Podmioty administrujące w zakresie zgromadzeń

W sprawach związanych ze zgromadzeniami najistotniejszą rolę pełnią organy gminy. Są to organy podstawowej jednostki samorządu terytorialnego określone w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym⁴⁰. Ustawa ta przewiduje zadania i kompetencje tych podmiotów administrujących, co najważniejsze – dzieli zadania gminy na własne i zlecone. Organy gminy – zgodnie z Konstytucją RP oraz ustawą o samorządzie gminnym podlegają nadzorowi głównie ze strony organów administracji rządowej – wojewody, Prezesa Rady Ministrów oraz regionalnej izby obrachunkowej.

Jak słusznie podkreśla się w literaturze, postępowanie z zakresu będącego przed-miotem ustawy [Prawo o zgromadzeniach] należą do zadań organów gminy bez wska-zania, który z organów jest właściwy. Wprawdzie nie wynika to z treści tego przepisu, jednak należy przyjąć, zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samo-rządzie gminnym, że organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) i to do niego należy prowadzenie postępowań w sprawach dotyczących zgromadzeń⁴¹.

40 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.).

41 K. Mamak, Prawo o zgromadzeniach. Komentarz, Warszawa 2014.

Zgodnie z treścią art. 6 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, zadania w zakresie postępowania w sprawach dotyczących zgromadzeń należą do zadań zleconych gminy, na obszarze której jest organizowane zgromadzenie. Oznacza to, że zadania z zakresu organizacji i przeprowadzenia zgromadzeń nie są realizowane w ramach zadań własnych.

Najszerszy katalog zadań i kompetencji w gminie ma organ wykonawczy.

W zależności od wielkości gminy możemy mówić o wójcie, burmistrzu lub pre-zydencie miasta. Organ ten działa przy pomocy urzędu gminnego lub urzędu miasta. W oparciu o ustawę – Prawo o zgromadzeniach można wyodrębnić zadania i kompetencje organu wykonawczego o charakterze informacyjnym, represyj-nym oraz o inrepresyj-nym charakterze. Do zadań informacyjnych organu wykonaw-czego można zaliczyć między innymi: obowiązek niezwłocznego udostępnienia na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia (art. 7 ust. 3, art. 20 ust. 4); obowiązek poinformowania właściwych organów o organizowanym zgromadzeniu, przeka-zując zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia (art. 8 ust. 1–6);

obowiązek niezwłocznego udostępnienia decyzji o zakazie zgromadzenia na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazania jej organizatorowi zgromadzenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej wraz z informacją o jej udostępnieniu.

Do kompetencji represyjnych organu wykonawczego można zaliczyć między innymi: uprawnienie do wydania zakazu zgromadzenia nie później niż na 96 go-dzin przed planowaną datą zgromadzenia, jeżeli: jego cel narusza wolność poko-jowego zgromadzania się, jego odbycie narusza art. 4 lub zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia lub jego odbycie naruszają przepisy karne; jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmia-rach, w tym gdy zagrożenia tego nie udało się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub art. 13 (art. 14); uprawnienie do rozwiązania zgromadzenia przez przedstawiciela organu gminy, jeżeli jego przebieg zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach lub narusza przepisy niniejszej ustawy albo przepisy karne, a przewodniczący zgromadzenia, uprzedzony przez przedstawi-ciela organu gminy o konieczności rozwiązania zgromadzenia, nie rozwiązuje go (art. 20 ust. 1). Do kompetencji organu wykonawczego o innym charakterze można natomiast zaliczyć: uprawnienie do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jeżeli usprawni to uzgodnienie zmiany miejsca lub czasu zgromadzeń (art. 13 ust. 1) oraz uprawnienie do wyznaczenia swojego przedstawiciela do udziału w zgroma-dzeniu (art. 17 ust. 1).

Organ wykonawczy gminy uzyskał więc istotną kompetencję władczą, po-legającą na uprawnieniu do wydania zakazu zgromadzenia oraz uprawnieniu do rozwiązania zgromadzenia. Są to dwie bardzo istotne kategorie, które – co należy podkreślić – mogą być wykorzystane po zrealizowaniu się przepisu ma-jącego charakter pojęcia niedookreślonego (np. naruszenie wolności pokojowego

zgromadzania się, zagrożenie życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach). Istotne jest także, że zgodnie z doktryną – nie jest zadaniem organów administracji publicznej i sądów administracyjnych analizowanie haseł, idei i treści, które nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, a którym służyć ma zgro-madzenie, z punktu widzenia przekonań moralnych osób działających w imieniu organu administracji czy też sędziów zasiadających w składzie orzekającym sądu, bądź też przekonań dowolnej części społeczeństwa⁴².

Inny katalog uprawnień ma organ stanowiąco-kontrolny w gminie – czyli rada. Jest to organ kolegialny, składający się z radnych, więc jego uprawnienia mają zupełnie inny charakter i polegają głównie na tworzeniu podstaw prawnych do działania. W ustawie – Prawo o zgromadzeniach wskazano expressis verbis, że radzie gminy przynależy jedynie uprawnienie do określenia miejsc, w których organizowanie zgromadzenia nie wymaga zawiadomienia, o którym mowa w art.

7 ust. 1 lub art. 22 ust. 1. Uprawnienie to oznacza, że rada gminy może w formie uchwały ustanowić miejsce do odbywania zgromadzeń, zwane potocznie hyde--parkiem. Jak podkreśla się w literaturze, organ gminy, ustalając takie miejsce, powinien brać pod uwagę jego atrakcyjność dla potencjalnych organizatorów zgro-madzeń. Wyznaczenie go w miejscu nieatrakcyjnym, z dala od centrum miasta, w miejscu, w którym nie organizuje się zwyczajowo zgromadzeń, nie odegra swojej roli. Wyznaczenie miejsc w atrakcyjnej okolicy może też być korzystne także dla organów gminy, może zminimalizować utrudnienia związane z odbywającymi się zgromadzeniami, np. ograniczenia w ruchu pojazdów⁴³. Rada dokonuje powyższych czynności w formie aktu prawa miejscowego.

Omawiana ustawa przewiduje także szereg zadań i kompetencji po stronie podmiotów administracji rządowej. Zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1, w określonych przypadkach funkcjonariusz Policji może zwrócić się do przedsta-wiciela organu gminy o rozwiązanie zgromadzenia. Także w przypadku odbywania zgromadzenia spontanicznego Prawo o zgromadzeniach przewiduje uprawnienie po stronie funkcjonariusza kierującego działaniami Policji do rozwiązania zgro-madzenia. Taka sytuacja może zaistnieć w przypadku, gdy: przebieg zgromadzenia zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach; przebieg zgromadzenia powoduje poważne zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku pu-blicznego; powoduje istotne zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku ruchu drogo-wego na drogach publicznych; przebieg zgromadzenia narusza przepisy niniejszej ustawy albo przepisy karne; zakłóca przebieg zgromadzenia organizowanego w trybie przepisów rozdziału 2 lub 3 ustawy.

Biorąc pod uwagę administrację rządową, trzeba zauważyć, że w najnowszej nowelizacji ustawy (z 13 grudnia 2016 r., która była przedmiotem wyroku Trybunału

42 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt: I OSK 329/06, CBOSA.

43 Tamże.

Konstytucyjnego), która wprowadza do ustawy – Prawo o zgromadzeniach roz-dział 3a pt. Postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie, znajduje się krytykowana regulacja dotycząca kompetencji wojewody – odnośnie