Akty administracyjne

Akt administracyjny stanowi podstawową formę działania administracji publicznej. Zbigniew Leoński proponuje następującą definicję aktu administracyjnego:

„jest to objaw woli organu administracji publicznej, o charakterze władczym, który kształtuje prawa i obowiązki jednostki w konkretnej sytuacji. Celem aktu administracyjnego jest wywołanie skutków prawnych (tworzy on, zmienia, przekształca prawa i obowiązki) na podstawie obowiązujących przepisów prawnych.”240

Nadawcą jest zatem zawsze organ administracji publicznej, a nie konkretna osoba. Akty administracyjne od aktów normatywnych, czyli tych, których nadawcą jest prawodawca, różni sposób określenia nadawcy oraz okoliczności, w których znajduje on zastosowanie. W przeciwieństwie do aktów normatywnych, akty administracyjne określają na ogół adresata w sposób indywidualny, a okoliczności, których dotyczy w sposób konkretny. Inną jego cechą jest to, że wywołuje skutki prawne – jego prymarną funkcją jest performatywność.

System aksjologiczny wyrażony w aktach administracyjnych ma związek z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego. Na poziomie tekstowym najwyraźniej uwidocznionych jest kilka zasad konstytucyjnych, które wyznaczają najważniejsze wartości dla nadawców tekstów, są to: zasada działania w granicach i na podstawie prawa, zasada udzielania informacji oraz zasada dwuinstancyjności postępowania, czyli możliwości odwołania się od każdej decyzji administracyjnej lub jej ponownego rozpatrzenia, która pośrednio wskazuje obywatelom, iż rozstrzygnięcia administracji nie są ostateczne i mogą zostać skontrolowane, z powyższym związana jest także możliwość odwołania się do sądu administracyjnego. Pierwsza z wymienionych reguł, stawiająca na stopniu najwyższym wartość prawa, konceptualizowana jest poprzez podawanie podstaw prawnych wszelkich rozstrzygnięć, natomiast dwie następne poprzez formuły finalne tekstów informujące o możliwości odwołania się lub zaskarżenia decyzji.

2.2.2.1.1.1. Decyzja administracyjna

Decyzja jest wyrażeniem woli organu, który ją wydaje i jako taki stanowi podstawową formę aktu administracyjnego. Jako akt powinna spełniać szereg wymogów, które de facto decydują o tym, iż akt ma właśnie formę decyzji. Część elementów wzorca gatunkowego wynika bezpośrednio z przepisu art. 107

Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą jest, iż organ administracji

załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Stanowi o tym art. 104

Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiący jednocześnie

Art.104

§1 organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej

§2 Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę danej instancji.

Obligatoryjnymi składnikami decyzji administracyjnej, wymaganymi przez kodeks postępowania administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego daną decyzję, oznaczenie strony lub stron, treść rozstrzygnięcia oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Są to niejako elementy składające się na prototyp gatunku, wymienić jednak należy inne elementy niewymagane przez kodeks, a wyznaczające wzorzec tego gatunku.

Elementem, który jak zostało wyżej wskazane, obligatoryjnie pełni funkcję wyznacznika początku każdego tekstu decyzji jest wskazanie organu administracji publicznej będącego nadawcą danej decyzji. Zazwyczaj oznaczenie to ma postać pieczęci nagłówkowej zawierającej dokładną oficjalną nazwę oraz dane adresowe organu administracji publicznej.

Prawidłowo skonstruowana decyzja powinna zawierać również datę jej wydania – zazwyczaj znajduje się ona w prawym górnym rogu pierwszej strony. Często teksty zawierają również swoisty tytuł skonstruowany według schematu:

Decyzja nr … Pełni on funkcję identyfikującą, ułatwia także działanie instytucji.

Czasem w owym tytule znajduje się także oznaczenia organu wydającego decyzję, np. DECYZJA BURMISTRZA MIASTA ... Nie ustalono żadnej reguły dotyczącej tego, czy tytuł powinien być zapisany w całości przy użyciu wielkich liter czy według zwykłych zasad pisowni.

Kolejnym elementem o charakterze obligatoryjnym jest powołanie się na podstawę prawną. Zazwyczaj jest to artykuł lub artykuły ustawy, ewentualnie

paragrafy rozporządzenia. W trakcie badań źródłowych nie znalazłam podstawy prawnej, w której powoływano by się na inną jednostkę redakcyjną aktu normatywnego. Element ten ma następującą strukturę składniową: Na

podstawie art. … Jak zawsze przy podawaniu podstawy prawnej wskazuje się nie

tylko tytuł oficjalny aktu normatywnego, ale także jego miejsce w Dzienniku

Ustaw RP.

