KRÓLESTWA POLSKIEGO
4.2. Pomiędzy ograniczoną samodzielnością a inkorporacją (1831–1864) (1831–1864)
Klęska powstania listopadowego oznaczała dla Królestwa Polskiego liczne zmiany instytucjonalne36, zmierzające do unifikacji jego terenów z prowincja-mi cesarstwa. Zwycięski car Mikołaj uznał, że bunt Polaków zwalnia go od zo-bowiązań zaciągniętych wobec nich przez poprzednika, Aleksandra. Zniósł konstytucję, zlikwidował Sejm i armię polską. Licząc się z opinią europejską i postanowieniami kongresu wiedeńskiego, wydał 26 lutego 1832 r. tzw. Statut Organiczny, który, znosząc dotychczasowe instytucje Królestwa, formalnie po-zostawiał jego odrębność administracyjną od reszty imperium. Mówił on ogól-nikowo o zapewnieniu swobód obywatelskich (nietykalność osób i własności), zapewniał szczególną opiekę religii katolickiej, używanie języka polskiego w ad-ministracji i sądownictwie, odrębne prawodawstwo cywilne i karne, wolność druku. Wkrótce jednak car, ośmielony biernością Anglii i Francji, przestał się liczyć z własnymi obietnicami i zaczął ograniczać odrębność Królestwa37. Poli-tyka władz rosyjskich nie była jednak w tym względzie stała. Zależała w dużym stopniu od stosunku monarchy do tej kwestii i oscylowała pomiędzy unifikacją a przywracaniem pewnej dozy autonomii.
Tuż po powstaniu dominował zatem kurs ostrych reperkusji. Carska zemsta bezpośrednio dosięgła polskie wojsko oraz przywódców powstania. Kilkadzie-siąt tysięcy żołnierzy wcielono do armii carskiej i wysłano na Syberię oraz Kau-kaz. Politycznym skazańcom oraz ratującym się ucieczką emigrantom skonfisko-wano majątki. Zamknięto Uniwersytet Warszawski i Towarzystwo Przyjaciół Nauk. W 1833 r., kiedy odnowiła się działalność niepodległościowa, wprowa-dzono w Królestwie stan wojenny, który trwał blisko ćwierć wieku. Na mocy jego postanowień administracja cywilna została podporządkowana lokalnym naczelnikom wojennym, tj. carskiemu dowództwu, a przestępstwa polityczne oddane zostały w kompetencje trybunałów wojskowych. Dodatkowo obciążono Królestwo obowiązkiem dostarczania rekrutów, w związku z czym kraj opusz-czały najtęższe jednostki ludzkie (ok. 200 tys. młodzieży w ciągu 20 lat), a służba pełniona z reguły na Kaukazie i w Kazachstanie trwała 25 lat. Poza tym w 1837 r. przemianowano województwa na gubernie. W 1839 r. wyłączono sprawy szkolne z kompetencji Rady Administracyjnej, tworząc Warszawski Okręg Naukowy, podległy ministerstwu oświaty w Petersburgu. Nastąpiła wówczas gruntowna
36 Szeroki opis funkcjonowania struktur państwa znajduje się w: M. Rutkowski, Zmiany strukturalne w Królestwie Polskim wczesnej epoki paskiewiczowskiej. Studium efek-tywności administracyjnej, społecznej i gospodarczej zniewolonego państwa, t. I–II, Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania, Białystok 2004.
reorganizacja szkolnictwa niższego i średniego na wzór konserwatywnej ustawy szkolnej wprowadzonej w Rosji w 1828 r. Władze, przeciwne rozwojowi oświaty, zmniejszały wydatki z nią związane, redukowały programy nauczania i gimnazja humanistyczne na rzecz szkolnictwa zawodowego. Celowo ograniczano mło-dzieży nieszlacheckiej dostęp do oświaty, podwyższając opłaty szkolne, zmniej-szając liczbę uczniów w gimnazjach ogólnokształcących, zamykając okresowo wyższe klasy w szkołach średnich. Konserwatywna i trudno dostępna oświata w wydaniu carskim miała w Królestwie, tak jak w Rosji, petryfikować feudalne stosunki społeczne. Konsekwencją tych posunięć było pogorszenie poziomu kształcenia oraz trudniejszy dostęp do edukacji. Jak pisał L. Kulczycki, poprzez restrykcyjną politykę oświatową rządy cara Mikołaja usiłowały pogrążyć spo-łeczeństwo polskie w ciemnocie, odciąć je od ożywczych prądów umysłowych Zachodu. Taka polityka rządu rosyjskiego nie tylko powstrzymała rozwój spo-łeczeństwa polskiego, ale nawet cofnęła je38. Kolejne kroki podjęte w celu uni-fikacji Królestwa z carską Rosją to wprowadzenie rosyjskich miar i wag oraz systemu monetarnego (1841 r.) oraz implementacja rosyjskiego kodeksu karnego (1847 r.). Choć administracja państwowa pozostała w rękach polskich, to wyż-sze stanowiska obsadzano Rosjanami. Językiem urzędowym pozostał polski, natomiast językiem urzędowym władz wojskowych stał się rosyjski39. Faktyczna władza w Królestwie skupiła się w kancelarii namiestnika, którym został książę Iwan Fiodorowicz Paskiewicz. Jego dwudziestopięcioletnie rządy w Królestwie cechowała bezwzględność w tępieniu swobody myśli, a zwłaszcza dążeń naro-dowych; Polacy nazwali ten okres nocą paskiewiczowską40. Namiestnik działał
