mniej znaczący niż w rozwiniętych krajach europejskich. W połowie XIX w. na przykład w Wielkiej Brytanii przypadało 4,1 urzędnika na tysiąc mieszkańców, a we Francji – 4,8. Zob.: W.L. Stiepanow, Przedrewolucyjna biurokracja rosyjska – zasadnicze tendencje i etapy rozwoju (XVII – początek XX wieku) [w:] Dzieje biurokracji, t. IV, red. A. Górak, K. La-tawiec, D. Magiera, Lublin–Siedlce 2011, s. 58.

oraz stałe rozbudowywanie i doskonalenie aparatu kontroli nad społeczeństwem. Cechą charakterystyczną rosyjskiej biurokracji była także zasada jednoosobowego kierownictwa urzędów. Wprowadzona została na początku XIX wieku i przetrwała do końca istnienia carskiej Rosji. W warunkach państwa absolutystycznego była narzędziem oddziaływania władz centralnych na organy terenowe. Ułatwiała nad-zór nad ich działalnością i stwarzała możliwości bezpośredniej ingerencji na niż-szych szczeblach administracji61.

Walerij Stiepanow twierdzi, że w Rosji dominował charakterystyczny dla krajów Wschodu imperialny model biurokracji z wieloszczeblową hierarchią, niską efektywnością, brakiem społecznej kontroli, skłonnością do samowoli oraz rozwiniętymi stosunkami nieformalnymi. Oprócz uniwersalnych ułom-ności systemu biurokratycznego, rosyjska administracja odznaczała się dużymi umiejętnościami obrony własnych interesów. Sfery biurokratyczne imperium wyróżniały się także wysokim stopniem skorumpowania, wręcz wyrafinowaną „kulturą łapówkarstwa”. Rosyjski fenomen stanowi również stosunek społeczeń-stwa do biurokracji państwowej – przez wieki istniała głęboka wzajemna obcość pomiędzy strukturami władzy a zarządzaną ludnością62. Oddalona od większo-ści społeczeństwa władza carów, aby funkcjonować, potrzebowała silnego apa-ratu przymusu w postaci właśnie silnej administracji oraz wojska i policji. Feliks Koneczny tak ujmował rolę administracji:

Państwo [rosyjskie] składa się z dwóch sfer: dworu i biurokracji potrójnej: cerkiew-nej, cywilnej i wojskowej. Póki te trzy czynniki trzymają się razem, a są do dyspo-zycji dworu, może państwo, pozostające poza społeczeństwem, rozwijać się i kwit-nąć, prowadzić ruchliwą politykę zagraniczną, czyniąc zabory, urastając na coraz potężniejsze mocarstwo. Jeden jest przy tym warunek, ale nieodzowny: biurokra-cja ta musi mieć dobrobyt. Oto tajemnica ustroju państwa rosyjskiego63.

Bloch rozpoczynał rozważania na temat biurokracji państwowej w imperium od stwierdzenia, że stanowa struktura rosyjskiego społeczeństwa, w której jeden stan wzbogacał się kosztem drugiego (może lepszym określeniem byłoby: eks-ploatował drugi), uniemożliwiała prawidłową działalność organizmu państwo-wego. Stwierdzał, że taki układ stosunków społecznych nie pozwalał na zdrowy i harmonijny rozwój sił ekonomicznych i zasobów kraju. Jego zdaniem w ówcze-snej Rosji dominował interes tylko dwóch klas społecznych – szlachty i biuro-kracji. Szlachta była synonimem ciemiężycieli i wyzyskiwaczy mas chłopskich,

61 G. Smyk, Zasady funkcjonowania…, s. 411–412.

62 W.L. Stiepanow, op. cit., s. 58–59. Zob. także: L.N. Mazur, Rozwój systemu kan-celaryjnego w Rosji (XVIII–XX wiek) jako odbicie procesów biurokratyzacji społeczeństwa [w:] Dzieje biurokracji, t. IV, red. A. Górak, K. Latawiec, D. Magiera, Lublin–Siedlce 2011, s. 63–80.

biurokracja zaś stanowiła owoc protekcji i de facto tożsama była (przynajmniej

jej wyższa rangą część) ze stanem szlacheckim. Bloch wyjaśniał:

Klasa urzędnicza (…) zapełniała się wprawdzie stale poprzez przepływ żywiołów z dołu, a mianowicie ze stanu duchownego, kupieckiego i podoficerskiego, ale tyl-ko na najniższych szczeblach. Wszystkie zaś wyższe szczeble hierarchii służbowej (…) zajmowała biurokracja prawie dziedzicznie. Każdego przeglądającego listy urzędników władz centralnych musi uderzyć ciągłe spotykanie się z tymi samy-mi nazwiskasamy-mi. Przywileje służbowe, odznaczenia przechodziły również drogą spadku. Syn wprawdzie pracował w innym ministerstwie niż ojciec, ale pozycja ojca zapewniała mu zrobienie kariery w każdym ministerstwie. Był to system wza-jemnego popierania się i ochrony. Tutaj to prawdziwa „ręka rękę myła”. Cały więc zarząd i kierunek spraw państwowych i administracyjnych pozostawał w jednych rękach – całej klasy dziedzicznych karierowiczów64.