Jeżeli postępowanie wszczęto na podstawie wniosku strony oznaczenie to formułuje się w następujący sposób: Po rozpatrzeniu wniosku … , jeżeli nie, umieszcza się wzmiankę o wszczęciu postępowania z urzędu.

Kolejnym elementem tekstu jest rozstrzygnięcie, a więc właściwa część decyzji lub, posługując się terminologią tekstologiczną, tekst podstawowy, nazywane również sekwencją decyzji. Najczęściej jest ono skonstruowane według schematu: wyraz orzekam lub inny czasownik performatywny umieszczony pośrodku wiersza małą literą, najczęściej pogrubiony, w następnej linii zdanie rozpoczęte wielką literą (!) i bezokolicznikiem.

orzekam:

Udzielić wnioskodawcy X zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych zawierających nie więcej niż 4,5 % alkoholu [...]

Czasownikami o funkcji performatywnej wykorzystywanymi w tego typu przekazach są: zezwalam, postanawiam, odmawiam, umarzam itp. W innych przypadkach używa się trzeciej osoby liczby pojedynczej, np. Wójt gminy …

zezwala na … lub używa się bezosobowych form czasownika: zezwala się …

Przy dłuższych rozstrzygnięciach stosuje się czasem podział tekstu na punkty. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji powinno być uzasadnione – jest to kolejny składnik tekstu. Zdarza się jednak, iż decyzja go nie zawiera. Kodeks

postępowania administracyjnego w art. 107 stanowi, że decyzja może nie

zawierać uzasadnienia, jeżeli uwzględnia w całości żądania strony, a także gdy z dotychczasowych przepisów ustawy wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa państwa lub na porządek publiczny.

Uzasadnienie składa się zazwyczaj z dwóch części, które określane są jako: uzasadnienie faktyczne i prawne. To pierwsze wskazuje na okoliczności podjęcia decyzji i jej motywy, a drugie wskazuje przepisy prawne, które wyznaczają określone zachowanie. O ile pierwszy typ uzasadnienia występuje w analizowanych tekstach zawsze, o tyle uzasadnienie prawne umieszczane jest znacznie rzadziej. Oba rodzaje uzasadnienia tworzą swego rodzaju sylogizm prawny, co najprawdopodobniej wymaga znacznie wyższej kompetencji prawniczej. Zazwyczaj uzasadnienie sformułowane jest w trzeciej osobie liczby pojedynczej w czasie teraźniejszym lub przeszłym. Podmiotem zdań jest wnioskodawca lub obiekt, którego dotyczy postępowanie, np.:

Pan X posiada uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi. Nieruchomość stanowi własność X.

Jest to część tekstu podlegająca w najmniejszym stopniu standaryzacji i przez to w największym stopniu pełniąca funkcję charakteryzującą. Dość często zdarzają się w niej błędy interpunkcyjne, gramatyczne oraz stylistyczne. Najczęstszym błędem jest pojawiający się w wielu innych gatunkach prawnych brak odmiany nazw własnych.

Po wskazaniu treści rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnieniu musi obligatoryjnie pojawić się podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zazwyczaj

jest to pieczęć danej osoby oraz jej podpis. Element ten nie wskazuje na nadawcę komunikatu. Jest to jedynie osoba wykonująca uprawnienia organu administracji.

Kolejnym elementem jest pouczenie zawierające informację o przysługującym prawie do odwołania, jego terminie oraz wskazanie sposobu odwołania poprzez oznaczenie pośrednika. Część ta jest bardzo schematyczna, zazwyczaj formułowana na jeden ze sposobów:

Pouczenie

Od powyższego rozstrzygnięcia przysługuje odwołanie do … w …. terminie 14 dni od doręczenia niniejszej decyzji.

Od niniejszej decyzji służy prawo odwołania do... za pośrednictwem organu wydającego decyzję w terminie … dni od daty jej doręczenia.

Pouczenie jest jednym ze sposobów udzielania informacji prawnej i tym samym niwelowania zasady Ignorantia iuris nocet we współczesnym państwie prawa.

Dalej podawane jest oznaczenie stron, czyli podmiotu lub podmiotów, których praw albo obowiązków dotyczy decyzja. Jeżeli podmiotem tym jest człowiek, czyli osoba fizyczna podaje się jego pełne imię i nazwisko, czasem także numer PESEL, numer dowodu osobistego, a jeżeli jest nim osoba prawna jest to pełna oficjalna nazwa podmiotu wraz z oznaczeniem jego siedziby.

Decyzja jest to akt administracyjny wydawany zawsze w wyniku przeprowadzonego postępowania, będący jego finalnym efektem.

W aspekcie strukturalnym tekst postanowienia jest tożsamy z decyzją administracyjną. Do jego składników należą więc: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, tytuł zawierający nazwę gatunkową, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie poprzedzone odpowiednim czasownikiem performatywnym (postanawiam..., X postanawia...) uzasadnienie postanowienia, podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia, pouczenie o dopuszczalności i sposobie wniesienia zażalenia na postanowienie oraz oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu.

