Aspekt przedmiotowy ochrony

Rodzajowym przedmiotem ochrony przestępstwa sprzedajności w sektorze publicznym (art. 228 k.k.), przekupstwa w sektorze publicznym (art. 229 k.k.), sprzedaży wpływów w sektorze publicznym (art. 230 k.k.) oraz kupna wpływów w sektorze publicznym (art. 230a k.k.) jest „działalność instytucji państwowych i samorządu terytorialnego”, co wynika z tytułu Rozdziału XXIX k.k., w którym zawarte są te typy przestępstw⁷⁵³. Jak trafnie zauważa Paweł Bachmat, k.k. z 1997 r. „w porównaniu z kodeksem karnym z 1969 r. pominął w tytule rozdziału kategorię instytucji społecznych. Zgodnie z treścią uzasadnienia ma to świadczyć o rezygnacji ze szczególnej ochrony ich działalności”⁷⁵⁴. Działalność organizacji społecznych nie mieści się więc w rodzajowym przedmiocie ochrony typów przestępstw, zawartych w Rozdziale XXIX k.k. Podobnego zdania jest również A. Zoll, który twierdzi, że

„nie ma podstaw, aby na równi z instytucjami państwowymi i samorządowymi chronić przedsiębiorstwa państwowe, spółdzielnie lub organizacje społeczne. Kodeks karny wyraźnie oddziela od siebie sferę władzy publicznej od sfery gospodarczej”⁷⁵⁵. Ta ostatnia jest bowiem chroniona przez przepisy Rozdziału XXXVI k.k.⁷⁵⁶ Zdaniem Oktawii Górniok, „[…]

instytucje […] nie są objęte tą ochroną w zakresie podejmowanej działalności gospodarczej, jeśli wykonują ją jako równoprawni z innymi uczestnikami obrotu gospodarczego w oparciu o przepisy prawa prywatnego, a nie publicznego. Natomiast korzystają z niej, podejmując w sferze gospodarczej działania organizacyjne, wynikające z ich uprawnień władczych w danym zakresie. Wówczas bowiem, sprawując funkcje publiczne, interweniują w działalność gospodarczą, lecz nie uprawiają jej jako podmioty gospodarcze”⁷⁵⁷. Powyższe zagadnienie wiąże się ściśle z możliwością uznawania za „instytucje państwowe” lub „instytucje

753 Zob. m. in. P. Bachmat, Przedmiot przestępstw sprzedajności i przekupstwa osoby pełniącej funkcję publiczną, część I, „Jurysta” z 2005 r., Nr 10-11, s. 17.

754 Tamże. Zob. również uzasadnienie rządowego projektu kodeksu karnego [w:] Nowe kodeksy karne – z uzasadnieniami, Warszawa 1997, s. 198-199.

755 A. Zoll [w:] A. Zoll (red.), G. Bogdan, K. Buchała, Z. Ćwiąkalski, M. Dąbrowska-Kardas, P. Kardas, J. Majewski, M. Rodzynkiewicz, M. Szewczyk, W. Wróbel, Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz do art.

117-277. Tom II, wyd. Zakamycze 1999, s. 706.

756 Zob. A. Barczak-Oplustil [w:] Kodeks…Tom II, red. A. Zoll, teza 4 uwag wprowadzających do Rozdziału XXIX, s. 1072.

757 Zob. O. Górniok [w:] R. Góral, O. Górniok, Przestępstwa…, Nb. 1 uwag wprowadzających, s. 13. Podobnie również m. in.: E. Pływaczewski [w:] Kodeks…, red. O. Górniok, teza 1 uwag wprowadzających do Rozdziału XXIX, s. 728; A. Barczak-Oplustil [w:] Kodeks…Tom II, red. A. Zoll, teza 4 uwag wprowadzających do Rozdziału XXIX, s. 1072-1073.

183

samorządu terytorialnego” przedsiębiorstw państwowych, przedsiębiorstw komunalnych oraz spółek kapitałowych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Kwestia ta zostanie omówiona poniżej.