38 Ludwik Kulczycki pisał przed tą konkluzją: „Szkoły pod względem języko-wym pozostały polskimi, jednakże poziom nauki znacznie się obniżył, a ilość śred-nich i niskich zakładów naukowych w latach pomiędzy 1831 r. a 1856 r. zmniejszyła się znacznie. System szkolny w Królestwie za czasów Mikołaja był wprost zabójczy. Polegał na tym, aby uczniowie, na ile było to możliwe, nie interesowali się sprawami narodowymi, politycznymi i społecznymi. Szkoły dawać miały pewne wiadomości z różnych dziedzin, nie miały jednak wyrabiać poczucia obywatelskiego. (…) Rząd starał się też o to, aby ze szkół korzystały dzieci ludzi należących do wyższych warstw społeczeństwa. (…) W 1830 r. było w Królestwie 15 gimnazjów, w końcu zaś pano-wania Mikołaja tylko 7. Szkolnictwo ludowe zupełnie upadło, a nauczycieli ludowych rekrutowano przeważnie spośród podejrzanych indywiduów, którzy poza swoimi za-wodowymi obowiązkami zajmowali się jeszcze szpiegostwem. (…) Bojąc się wpływów obcych, rząd postanowił uniemożliwić kształcenie się młodzieży za granicą. Dlatego też w ogóle nie wydawano paszportów ludziom do lat 25; starsi mogli wyjeżdżać, ale koszty paszportowe na owe czasy były znaczne”; L. Kulczycki, op. cit., s. 35–36.
39 K. Groniowski, J. Skowronek, op. cit., s. 118–120.
40 Zob. więcej: Królestwo Polskie w okresie namiestnictwa Iwana Paskiewicza (1832– 1856). System polityczny, prawo i Statut Organiczny z 26 lutego 1832 r., red. L. Mażewski, Wydawnictwo Von Borowiecky, Radzymin 2015.
pod bezpośrednim kierownictwem cara Mikołaja, który udzielał mu niekiedy bardzo szczegółowych wskazówek co do spraw Królestwa. Należy podkreślić, że cenzura była wówczas niesłychanie ostra i uniemożliwiała wszelką niezależną myśl, szczególnie w zakresie spraw społeczno-politycznych. Sprawy polityczne zaś oddane zostały w kompetencje sądów wojskowych41.
Likwidacja Sejmu na mocy Statutu Organicznego sprawiła, że zniknęła choćby formalna i iluzoryczna kontrola nad władzą. Jedynym prawodawcą, wspólnym dla Królestwa i cesarstwa, niepodlegającym społecznej kontroli, był rosyjski monarcha, jednocześnie król Królestwa Polskiego. Żaden organ władzy nie mógł bez jego zgody ustanowić nowego prawa ani żadne nowe prawo nie mogło być wykonywane. Przekształceniu uległy także pozycja ustrojowa oraz kompetencje namiestnika. Zgodnie z postanowieniami Statutu Organicznego, namiestnik utracił przysługujące mu w okresie konstytucyjnym prawo wyda-wania postanowień wykonawczych. Uzyskała je natomiast Rada Administra-cyjna, którą oddzielono od Rady Stanu. Zgodnie z postanowieniami statutu, organem projektodawczym dla Królestwa była Rada Stanu (tzw. II Rada Sta-nu42 działająca w okresie 1833–1841), złożona z dyrektorów głównych prezy-dujących w resortowych komisjach rządowych, kontrolera generalnego oraz z nieokreślonej liczby radców stanu i osób powołanych przez panującego. Prze-wodniczącym Rady Stanu pozostał namiestnik Królestwa. Do jej obowiązków w zakresie ustawodawstwa należało uchwalanie projektów ustaw oraz budżetu, przygotowanych wcześniej merytorycznie przez Radę Administracyjną. Odby-wało się to na Ogólnym Zgromadzeniu, a w przypadku ważniejszych spraw Rada Stanu powoływała specjalne komisje. Jak stwierdza Grzegorz Smyk, pozornie kompetencje projektodawcze II Rady Stanu nie różniły się od tych przysługu-jących w okresie konstytucyjnym I Radzie Stanu. Zmieniły się jednak pozycja ustrojowa rady w stosunku do władz państwowych w cesarstwie oraz tryb prac prawodawczych. Uchwalone przez radę projekty praw nie trafiały bezpośrednio do monarchy, ale do specjalnie utworzonego w tym celu (1833 r.) Departamentu Spraw Królestwa Polskiego rosyjskiej Rady Państwa. To od wniosków i sugestii tego organu zależały decyzje cara. Nastąpiło zatem formalne podporządkowanie Rady Stanu KP organowi centralnemu władzy Cesarstwa Rosyjskiego. Zacho-wano natomiast odrębny tryb publikacji aktów prawnych dla Królestwa43.