Od decyzji administracyjnej postanowienie odróżnia kontekst życiowy gatunku – postanowienie wydawane jest w trakcie toczącego się postępowania i nie jest jego finalnym efektem.

2.2.2.1.1.3. Ugoda administracyjna

Postępowanie administracyjne może być zakończone nie tylko władczą decyzją organu administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza także formę zakończenia postępowania poprzez zawarcie ugody administracyjnej. Należy odróżniać ją od ugody w rozumieniu i w oparciu o przepisy prawa cywilnego – jest to całkiem odmienna instytucja. W sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej może być zawarta ugoda jeżeli „przemawia za tym charakter sprawy”241, uproszcza to lub przyspiesza postępowanie i nie jest niezgodne z prawem. Ugoda jest formą przejściową między aktem administracyjnym a umową – z jednej strony podmioty muszą zgodzić na wykorzystanie tej formy 241Art. 114 Kodeksu postępowania administracyjnego

oraz w jakimś stopniu decydują o jej treści, z drugiej jednak dotyczy ona obszarów rzeczywistości normowanych przez prawo publiczne i charakteryzuje ją walor władczy – podlega zatwierdzeniu przez organ administracji w drodze postanowienia, od którego służy zażalenie242.

Wyznacznikiem początku tekstu ugody jest oznaczenie organu. Podobnie jak w przypadku decyzji jest to zazwyczaj pieczęć zawierająca pełną nazwę i adres siedziby. Jest to organ władny rozstrzygnąć daną sprawę. Jeżeli na przykład postępowanie toczyło się przed prezydentem miasta, to właśnie on może sporządzić ugodę. Dalej umieszcza się datę zawarcia ugody i zazwyczaj tytuł tekstu będący nazwą gatunkową i ponownie oznaczenie organu, przed którym jest zawierana ugoda. Kolejnym elementem jest określenie, czego dotyczy sprawa, musi to być toczące się postępowanie administracyjne, i oznaczenie stron, których w danej sprawie musi być co najmniej dwie.

Po tych częściach występuje tekst podstawowy, a więc treść ugody. Jest to odpowiednik rozstrzygnięcia i dlatego powinien precyzyjnie określać wolę stron. Może być sformułowany zarówno w formie zdań z czasownikami osobowymi w trzeciej osobie, jak i bezosobowo w formie bezokoliczników zdań. Ta druga forma występuje znacznie rzadziej.

W trakcie zawierania ugody organ administracji jest zobligowany odczytać ugodę stronom przed jej podpisaniem. Informację, że to uczynił, musi zapisać w tekście. Jest to następująca formuła:

Niniejszą ugodę odczytano stronom.

Strony niniejszym oświadczają, że przyjmują ugodę treści, jak wyżej.

Wyznacznikiem końca tekstu są podpisy. W pierwszej kolejności podpisy stron – jest to element obligatoryjny. Brak podpisu którejkolwiek ze stron powoduje, że ugody nie można uznać za zawartą, a postępowanie należy prowadzić dalej i rozstrzygnąć decyzją. Na samym końcu znajduje się podpis pracownika organu upoważnionego do sporządzenia ugody.

2.2.2.1.1.2. Wniosek

W gatunkach scharakteryzowanych powyżej nadawcą był organ administracji, jednak, jak zostało już wspomniane, może być on także odbiorcą komunikatu. Gatunkiem, w którym dana jednostka zwraca się do organu administracji jest wniosek lub podanie.

Ewa Malinowska w swoich analizach gatunków administracyjnych przyjmuje, że wniosek, tak jak zażalenie i list motywacyjny jest wzorcem alternacyjnym gatunku podania243. Zdaniem Anny Wierzbickiej podanie jest gatunkiem charakterystycznym dla kultury polskiej. W krajach anglosaskich nie ma zwyczaju zwracania się do władz z prośbą, toteż nie wykształcił się tam taki gatunek.244 Rozróżnienie wniosku od podania Ewa Malinowska uzasadnia w ten sposób, że wniosek „pełni taką samą funkcję komunikacyjną, co podanie – jest aktem proszenia, ale ma silniej standaryzowaną formę.”245 Uważam taki argument za niewystarczający. Analizowany materiał językowy wskazuje co prawda, iż wnioski częściej aniżeli podania mają formę gotowych formularzy, nie ma jednak podstawy, by uznać, iż jest to zasada. Co więcej zauważyć można, że obecnie nazwy te często są używane zamiennie. Panuje tendencja 243E. Malinowska, Wypowiedzi administracyjne. Struktura i pragmatyka, Opole 2001, s.123. 244A. Wierzbicka, Język, umysł, kultura. Wybór prac, red. J. Bartmiński, Warszawa 1999, s.267. 245E. Malinowska, Wypowiedzi administracyjne..., op.cit., s.123.