W doktrynie zauważa się słusznie, że „włączone do tytułu określenie <<działalność>>

wskazuje, iż to nie sam byt wymienionych w nim podmiotów, ale działalność, jaką rozwijają, chroniona jest przepisami tego rozdziału. Ochrona obejmuje zatem tylko takie czynności podejmowane w tych instytucjach, jakie służą realizacji celów wyznaczonych im do spełnienia w życiu publicznym”⁷⁵⁸. Ochroną objęto zatem prawidłowe funkcjonowanie tych instytucji. Przedmiotem ochrony Rozdziału XXIX k.k. jest więc „działalność” instytucji państwowych i samorządu terytorialnego, w aspekcie jej sprawności, rzetelności, bezstronności. Należy również odnotować słuszny pogląd A. Spotowskiego, zgodnie z którym

„ponieważ niezbędnym warunkiem funkcjonowania organów państwowych jest posiadanie przez nie autorytetu, przeto do przestępstw objętych przez rozdział XXXII [k.k. z 1969 r. – dop. M. I.] ustawodawca zaliczył czyny godzące nie tylko w działalność, ale i w autorytet organów i instytucji państwowych”⁷⁵⁹. Należy przy tym podkreślić, że rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych jest jedną z najistotniejszych wartości konstytucyjnych, a ich zapewnienie stanowiło jeden z podstawowych celów ustanowienia Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., co wprost wynika z treści jej Preambuły⁷⁶⁰. Uregulowania zawarte w Rozdziale XXIX k.k. stanowią przejaw realizacji ochrony tych wartości konstytucyjnych.

Należy zgodzić się z P. Bachmatem, że mówiąc o ochronie działalności instytucji publicznych, posługujemy się pewnym skrótem myślowym, w istocie chodzi bowiem o ochronę określonego standardu tej działalności, wyznaczonego w obowiązującym porządku prawnym⁷⁶¹.

Jak trafnie zauważa P. Bachmat, dobro prawne będące przedmiotem ochrony przestępstw z art. 228 i 229 k.k. posiada złożony charakter⁷⁶². Uznać należy, że uwaga ta zachowuje aktualność także w odniesieniu do przestępstw określonych w art. 230 i 230a k.k.

758 Zob. O. Górniok [w:] R. Góral, O. Górniok, Przestępstwa…, Nb. 1 uwag wprowadzających, s. 13. Por.

również A. Spotowski [w:] System Prawa Karnego…Tom IV. Część II, red. I. Andrejew, L. Kubicki, J. Waszczyński, s. 527; P. Bachmat, Przedmiot…cz. I, s. 18.

759 A. Spotowski [w:] System Prawa Karnego…Tom IV. Część II, red. I. Andrejew, L. Kubicki, J. Waszczyński, s. 527.

760 „pragnąc […] działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność […] ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej” – por. Preambuła do Konstytucji RP.

761 Por. P. Bachmat, Przedmiot…, cz. II, s. 5.

762 P. Bachmat, Przedmiot…, cz. II, s. 5-6.

184

Ochroną przewidzianą przez te przepisy objęte są pewne określone normatywnie standardy, stawiane instytucjom publicznym na co dzień⁷⁶³. Rzecz bowiem w tym, że przyjmowanie przez osoby pełniące funkcje publiczne nienależnych korzyści doprowadza do naruszenia tych standardów ich działalności. Autor trafnie dopatruje się zasadniczych ram działalności instytucji publicznych w przepisach Konstytucji RP, wskazując jako podstawowe kryterium oceny działalności władz publicznych Rzeczypospolitej Polskiej, jej zgodność z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)⁷⁶⁴. Innymi przepisami wskazywanymi przez P. Bachmata jako statuujące standard działalności publicznej są: art.

7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada praworządności formalnej), art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, statuujący zasadę równości wobec prawa, której rozwinięciem jest sformułowanie, że

„wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne” oraz art.

1 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, co z kolei prowadzi do wniosku, że organy władzy publicznej powinny się kierować w swojej działalności dobrem wspólnym (interesem publicznym), nie zaś prywatnymi interesami grup czy jednostek⁷⁶⁵. P. Bachmat wskazuje słusznie, że czyny korupcyjne dokonywane przez lub w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne naruszać mogą każdą z tych zasad konstytucyjnych⁷⁶⁶. Działalność publiczna (służąca realizacji zadań publicznych) powinna być zgodna z przepisami prawa (respektować zasadę praworządności formalnej), nie tylko z normami prawnokarnymi, ale generalnie z całym obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. ze szczegółowymi procedurami dokonywania określonych czynności⁷⁶⁷. Powinna także mieć na uwadze dobro wspólne wszystkich obywateli (interes publiczny)⁷⁶⁸. W doktrynie prawa administracyjnego mówi się w tym kontekście o zasadzie uwzględniania w postępowaniu administracyjnym interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.)⁷⁶⁹. Należy stwierdzić, że praktyki korupcyjne osób pełniących funkcje publiczne rodzą szczególne zagrożenie właśnie dla określonej w art. 1 Konstytucji RP zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Wskutek przyjęcia