Bloch sporo miejsca poświęcał specyfice tej uprzywilejowanej grupy społecz-nej. Analizując jej szczyt, zwracał uwagę na sposób wyboru carskich ministrów. Oczywiście opinia publiczna nie była w tym względzie ani badana, ani informo-wana. Wybór osoby pełniącej ważne funkcje miał w zasadzie charakter losowy, dokonywany był w ścisłych dworskich kręgach przy użyciu kryteriów, wśród któ-rych merytoryczne nie zawsze miały priorytet. Ministrowie, jako mandatariusze władzy carskiej, musieli przede wszystkim cieszyć się zaufaniem monarchy, ale także jego osobistą sympatią. W realiach permanentnie wojującego państwa śro-dowisko wojskowych miało większe szanse zaskarbienia sobie łask władcy, zatem wybory personalne padały częściej właśnie na przedstawicieli tejże grupy. Taki układ stosunków sprawiał, że nie tylko na stanowiska ministrów, ale na wszystkie ważniejsze posady w kraju powoływane były osoby ze środowiska wojskowego. Bloch oceniał to zjawisko jako fatalną anomalię, mającą negatywny wpływ na roz-wój społeczno-państwowej pomyślności. Podkreślał, że obowiązki męża stanu wymagają głębokich studiów i wszechstronnej znajomości kraju. Ich powszechny brak u wojskowych, legitymujących się co prawda wykształceniem i wiedzą, lecz nie z dziedzin cywilnych, nazwał czymś całkowicie sprzecznym z naturą politycz-nego i ekonomiczpolitycz-nego rozwoju państwa. Wskazywał dodatkowo na pewne socjo-logiczne aspekty tego stanu rzeczy, mające wpływ na zarządzanie państwem:

Wychowanie wojskowe i kariera wojskowa (…) wytwarza i kształci jej tylko wła-ściwe przymioty: przesadną karność wobec władzy zwierzchniej, (…) pewność siebie, decydowanie dorywcze, lecz stanowcze, nieznoszące żadnego wahania ani żadnej opozycji. (…) W warunkach wojennych takie przymioty i postawy są na miejscu (…) ale w zarządzie sprawami cywilnymi, w spokojnej postępowej pracy, zupełnie odmiennie zachowywać się trzeba. Tu opozycja najbardziej jest

pożądaną, bo z niej wychodzi światło prawdy (…) Zbytnia pewność siebie jest tutaj zarozumiałością usuwającą współzawodnictwo umysłowe w pracy około powszechnego dobra, niekiedy może od nas o wiele inteligentniejszych. Decy-dowanie dorywcze, przy przesadnej ufności w swoją nieomylność, to już absolu-tyzm zabójczy – o tyle zgubniejszy, że tu pomyłki ujawniają się zazwyczaj dopiero po upływie dłuższego czasu65.

Spostrzeżenia Blocha potwierdzają inni badacze. Koneczny stwierdzał, że różnica między biurokracją rosyjską a europejską objawiała się tym, iż w Rosji żywioł wojskowy przenikał coraz bardziej do sfery wysokiej administracji, pod-czas gdy w Europie coraz bardziej eliminowano wojskowych z zarządu kraju i poli-tyki. Symbolem carskiej Rosji – „państwa poza społeczeństwem” – stał się „uzbro-jony biurokrata generał-czynownik”. Posiadając monopol rutyny i siłę, uzbrojona biurokracja umiała narzucić swą wolę i w dół, i w górę, ludności i dworowi w koń-cu66. Bloch wskazywał, że kasta urzędnicza stanowiła „państwo w państwie”. Zbudowana była na nepotyzmie i protekcji, ogarnięta wszechobecną korupcją.

