Prawne formy działania

Realizacja zadań określonych w ustawie o przeciwdziałaniu alkoholizmowi od-bywa się zasadniczo poprzez działania prawne i czynności faktyczne. Wśród działań prawnych należy wskazać: stanowienie aktów normatywnych i decy-zję administracyjną. Czynności faktyczne to  przede wszystkim działalność społeczno-organizacyjna.

Akty o charakterze porządkowym wydawane przez gminę (patrz podrozdział 2. Podstawy prawne) należą do kategorii aktów normatywnych (aktów prawa miejscowego). Są to zatem akty o charakterze władczym i jednostronnym. Z kolei programy profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowione przez gminę lub samorząd województwa należą do aktów nienormatywnych po-dejmowanych uchwałą rady gminy, mają one charakter aktów planowania⁴⁸. Akty te należy uznać za akty wewnętrzne, o charakterze kierownictwa wewnętrznego, skierowane do organów gminy/województwa⁴⁹.

Opisane w podrozdziale 5 zezwolenia na obrót hurtowy napojami alko-holowymi to jednostronne, władcze rozstrzygnięcia organu administracji pu-blicznej (ministra właściwego do spraw gospodarki, marszałka województwa) będące związanymi decyzjami administracyjnymi. Oznacza to, iż podmiot (przedsiębiorca) spełniający warunki ustawowe otrzyma decyzję o określonej treści. Akty te mają zatem charakter deklaratoryjny, odnoszą się do podmiotów gospodarczych. Są również wydawane zawsze na wniosek adresata. Należy pa-miętać, że decyzja zezwalająca na obrót hurtowy alkoholem tworzy uprawnienie podmiotowe, oznacza to, że nie może być ono ani zbyte, ani przeniesione w inny sposób na inny podmiot⁵⁰.

Nieco inaczej kształtuje się charakterystyka zezwoleń na obrót detaliczny napojami alkoholowymi (sprzedaż). W literaturze zwraca się uwagę, że te akty administracyjne są w zasadzie decyzjami administracyjnymi o tzw. ograniczonym uznaniu administracyjnym (m.in. dzięki temu, że ich wydanie przez właściwy

48 Zob. wyrok NSA z 25 maja 2006 r., II GSK 39/06, CBOSA.

49 Zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2003 r., II SA/Po 502/03, CBOSA.

50 Wyrok NSA z 13 marca 2003 r., II SA 982/01, CBOSA.

organ poprzedza opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholo-wych)⁵¹. Stanowisko takie prezentuje także współcześnie sąd administracyjny:

Decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest de-cyzją częściowo związaną, o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego.

Oznacza to, że warunki wydania takiej decyzji są prawnie określone i spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych warunków wiąże się z koniecznością wydania zezwolenia. Jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca nie uzyska pozytywnej opinii komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w przedmiocie zgodności lokali-zacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy (z uwagi na przekroczenie limitu punktów sprzedaży alkoholu czy utytułowanie punktu sprzedaży alkoholu), możliwa jest decyzja odmawiająca przyznania zezwolenia⁵².

Na zakończenie odnieść się trzeba również do czynności (działalności) spo-łeczno-organizacyjnej (organizatorskiej). Należy przypomnieć, że podstawą tej bardzo zróżnicowanej i ważnej grupy działań niewładczych może być już sama norma zadaniowa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 2 u.p.a., zadania w zakresie przeciw-działania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności: działalność wychowawczą i informacyjną. Działalność taka może polegać na organizacji przez gminę zajęć na temat szkodliwości nad-miernego spożycia alkoholu, pikników, pogadanki w szkole itp.