763 Tamże, s. 5.

764 Tamże.

765 P. Bachmat, Przedmiot…, cz. II, s. 6.

766 Ibidem.

767 P. Bachmat, Przedmiot…, cz. II, s. 6.

768 Tamże.

769 Szerzej na ten temat por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, Nb. 13-18 do art. 7, s. 60-64.

185

nienależnej korzyści, osoba pełniąca funkcję publiczną, przestaje bowiem kierować się w swej działalności interesem publicznym, realizując partykularne interesy przekupującej jej osoby (grupy osób). Czyny korupcyjne naruszają również standardy działalności publicznej, wypływające z zasady demokratycznego państwa prawa, takie jak powinność kształtowania pozytywnych postaw obywateli względem państwa (wyrażona np. w art. 8 k.p.a. jako zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej)⁷⁷⁰, w szczególności postawy szacunku dla osób pełniących funkcje publiczne oraz reprezentowanych przez nie instytucji, wyrażającej się w poszanowaniu ich autorytetu, powagi i dobrego imienia⁷⁷¹. Trudno zaś mówić o szacunku obywateli dla osób pełniących funkcje publiczne w przypadku panującego w społeczeństwie przeświadczenia o ich podatności na korupcję. Należy również wspomnieć o konieczności przestrzegania przez osoby pełniące funkcje publiczne, w związku z pełnieniem przez nich tych funkcji, zasady bezstronnego i jednakowego traktowania obywateli⁷⁷². Realizacja tej zasady również jest zagrożona w wysokim stopniu przez czyny korupcyjne w sektorze publicznym.

Z oczywistych bowiem powodów osoba pełniąca funkcję publiczną jest skłonna traktować lepiej w ramach wykonywania nałożonych na nią obowiązków, tych osób, które udzieliły jej (obiecały udzielić) korzyści. Osoby, które nie odwołują się do korupcji podczas kontaktów urzędowych z osobami realizującymi zadania publiczne, mogą spotkać się z gorszym traktowaniem niż osoby korumpujące urzędników publicznych. Sytuacja taka oczywiście podważa również w zasadniczy sposób autorytet państwa i zaufanie do jego instytucji. Jak trafnie podkreśla się w doktrynie prawa karnego, zarówno przyjęcie, jak i wręczenie łapówki przez osobę pełniącą funkcję publiczną „[…] narusza standard normalnego, efektywnego, prawidłowego prawem określonego trybu funkcjonowania danej instytucji, który sprowadza się do dokonywania określonych czynności w zgodzie z obowiązującymi procedurami”⁷⁷³. W literaturze zauważono, że przepisy o sprzedajności mają chronić także działalność instytucji publicznych w zakresie pełnienia funkcji publicznej bez uzyskiwania korzyści ubocznych⁷⁷⁴. Jak zauważył bowiem z właściwą sobie elegancją Władysław Wolter,

„ewentualne relutum za funkcje publiczne, które nie świadczone bezpłatnie, przysługuje

770 Zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, Nb. 1-9 do art. 8, s. 64-68.

771 P. Bachmat, Przedmiot…, cz. II, s. 6.

772 P. Bachmat, Przedmiot…, cz. II, s. 6.

773 Por. P. Bachmat, Przedmiot…, cz. II, s. 6 i przywołaną tam literaturę przedmiotu.

774 Zob. O. Chybiński [w:] O. Chybiński, W. Gutenkust, W. Śliwa (red.), Prawo karne. Część szczególna, Warszawa 1980, s. 448.

