Administracja pomocy społecznej

Administracja pomocy społecznej jest rozbudowaną strukturą organów i urzędów występujących na wszystkich poziomach administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 u.p.s., pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organi-zacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi.

Pomoc społeczna nie jest wyłącznie domeną organów państwowych, lecz zaangażowane są w nią również podmioty niepubliczne, co jest przejawem uspo-łecznienia. Ustawodawca wymaga, aby świadczenie pomocy społecznej odbywało się z poszanowaniem zasady partnerstwa. Zasada ta oznacza konieczność uzna-nia, iż podmiot niepubliczny jest partnerem a nie konkurencją dla administracji, a także to, że administracja musi tworzyć odpowiednie warunki dla istnienia

25 Dz.U. z 2016 r., poz. 1406 ze zm.

równych zasad podejmowania zadań publicznych z zakresu pomocy społecznej przez podmioty niepubliczne²⁶.

Poniżej przedstawiona zostanie podstawowa charakterystyka organów po-mocy społecznej. Wśród organów administracji rządowej, na które ustawa nakłada określone zadania lub przyznaje kompetencje w zakresie pomocy społecznej, są:

Rada Ministrów, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego oraz wojewodowie²⁷.

Rada Ministrów (RM) jest kolegialnym, naczelnym i centralnym organem państwa, stoi na czele administracji rządowej i jest jednocześnie jej częścią. Ustawa o pomocy społecznej przyznaje RM kompetencje do stanowienia prawa w za-kresie pomocy społecznej (rozporządzenia, por. art. 24 u.p.s.). De iure nie należy traktować jednak roli RM jako głównej w zakresie określania kształtu pomocy społecznej. Kluczowym organem w tym zakresie jest bowiem minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (obecnie zwany Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej; dalej MRPiPS). Organ ten pełni podwójną funkcję: z jednej strony – to samodzielny organ administracji publicznej, z drugiej – obligatoryjny członek innego organu, jakim jest Rada Ministrów. Właściwość miejscowa tego organu rozciąga się na całe terytorium Polski.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o działach administracji rządowej, dział zabezpieczenie społeczne, jakim kieruje MRPiPS, obejmuje sprawy pomocy spo-łecznej i świadczeń dla osób i gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Minister kształtuje zatem politykę związaną z tym działem, jak i wykonuje zadania przypisane przez prawo materialne.

Ustawa o pomocy społecznej nakłada na MRPiPS szereg zadań. Są to: 1) two-rzenie koncepcji i określanie kierunków rozwoju w obszarze pomocy społecznej;

2) zlecanie i finansowanie badań, ekspertyz i analiz w obszarze pomocy społecz-nej; 3) monitorowanie standardów niektórych usług; 4) analiza skuteczności po-mocy społecznej; 5) inspirowanie i promowanie nowych form i metod działania, a także szkolenie kadr; 6) nadzór merytoryczny nad szkoleniem w zakresie orga-nizacji pomocy społecznej i specjalizacji w zawodzie pracownik socjalny oraz nad szkoleniem dla superwizorów pracy socjalnej; 7) opracowywanie i finansowanie programów osłonowych; 8) finansowe wspieranie programów w określonym przez ministra obszarze pomocy społecznej, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego lub podmioty uprawnione; 9) określanie zadań administracji pu-blicznej w zakresie utrzymania i rozwoju systemu informatycznego w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej w województwach, przekazywanie środków na współfinansowanie oraz sprawowanie nadzoru nad funkcjonowaniem tego systemu; 10) współdziałanie z organizacjami pozarządowymi (art. 23 ust. 1 u.p.s.).

26 W. Bandarzewski, Uczestnictwo organizacji pozarządowych w realizacji i wykonywaniu zadań pomocy społecznej (wybrane zagadnienia), Casus 2003, Nr 27, s. 30.

