Prawne formy działania administracji w ochronie zdrowia

Zgodnie z tym, co zostało już powiedziane powyżej, administracja publiczna odgrywa bardzo istotną rolę w sektorze ochrony zdrowia. W rezultacie powoduje to funkcjonowanie jej organów w wielu zróżnicowanych formach działania. Będą to działania o charakterze systemowym, do których możemy zaliczyć akty nor-matywne, na przykład rozporządzenia Ministra Zdrowia. Szczególnie istotne są tutaj tzw. rozporządzenia koszykowe czy też określające ogólne warunki umów dla podmiotów leczniczych. Poza tym są też akty planowania. Tutaj tytułem przykładu można wskazać Narodowy Program Zdrowia.

Zadania administracji w ochronie zdrowia mogą być także realizowane przez umowy cywilnoprawne. Jak już wskazano powyżej, jednostki samorządu teryto-rialnego, co do zasady, nie mogą finansować świadczeń zdrowotnych, z istotnym jednak wyjątkiem, a mianowicie, gdy dane świadczenie zdrowotne stanowi ele-ment programu polityki zdrowotnej realizowanego przez samorząd przy udziale podmiotu leczniczego. W tym przypadku samorząd terytorialny może nawiązać z podmiotem leczniczym właśnie umowę cywilnoprawną o udzielanie takich świadczeń. W tej formie (uwzględniając regionalną mapę potrzeb zdrowotnych)

83 M. Śliwka, Instytucja Rzecznika Praw Pacjenta w polskim systemie prawa, Lex el.

84 D. Karkowska, Ustawa o prawach pacjenta, Lex el.

jednostka samorządu terytorialnego może też finansować dla swoich mieszkań-ców świadczenia gwarantowane. Działalność administracji może również polegać na działaniach organizatorskich przejawiających się zwłaszcza w powoływaniu podmiotów leczniczych.

Administracja w ochronie zdrowia może wydawać także decyzje admini-stracyjne. Jako przykład takiej decyzji może posłużyć decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwego dla miejsca zamieszkania osoby nieposiadającej ubezpieczenia zdrowotnego, a pomimo to uprawnionej do uzyskania bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej (m.in. uchodźcy).

7. Ocena regulacji

Tytułem podsumowania warto wskazać na nowe rozwiązanie legislacyjne, rzutujące na zakres działania administracji samorządowej w ochronie zdrowia. Mianowicie, zgodnie z przepisami art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw⁸⁵, która weszła w życie dnia 15 lipca 2016 r., wprowadzono dodatkową formę finansowania świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 9a i 9b ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jednostki samorządu terytorialnego nabyły właśnie możliwość finansowania świadczeń opieki zdro-wotnej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że samorząd terytorialny ma w ob-szarze ochrony zdrowia (i to na każdym szczeblu) określone zadania (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g., art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powia-towym oraz art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie woje-wództwa). Wprowadzona regulacja przyznaje kompetencje jednostkom samorządu terytorialnego polegającą na możliwości zakupienia świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 9a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w celu zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie ochrony zdrowia jednostka samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności regionalną mapę potrzeb zdrowotnych, priorytety dla regionalnej polityki zdrowotnej oraz stan dostępności do świadczeń opieki zdro-wotnej na obszarze województwa, może finansować dla mieszkańców tej wspólnoty świadczenia gwarantowane. Z takiego ujęcia wynikają określone konsekwencje.

Przede wszystkim należy wskazać, że istnieje możliwość sfinansowania wyłącznie świadczeń, które zostały zaklasyfikowane jako świadczenia gwarantowane, a więc takie, które są finansowane ze środków publicznych i udzielane na podstawie umów między świadczeniodawcami a Narodowym Funduszem Zdrowia⁸⁶. Ustawodawca

85 Dz.U. z 2016 r. poz. 960 ze zm.

86 Urban K., Nowe zasady kontraktowania i finansowania świadczeń zdrowotnych przez jednostki samorządu terytorialnego. ABC – komentarz praktyczny, Lex el.