186

Skarbowi Państwa, a nie funkcjonariuszowi publicznemu”⁷⁷⁵. Przepisy o sprzedajności w sektorze publicznym mają również chronić bezinteresowność osób, realizujących funkcje publiczne oraz instytucji, w ramach których osoby takie działają⁷⁷⁶, nie w rozumieniu ich „a-interesowności” (czyli stanu, w którym nie realizują one żadnego interesu), lecz obowiązku kierowania się w swojej działalności interesem publicznym jako interesem nadrzędnym oraz przyjęcia postawy „[…] urzędniczego altruizmu, czyli nie kierowania się perspektywą uzyskania od petenta jakichkolwiek korzyści w rewanżu za załatwienie sprawy”⁷⁷⁷. Zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny, oddzielanie od siebie bezstronności i prawidłowości działalności instytucji publicznych nie jest prawidłowe, gdyż warunkiem koniecznym prawidłowości działania tych instytucji jest jej bezinteresowność⁷⁷⁸. W nauce zauważa się również trafnie, że czyny korupcyjne w sektorze publicznym naruszają zasadę bezstronności, a także jednakowego i obiektywnego traktowania obywateli w sferze publicznej⁷⁷⁹. Wreszcie, w doktrynie prawa karnego występuje trafne stanowisko, zgodnie z którym przedmiotem ochrony omawianych przepisów jest autorytet instytucji publicznych i zaufanie społeczne do ich działalności⁷⁸⁰. P. Palka i M. Reut zauważają w tym kontekście, że karalność sprzedajności i przekupstwa w sektorze publicznym ma chronić nie tylko nieprzekupne sprawowanie władzy, ale także społeczne przekonanie, że władza jest nieprzekupna⁷⁸¹. Zaufanie do instytucji publicznych budowane jest bowiem na przeświadczeniu, że struktury te działają w zgodzie z przepisami prawa, kierując się w swoim postępowaniu interesem publicznym, nie zaś prywatnym skorumpowanych urzędników⁷⁸². Przestępstwa sprzedajności i przekupstwa w sektorze publicznym skutkują także naruszeniem dobrego imienia instytucji, w ramach których wykonuje się zadania publiczne⁷⁸³. Dobre imię organów lub instytucji, w ramach których dokonano czynu korupcyjnego, objęte jest zakresem przedmiotem ochrony omawianych przepisów⁷⁸⁴.

775 W. Wolter [w:] I. Andrejew, W. Świda, W. Wolter, Kodeks karny z komentarzem, Warszawa 1973, s. 751.

776 Por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1980 r., III KR 269/80, OSNPG z 1981 r., Nr 6, poz. 70.

777 P. Bachmat, Przedmiot…, cz. II, s. 6.

778 Zob. m. in. M. Surkont, Łapownictwo, s. 37.

779 Por. P. Bachmat, Przedmiot…, cz. II, s. 7 i przywołaną tam literaturę.

780 Zob. m. in.: A. Barczak-Oplustil [w:] Kodeks…Tom II, red. A. Zoll, teza 3 do art. 228, s. 1143; O. Górniok [w:] Kodeks…Tom II, red. A. Wąsek, Nb. 5 do art. 228, s. 54; J. Skorupka, Ochrona…, s. 63-64; P. Bachmat, Przedmiot…, cz. II, s. 7.

781 P. Palka, M. Reut, Korupcja w nowym Kodeksie karnym, Kraków 1998, s. 17.

782 Por. P. Bachmat, Przedmiot…, cz. II, s. 7 i przywołaną tam literaturę.

783 P. Bachmat, Przedmiot…, cz. II, s. 8.

784 Por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1980 r., III KR 269/80, OSNPG z 1981 r., Nr 6, poz. 70.

187

Przez „instytucje” w doktrynie prawa karnego rozumie się „[…] zakłady o charakterze publicznym, zajmujące się określonym rodzajem spraw, działające w jakiejś dziedzinie”, którą są „[…] sprawy publiczne należące do kompetencji instytucji państwowych i samorządu terytorialnego”⁷⁸⁵. Takie ujęcie koresponduje ze znaczeniem językowym tego rzeczownika.

W ujęciu słownikowym bowiem „instytucja” to „1. „zakład o charakterze publicznym zajmujący się określonym zakresem spraw, 2. zespół norm prawnych lub obyczajowych dotyczących organizacji jakiejś dziedziny życia, 3. organizacja działająca na podstawie tych norm”⁷⁸⁶. Wydaje się oczywiste, że kodeks karny posługuje się wyrazem „instytucja”

w pierwszym przywołanym powyżej znaczeniu. Użyte w tytule Rozdziału XXIX k.k.