7. Ocena regulacji

Ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi istotny wkład ustawodawcy w próbę całościowej regulacji problemu alkoholizmu. Już jednak z nazwy tej ustawy wynika, iż powinna ona koncentrować się na wychowaniu i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a więc zawierać trzy podstawowe rodzaje regulacji, tj. nastawione na zapobieganie alkoholizmowi, pomoc alkoholikom oraz ich reintegrację po-przez umacnianie abstynencji. Takie rozumienie przeciwdziałania alkoholizmowi znajduje poniekąd odzwierciedlenie w schemacie pomocy osobom uzależnionym uwzględniającym leczenie-pomoc-rehabilitację⁵³, a także normowaniu działań prewencyjnych skierowanych do młodzieży.

Alkoholizm nie dotyka jednak wyłącznie osoby uzależnionej, ale jest to cho-roba, która przenosi się na innych członków rodziny. Należy ocenić pozytywnie ujęcie w ustawie mechanizmów pomocy rodzinie osoby uzależnionej od alkoholu

51 I. Skrzydło-Niżnik, Komentarz do art. 21 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w: Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, doktryna, orzecznictwo, I. Skrzydło-Niżnik, Z. Galas (red.), Zakamycze 2002, Lex el.

52 Wyrok WSA w Białymstoku z 15 kwietnia 2015 r., I SA/Bk 19/15, CBOSA.

53 M. Wilczek-Karczewska, Pomoc osobom uzależnionym (alkoholizm i narkomania), w: Meritum.

Pomoc społeczna. Wsparcie socjalne, I. Sierpowska (red.), Warszawa 2016, s. 948.

(art. 23 u.p.a.). Pomoc ta jednak nie powinna stygmatyzować i być oddalona od miejsca zamieszkania, powinna być również „przejrzysta” i pewna – w obecnej chwili członek rodziny uzależnionego może mieć istotne problemy w zrozumieniu, do jakiej placówki winien być skierowany i kto o tym decyduje, np. placówki, które świadczą pomoc dzieciom osób uzależnionych to: poradnie specjalistyczne oraz placówki opiekuńczo-wychowawcze i resocjalizacyjne, a także placówki tworzone przez zarząd województwa, czyli podmioty lecznicze wykonujące działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne w zakresie leczenia odwykowego oraz wojewódzki ośrodek terapii uzależnienia i współuzależ-nienia. Jeżeli dodać tego, iż pod pojęciem placówek opiekuńczo-wychowawczych kryje się dodatkowo kilka podmiotów, ten swoisty chaos instytucjonalny może stanowić istotną barierę zrozumienia pomocy. Należy jeszcze raz podkreślić, iż uprawnienia wynikające z ustawy powinny być zrozumiałe i klarowne także w sy-tuacji nagłej potrzeby.

Najpewniej próba całościowego uregulowania tej problematyki w jednym akcie prawnym spowodowała, iż dotyczy on nie tylko szeroko pojętych zadań i kompeten-cji w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, ale również kwestii gospodarczych i choć związanych z alkoholem, to jednak luźno połączonych z przeciwdziałaniem alkoholizmowi (por. art. 13[2]; 18[4] u.p.a.). W przypadku rzeczywistej potrzeby istnienia różnych komponentów odnoszących się do alkoholu można zastanowić się nad potrzebą uregulowania kwestii obrotu i sprzedaży alkoholu odrębnie od rzeczywistych środków przeciwdziałania alkoholizmowi.

W literaturze słusznie krytyce poddaje się sferę zadaniową przeciwdziałania narkomanii, wskazując na niewystarczające zaangażowanie powiatu, brak spój-ności między obowiązkami samorządu województwa i organami centralnymi, a także niejasność regulacji, a nawet brak korelacji z regulacją przeciwdziałania narkomanii⁵⁴.

54 R. Budzisz, B. Jaworska-Dębska, K. Wlaźlak, Rola samorządu terytorialnego w zakresie wycho-wania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi (część pierwsza), Studia Prawno-Ekonomiczne 2009, Nr 79, passim; R. Budzisz, B. Jaworska-Dębska, K. Wlaźlak, Rola samorządu terytorialnego w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi (część druga), Studia Praw-no-Ekonomiczne 2009, Nr 80, s. 86.