polegająca na tym, że gotowe formularze wypierają „klasyczne” podania. Związane jest to z dążeniem do ekonomizacji pracy, skrócenia terminów oczekiwania na odpowiedź, teksty takie są łatwiejsze w odbiorze, adresat szybciej znajduje potrzebne informacje. Dotyczy to także obiektywizacji kryteriów podejmowania decyzji w danej sprawie, dlatego żąda się większej ilości danych faktograficznych, co jest łatwiejsze do odczytania w rubrykach niż tekście ciągłym. Wciąż jednak istnieje, zapewne uwarunkowane kulturowo, przywiązanie administracji, a także samych obywateli do klasycznej formuły podania. Świadczą o tym przypadki, kiedy podania mają tylko i wyłącznie charakter formalny, kiedy w zasadzie decyzja jest już podjęta, ale istnieje taki wymóg, a także wtedy kiedy obok standardowych i podlegających ocenie formularzy wymagane są także podania, które nie są w ogóle wykorzystywane w postępowaniu. Dlatego też odróżniłam nie tyle wniosek od podania, co wniosek/podanie pisane w klasycznej formie tekstu ciągłego, a także w formie formularza. Jest to podobny proces, jaki zaszedł w strukturze gatunku życiorysu. Z jednej strony funkcjonuje jeszcze, choć niezwykle rzadko, tradycyjny gatunek życiorysu redagowany w postaci tekstu ciągłego, a także życiorys zwany również CV w bardziej standardowej formie.

Prymarną funkcją, jaką pełnią teksty należące do gatunku, jest funkcja nakłaniająca wyrażona eksplicytnie na powierzchni tekstu za pomocą formuł: – uprzejmie proszę o ...,

– zwracam się z uprzejmą prośbą o ...

Anna Wierzbicka przyjmuje następującą eksplikację podania: „mówię: chcę, żeby stało mi się coś (X)

wiem: to nie może stać się, jeżeli nie powiesz, że chcesz, żeby to się stało mówię to, bo chcę, żebyś powiedział, że chcesz, żeby to się stało

wiem, że wielu ludzi mówi ci takie rzeczy

wiem, że nie musisz robić rzeczy, które ludzie chcą, żebyś robił”. 246

Wyznacznikiem początku tekstu są, tak jak w pozostałych gatunkach administracyjnych, oznaczenie w lewym górnym rogu kartki nadawcy komunikatu, data jego napisania umieszczona w prawym górnym rogu oraz oznaczenie adresata z prawej strony, kilka wersów poniżej daty. Ten ostatni może być oznaczony imiennie, wtedy gdy nadawca wie, kto daną sprawę rozpatruje lub znajduje się tam tylko nazwa funkcji służbowej lub najczęściej samego organu administracyjnego. Jeżeli adresat został oznaczony imiennie, tekst rozpoczyna się czasem od zwrotu: Szanowny Panie/ Szanowna Pani/

Szanowni Państwo. Stanowi to jednak rzadkość.

Formułą inicjalną tekstu podstawowego są wskazane powyżej zdania wyrażające prośbę nadawcy. Dalej, najczęściej już w następnym akapicie, znajduje się uzasadnienie. Tak jak w innych gatunkach administracyjnych może być to uzasadnienie faktyczne lub prawne. To pierwsze zawsze występuje w analizowanych tekstach, to drugie zaś sporadycznie, zazwyczaj wtedy, gdy nadawcą tekstu jest inny organ administracji lub został zredagowany przez profesjonalistów, np. przez kancelarię prawną. Jak już wspominałam powiązanie uzasadnienia faktycznego z uzasadnieniem prawnym tworzy sylogizm prawny i trzeba minimalnej wiedzy prawniczej, aby go zredagować.

Uzasadnienia faktyczne mają bardzo różny charakter, związany ze specyfiką samej sprawy, a także osobowością nadawcy – ta część w największym stopniu pełni funkcję charakteryzującą. Stosowane argumenty odwołują się często do emocji – nawet litości, ale także do wartości – poczucia sprawiedliwości, równości itd. Część nadawców stosuje również pochlebstwa,

a także groźby. Wydaje się, że uzasadnienie jest tym bardziej rozbudowane, im bardziej arbitralna jest decyzja urzędnika.

W ostatnim akapicie tekstu znajduje się powtórzenie prośby, często także formuła grzecznościowa wyrażająca szacunek: z poważaniem, z

wyrazami szacunku. Wskaźnikiem końca tekstu jest podpis nadawcy. Zdarza się

również, że do wniosku dołączone są załączniki, ich lista znajdować się może poniżej podpisu.