Istnienie osobnego organu projektodawczego dla Królestwa Polskiego, na-wet podporządkowanego rosyjskiej Radzie Państwa, stało jednak w sprzeczności
41 L. Kulczycki, op. cit., s. 35–56; K. Groniowski, J. Skowronek, op. cit., s. 98.
42 Zob. więcej: M. Rutkowski, II Rada Stanu Królestwa Polskiego 1833–1841. Struktura i działalność. Studium uzależnienia prawno-państwowego, Wyższa Szkoła Fi-nansów i Zarządzania, Białystok 2001.
43 G. Smyk, Administracja publiczna Królestwa Polskiego w latach 1864 – 1925, Wy-dawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2011, s. 162–163.
z dążeniami władz carskich do zacierania odrębności ustrojowej ziem polskich, dlatego też ukaz carski z 18 września 1841 r. zniósł II Radę Stanu. Jej kompe-tencje w zakresie ustawodawstwa przejęła Rada Administracyjna. Posunięcie to zaburzyło istniejący dotychczas w Królestwie rozdział funkcji projektodaw-czych i wykonawprojektodaw-czych umiejscowionych w odrębnych organach, odtąd bowiem Rada Administracyjna zarówno przygotowywała projekty ustaw, które rozpa-trywał Departament Spraw Królestwa Polskiego rosyjskiej Rady Państwa, jak i wydawała do nich postanowienia wykonawcze. Stan taki utrzymywał się przez 20 lat, kiedy w wyniku pewnej „odwilży” ukazy carskie z 26 marca i 5 czerwca 1861 r. powołały kolejną, III Radę Stanu. Jak stwierdza Grzegorz Smyk, naj-istotniejszą zmianą w funkcjonowaniu III Rady Stanu było przyznanie jej pełnej samodzielności w zakresie przygotowywania aktów ustawodawczych, budżetu oraz rozpatrywania sprawozdań naczelnych organów administracji Królestwa. Równocześnie z jej powołaniem zlikwidowano w Petersburgu Departament Spraw Królestwa Polskiego w rosyjskiej Radzie Państwa. Od tej pory wszystkie projekty ustaw przedkładane były bezpośrednio monarsze. Przywrócenie Rady Stanu było jednym z elementów polskiej polityki zmierzającej do odbudowy samodzielności Królestwa, ograniczonej po powstaniu listopadowym. Świad-czy o tym fakt, że skład osobowy i kompetencje III Rady Stanu przypominały ten organ z poprzedniego okresu. Najważniejsze sprawy załatwiane były przez Zgromadzenie Ogólne Rady zwoływane co najmniej raz do roku. Poza tym stale funkcjonowały cztery wydziały rady: prawodawczy, sporny, skarbowo-admini-stracyjny oraz próśb i zażaleń. Połączone trzy pierwsze stanowiły skład sądzący Rady Stanu w sprawach administracyjnych i kompetencyjnych. Przywrócenie pełnej samodzielności w zakresie przygotowywania aktów prawodawczych dla Królestwa Polskiego na początku lat 60. XIX wieku zostało zahamowane wybu-chem powstania styczniowego44.
Polityka rosyjska po powstaniu listopadowym oraz zmiany prawno-insty-tucjonalne nie oznaczały automatycznego wprowadzenia w Królestwie Polskim prawa obowiązującego w Cesarstwie Rosyjskim czy typowo rosyjskich insty-tucji prawodawczych. Królestwo, mimo utraty atrybutów podmiotowości pań-stwowej, traktowane było nadal przez cara jak odrębny obszar prawny. Proces unifikacyjny systemu prawnego Królestwa z organami cesarstwa trwał blisko pięćdziesiąt lat i zakończył się dopiero na początku lat 80. XIX wieku Zdaniem Tomasza Demidowicza, tak długi okres dostosowań wynikał zarówno z od-rębności prawnoustrojowych KP, których nie można było szybko zniwelować, jak też ze zmienności polityki carów wobec Królestwa. Dopiero po powstaniu styczniowym władze carskie podjęły bardziej konsekwentne działania zmierza-jące do unifikacji KP z cesarstwem. Wówczas zlikwidowano instytucjonalne
odrębności organów prawodawczych Królestwa. W konsekwencji Królestwo Polskie, pomimo oddziaływania tendencji unifikacyjnych w okresie międzypow-staniowym, przez blisko pół wieku zachowywało odrębność zarówno co do tre-ści obowiązujących praw, jak i trybu ich uchwalania45. Nie podważając tej kon-statacji, należy jednak dodać, że instytucje Królestwa znajdowały się stale pod formalnym i nieformalnym wpływem rosyjskiego autorytaryzmu, a specyficzna kultura polityczna samodzierżawia oddziaływała na polskie społeczeństwo.