Zjawisko korupcji w carskiej Rosji przybrało systemowy charakter. Andrzej Chwalba stwierdza, że opinie o rozmiarach korupcji zawarte w urzędowych i prywatnych polskich, niemieckich, zachodnioeuropejskich i amerykańskich źródłach są w zasadzie tożsame: „Rosyjscy biurokraci powszechnie mówią rubla-mi”, „Nie znamy kraju, w którym zgnilizna i spodlenie stanu urzędniczego przy-biera większe rozmiary, jak w Rosji”, „Łapownictwo jest tu instytucją narodową lub raczej imperialną”, „Nie wiem, czy jest taki kraj na świecie, gdzie zepsucie i demoralizacja głębiej by sięgały. Łapownictwo i sprzedajność urzędników prze-rasta nasze wyobrażenia”, „W samej Rosji łapownictwo osiągnęło niemal status instytucji narodowej”. Nawet w urzędowej historiografii carskiej wskazywano na ten problem: „Całokształt administracji i sądownictwa wewnątrz imperium przedstawiał się (…) jako jedna wielka gnijąca nieuleczalna rana. Wszystko było sprzedajne, wszystko bezprawne, wszystko nieuczciwe”, „Żadna sprawa nie koń-czyła się bez łapówki”67. Stosunek kolejnych carów do tego problemu trudno opisać. Nie wypowiadali oni swoich poglądów na ten temat na piśmie, w postaci dokumentów programowych, nie byli autorami manifestów antykorupcyjnych. Wnioskować możemy jedynie na podstawie ich konkretnych kroków i przedsię-wzięć. I tu widoczne są zmienność i wahanie władców. Raz dawali oni poznać, że sprawa walki z korupcją leży im na sercu, kiedy indziej, w tym samym roku czy nawet miesiącu, dawali dowody, że jest ona im obojętna. Andrzej Chwalba stwierdza:

65 J. Bloch, op. cit., t. 1, s. 216–217.

66 F. Koneczny, op. cit., s. 184.

67 A. Chwalba, Imperium korupcji w Rosji i Królestwie Polskim w latach 1861–1917, Księgarnia Akademicka, Kraków 2006, s. 19–20.

Imperator mógł karać [za korupcję] i karał, ale jednostki. Jednak jego niechęć wo-bec korupcji nie mogła doprowadzić do ukarania całej skorumpowanej biurokra-cji i rozerwania skomplikowanego systemu łapowniczych zależności w państwie i społeczeństwie. Nie mógł działać przeciwko funkcjonariuszom służb publicz-nych, bo dzięki nim wykonywał swoją władzę. Okazało się, że instrument jest silniejszy od ręki, która go trzyma. Rosyjscy czynownicy [urzędnicy] bronili ko-rupcji (…). Carom na pocieszenie pozostawała świadomość, że korupcja także dla nich była czymś częściowo korzystnym68.

Sieci personalnych powiązań i interesów spajały tę grupę społeczną – admi-nistrację państwową – w pewną całość. Charakteryzowały ją samowola, wiel-kie nadużycia, brak odpowiedzialności oraz odporność na wszelwiel-kie kontrole. W XIX-wiecznej Rosji stała się ona poważną i bardzo silną grupą interesu, że-rującą na istniejących wówczas feudalnych strukturach społecznych. Wyobco-wany i osamotniony lud, zdany na jej łaskę, mawiał „Do cesarza daleko, do Pana Boga wysoko”. Bloch stwierdzał, że inaczej jednak być nie mogło, gdyż Rosja nie posiadała żadnych instytucji niezawisłych – organów mogących ujawnić potrzeby społeczeństwa i kontrolować poczynania władzy69. Bloch wskazywał na aparat carskiej administracji jako specyficzny i bardzo istotny element rosyj-skiego systemu władzy. Ta silna grupa interesu była żywotnie zainteresowana utrzymaniem politycznego status quo w imperium. Biurokracja carska była

śro-dowiskiem mocno zhierarchizowanym. Nie chodzi tylko o hierarchię służbową. Armia biurokratów pozostawała w zależności od kilku zwierzchników (oligar-chów), stojących na czele rozmaitych kluczowych urzędów państwowych (i ro-dów jednocześnie), powoływanych na nie dzięki rodzinno-towarzyskim powią-zaniom. Nepotyzm w tym środowisku przyjął skrajne formy. Dorównywała mu tylko korupcja. Otaczająca te dwie przypadłości zasłona milczenia powodowała, że wszelkie winy biurokracji państwowej pozostawały ukryte70.

Administracja państwowa stanowiła niezwykle silną grupę interesu w rosyj-skim układzie władzy w XIX wieku. Do połowy XVIII wieku Rosja rządzona była w sposób ściśle hierarchiczny z jednego centrum. Od lat 60. XVIII wieku nastąpiło swoiste rozdwojenie władzy. Ośrodkiem centralnym nadal była korona, jednak swo-bodę w rządzeniu krajem poważnie ograniczali monarsze jego dawni ludzie służebni – dworianie i czynownicy. Ludność Imperium Rosyjskiego znalazła się bezpośrednio w rękach tych grup. Choć cesarzowie mieli nadal nieograniczoną władzę, po 1762 r. stali się w dużej mierze zakładnikami powołanej przez siebie administracji71.

68 Ibidem, s. 236, 242–243.

69 J. Bloch, op. cit., t. 1, s. 132–133.

70 J. Bloch, op. cit., t. 2, s. 292–293.

71 Do połowy XVIII w. status i charakter rosyjskich „wyższych sfer” różnił się diametralnie od zachodniego. Piotr I ustanowił obowiązek odbywania przez całą