27 Por. S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, s. 294 i n.

Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego posiada również kom-petencje prawotwórcze do wydawania rozporządzeń z zakresu pomocy społecznej (np. art. 23 ust. 3; art. 47 ust. 5; art. 50 ust. 7, art. 51a ust. 5; art. 52).

Terenowym organem administracji rządowej jest wojewoda. Jest to jednooso-bowy organ administracji publicznej o właściwości ogólnej. Organ ten jest przed-stawicielem Rady Ministrów w województwie, zatem liczba wojewodów jest równa liczbie województw w Polsce (16). Uprawnienia wojewody wynikające z ustawy o pomocy społecznej można podzielić na uprawnienia władcze i niewładcze. Do uprawnień władczych zalicza się: wydawanie decyzji administracyjnych, sprawo-wanie nadzoru nad jakością i standardami usług świadczonych przez podmioty pomocy społecznej. Wśród uprawnień niewładczych wymienia się m.in: rozpa-trywanie skarg, ocena stanu i efektywności pomocy społecznej, ustalanie sposobu realizacji zadań przez j.s.t.²⁸ Pełny katalog zadań wojewody został sformułowany w art. 22 u.p.s. Wojewoda jest organem nadzoru nad realizacją zadań pomocy społecznej przez gminę, powiat i województwo.

Kluczową rolę w świadczeniu pomocy społecznej odgrywa administracja samorządowa. Szczegółowy katalog zadań pomocy społecznej administracji sa-morządowej został sformułowany w art. 17–21a i ich wymienianie w tym miejscu jest bezcelowe. Charakteryzując ogólnie te zadania, należy stwierdzić, iż to na administracji samorządowej spoczywa główny ciężar przyznawania i realizacji świadczeń, przy czym zgodnie z zasadą pomocniczości, podstawową i jednocześnie kluczową rolę odgrywa gmina i jej organy. To do zadań gminy należy przyznawanie i świadczenie podstawowej pomocy. Powiat odgrywa rolę uzupełniającą, wykonuje specjalistyczne zadania (np. aktywizacji, pomocy cudzoziemcom, pomocy rodzi-nie), natomiast zadania województwa mają charakter programowo-rozwojowy.

Poza organami samorządowymi (będącymi jednocześnie organami admi-nistracji publicznej) niezwykle ważną rolę sprawują jednostki organizacyjne pomocy społecznej. Zaliczamy do nich: regionalny ośrodek polityki społecznej (w województwie), powiatowe centrum pomocy rodzinie (w powiecie), ośrodek pomocy społecznej (gminy lub miejski ośrodek pomocy społecznej w gminie), dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzin-nego, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. Zadania powiatowych centrów pomocy rodzinie w miastach na prawach powiatu realizują miejskie ośrodki pomocy społecznej, które mogą być nazwane „miejskimi ośrodkami po-mocy rodzinie” (art. 112 ust. 2 u.p.s.).

Regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie i ośrodek pomocy społecznej są jednostkami pomocy społecznej o charakterze administracyjnym. Nie posiadają one osobowości prawne, są jednostkami bu-dżetowymi i są tworzone przez organ stanowiący danej jednostki (radę gminy,

28 S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, s. 235 i n.

radę powiatu, samorząd województwa)²⁹. Jednostki te są urzędami (aparatem pomocniczym) podmiotów administrujących – organów pomocy społecznej, tj.

kierownika ośrodka lub centrum, choć mogą być również uznane za aparat po-mocniczy organu wykonawczego powiatu (starosta i marszałek województwa nie muszą upoważnić kierownika centrum/ośrodka do wydania decyzji w jego imie-niu). Kierownik ośrodka lub centrum ma prawo wydawać decyzje administracyjne na podstawie upoważnienia organu wykonawczego (dekoncentracja wewnętrzna).

Decyzje w sprawie pomocy społecznej mogą wydawać również na podstawie takiego upoważnienia inni pracownicy tych jednostek. Szczegółowe regulacje dotyczące tych jednostek zostały uregulowane w art. 110–113b u.p.s.