wskazał również, że świadczenia te przysługują nie wszystkim świadczeniobiorcom (a przypomnieć należy, że jest to podstawowe określenie, stosowane na gruncie tej ustawy), ale wyłącznie mieszkańcom danej wspólnoty samorządowej. W tym miejscu pojawia się wątek o charakterze konstytucyjnym, a mianowicie równości dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej ustanowionej w przepisie art. 68 ust. 2 Konstytucji. Trzeba jednak podkreślić, że z treści przepisu art. 9 b ust. 6 ustawy wyraźnie wynika, że samorząd terytorialny w tym trybie posiada możliwość sfi-nansowania świadczeń gwarantowanych, tylko tzw. ponadlimitowych⁸⁷. Zgodnie bowiem z przepisem art. 9 b ust. 6, w przypadku gdy świadczeniodawca jest stroną umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej z Funduszem, umowa może obejmować wyłącznie świadczenia gwarantowane udzielane ponad kwotę zobowiązania Funduszu. Należy więc przyjąć, że takie „dokupienie” świadczeń, które są zaliczane do świadczeń gwarantowanych, nie narusza równości dostępu, a wręcz stanowi urealnienie działania systemu ochrony zdrowia, do skonstruowania którego ustawodawca został na mocy przywołanego przepisu Konstytucji zobli-gowany. W rezultacie za niezasadne należy uznać także zastrzeżenia, że zadania z zakresu finansowania świadczeń opieki zdrowotnej wykonują wyłącznie Minister Zdrowia oraz Narodowy Fundusz Zdrowia, a w konsekwencji, że w obecnym stanie prawnym gmina nie posiada kompetencji do finasowania świadczeń⁸⁸. Należy uznać, że wprowadzone rozwiązanie daje właśnie konkretny instrument realizacji zada-nia określonego w tzw. ustawach kompetencyjnych samorządu terytorialnego, tj.

zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia. Ponadto trudno byłoby obronić twierdzenie, zgodnie z którym tylko jedna ustawa, a mia-nowicie o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, miałaby wyłącznie regulować te zagadnienia. Przepis art. 68 ust. 2 jednoznacznie wskazuje, że warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Natomiast za-dania samorządu terytorialnego w ochronie zdrowia zostały ustanowione także na poziomie ustawy. Przy finansowaniu świadczeń przez samorząd należy zaznaczyć, że jest on zobowiązany uwzględniać trzy kryteria, tj. regionalną mapę potrzeb zdrowotnych (która ma uwzględniać specyfikę potrzeb zdrowotnych społeczności lokalnych – art. 95a ust. 1 u.ś.o.z.), priorytety dla regionalnej polityki zdrowotnej oraz stan dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej na obszarze wojewódz-twa⁸⁹. Jest to więc kolejny argument przemawiający za twierdzeniem, że przepisy te stanowią podstawową realizację zadań samorządu terytorialnego w ochronie zdrowia, poprzez poszerzenie w tym zakresie jego kompetencji. Wątpliwości na tle przyjętych rozwiązań mogą pojawić się jednak z innego powodu. Mianowicie

87 Tamże.

88 Uwaga zgłoszona w Raporcie z konsultacji publicznych i opiniowania projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz innych ustaw.

89 I. Kowalska-Mańkowska, Komentarz do art. 9a, w: Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, Lex el.

jednostkom samorządu terytorialnego nie przyznano dodatkowych środków fi-nansowych na realizację tego uprawnienia⁹⁰. Zgodnie zaś z przepisem art. 167 ust. 4 Konstytucji, zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu teryto-rialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicz-nych. Oczywiście można tutaj podnieść, że finansowanie dodatkowych świadczeń zdrowotnych przez samorząd jest jedynie jego uprawnieniem, a nie obowiązkiem.

Jednak jako kontrargument można wskazać, że powołany przepis Konstytucji nie różnicuje zadań obligatoryjnych i fakultatywnych. Ponieważ w przeciwnym razie można byłoby w ogóle rozważać celowość wskazywania zadań fakultatywnych, skoro zapewnione finansowanie miałyby mieć tylko zadania obligatoryjne⁹¹.

Przyjęte rozwiązanie należy ocenić pozytywnie z zastrzeżeniem, że na re-alizację uprawnienia polegającego na zakupie dodatkowych (ponadlimitowych) świadczeń powinny być wyasygnowane i przekazane jednostkom samorządu terytorialnego odpowiednie środki. Trudno jest przy tym stwierdzić jak ten me-chanizm dodatkowego finansowania świadczeń opieki zdrowotnej będzie wpisywał się w nowy model przewidujący likwidację Narodowego Funduszu Zdrowia.

90 K. Urban, Nowe zasady kontraktowania i finansowania świadczeń zdrowotnych, Lex el.

91 Uwaga zgłoszona w Raporcie z konsultacji publicznych i opiniowania projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz innych ustaw.