Wśród pozostałych jednostek organizacyjnych warto omówić charakter domów pomocy społecznej (DPS). Zgodnie z art. 55 u.p.s., 1. Dom pomocy społecznej świad-czy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowią-zującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających, zwanych dalej „mieszkańcami domu”; 2. Organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności; 3. Dom pomocy społecz-nej może również świadczyć usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób w nim niezamieszkujących. Domy pomocy społecznej świadczą usługi dla osób w podeszłym wieku; osób przewlekle somatycznie chorych; osób przewlekle psychicznie chorych; dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie; dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie; osób niepełnosprawnych fizycznie; osób uzależ-nionych od alkoholu (art. 56 u.p.s.).

DPS są typowymi zakładami administracyjnymi z fachowym personelem, de-stynatariuszami oraz urządzeniami niezbędnymi do zapewnienia pomocy osobom potrzebującym. Domy te stanowią przejaw typowej pomocy instytucjonalnej, często dozgonnej, w związku z tym można postulować adekwatniejszą nazwę „domu opieki społecznej”. Cechą charakterystyczną pomocy świadczonej przez te zakłady administracyjne jest to, iż jest ona świadczona poza miejscem zamieszkania i jako taka kosztuje o wiele więcej niż pomoc środowiskowa świadczona w miejscu za-mieszkania³⁰. DPS dzielą się na domy o charakterze publicznym, prowadzone przez samorząd terytorialny, oraz niepublicznym. W grupie domów o charakterze nie-publicznym wyróżnia się domy prowadzone na zlecenie samorządu terytorialnego oraz domy będące rodzajem działalności gospodarczej określonego podmiotu³¹. Należy zauważyć, iż prowadzenie DPS nie jest zadaniem obligatoryjnym gminy.

29 I. Sierpowska, Komentarz do art. 113 u.p.s., w: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Lex el.

30 Z. Szweda-Lewandowska, Domy pomocy społecznej. Projekcja zapotrzebowania, Polityka Społeczna 2007, Nr 5–6, s. 10.

31 W. Maciejko, w: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 312.

Gmina jest zobowiązana wyłącznie (obligatoryjne zadanie własne) do zapewnie-nia miejsc w DPS. Oznacza to, iż gmina może zlecić prowadzenie takiego domu innemu podmiotowi.

Ostatnią grupą podmiotów, które mogą świadczyć pomoc społeczną, są pod-mioty niepubliczne. To bardzo zróżnicowana i niejednorodna grupa podmiotów, do których zaliczyć można zarówno Kościół Katolicki, inne kościoły i związki wyzna-niowe, jak i fundację czy stowarzyszenie, a nawet jednostkę lub utworzony przez nią podmiot gospodarczy. Podmioty te mogą realizować zadania pomocy społecznej w formie uspołecznienia, jak i prywatyzacji. Typowym przykładem uspołecznie-nia jest zlecanie przez organy samorządowe i rządowe organizacjom pozarządo-wym zadań z zakresu pomocy społecznej. Podstawę do takiego zlecania stanowi art. 25 u.p.s., przy czym do zlecania stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie³². Przeprowadza się również konkurs ofert. Zlecanie realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej nie może obejmować: 1) ustalania uprawnień do świadczeń, w tym przeprowadzania rodzinnych wywiadów środowiskowych; 2) opłacania składek na ubezpiecze-nie społeczne i zdrowotne; 3) wypłaty świadczeń pieniężnych (art. 25 ust. 2 u.p.s.).

Podmioty niepubliczne wykonują zadania na podstawie umowy cywilnoprawnej podpisanej z organem administracji publicznej.

Ustawa o pomocy społecznej przewiduje również możliwość prywatyzacji zadań. Domy pomocy społecznej mogą prowadzić np. osoby fizyczne lub prawne w celach wyłącznie zarobkowych (por. art. 65 u.p.s.).