dookreślenie „[…] państwowe i samorządu terytorialnego” należy zaś rozumieć w ten sposób, że „[…] prowadzona przez nie działalność odnosi się do zadań publicznych, wiąże się z realizacją tzw. władztwa państwowego i odbywa się w sferze uregulowanej prawem publicznym”⁷⁸⁷. Wydaje się zatem, że kluczowym wyróżnikiem instytucji państwowych i samorządu terytorialnego jest wykonywanie przez nie, nadanych im konstytucyjnie i ustawowo, zadań publicznych, w szczególności służących realizacji konstytucyjnych obowiązków państwa wobec obywateli (np. obowiązków będących korelatem prawa obywateli do ochrony zdrowia albo prawa do nauki – por. art. 68 ust. i 70 ust. 1 Konstytucji RP)⁷⁸⁸. Nie ma natomiast podstaw interpretacja zawężająca zakres pojęcia instytucji państwowej wyłącznie do takich struktur państwowych, których zadaniem jest podejmowanie decyzji o charakterze władczym⁷⁸⁹. Rzecz bowiem w tym, że za anachroniczny i niesłuszny należy uznać pogląd, że istotą działania instytucji państwowych i samorządowych jest dysponowanie władztwem publicznym⁷⁹⁰. Nie wdając się w tym miejscu w zbyt obszerne rozważania, należy stwierdzić, że w nauce prawa administracyjnego poza funkcją władczą administracji publicznej (z którą można utożsamiać władztwo publiczne) wyróżnia się między innymi funkcję świadczącą, czy funkcję właścicielską, przejawiającą się w zarządzaniu

785 O. Górniok [w:] R. Góral, O. Górniok, Przestępstwa…, Nb. 1 uwag wprowadzających, s. 13

786 Zob. Słownik Języka Polskiego PWN, dostępny na stronie internetowej www.sjp.pwn.pl, hasło „instytucja”.

Por. także Słownik Języka Polskiego PWN, red. M. Szymczak, Tom 1, Warszawa 1998, s. 746-747..

787 P. Bachmat, Przedmiot…, cz. I, s. 18.

788 Tak słusznie J. Majewski [w:] Kodeks…Tom I, red. A. Zoll, teza 15 do art. 115 § 13, s. 1406.

789 Do reprezentantów takiego poglądu należą m. in.: O. Górniok, Z problematyki przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych i samorządu terytorialnego, Prokuratura i Prawo z 2000 r., Nr 5, s. 12;

M. Filar, Zakres…, s. 62-63.

790 Tak m. in.: M. Filar, Zakres…, s. 62-63.

188

majątkiem publicznym⁷⁹¹. Funkcje współczesnego państwa są o wiele dalej idące niż tylko sprawowanie władztwa publicznego. Trzeba tu w szczególności wspomnieć o funkcji tzw.

administracji świadczącej państwa, wiążącej się ze świadczeniem usług niematerialnych na rzecz obywateli przez organy publiczne⁷⁹². Zgodnie ze znaczeniem przyjmowanym w nauce prawa administracyjnego, administrację świadczącą polegającą na świadczeniu usług określa się jako ciągłe i nieograniczone w czasie zaspakajanie potrzeb za pomocą działalności ludzkiej, przy czym jej rezultatem jest zaspokojenie potrzeby określonej najczęściej przez indywidualne cechy odbiorcy, a bezpośredni skutek wykonania usługi nie polega na wytworzeniu dobra materialnego⁷⁹³. Znaczenie tej funkcji państwa znacznie wzrosło w państwach Europy Zachodniej w II połowie XX wieku, zwłaszcza pod wpływem doktryny tzw. państwa dobrobytu (welfare state, państwo opiekuńcze)⁷⁹⁴. U podstaw modelu państwa opiekuńczego leży idea powszechnego i równego dostępu do dóbr publicznych, przy czym chodzi tu nie tylko o wspomaganie upośledzonych warstw społecznych, ale także o bezpłatność i powszechność dostępu do owych dóbr⁷⁹⁵. System redystrybucyjny polega na tym, że państwo wyznacza zakres zadań publicznych, a przez to – granice świadczenia usług przez podmioty publiczne, a nawet niepubliczne, zaś wykonywanie tych zadań finansowane jest z budżetów publicznych⁷⁹⁶. Z jednej strony, państwo pobiera różnego rodzaju daniny publiczne, z drugiej zaś, finansuje z nich zaspakajanie potrzeb społecznych w postaci np.

bezpłatnego szkolnictwa czy bezpłatnej opieki lekarskiej⁷⁹⁷. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się liczne cechy administracji świadczącej⁷⁹⁸. Bez wątpienia

791 Zob. P. Bachmat, Przedmiot…,, s. 22; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 1, Warszawa 2005, s. 32.

792 Zob. m. in.: Z. Czarnik, J. Posłuszny [w:] System Prawa Administracyjnego…Tom 6, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 430; P. Chmielnicki, Świadczenie usług przez samorząd terytorialny w Polsce, Zagadnienia ustrojowoprawne, Warszawa 2005, s. 29-38.

793 Zob. P. Chmielnicki, Świadczenie…, s. 38.

794 Z. Czarnik, J. Posłuszny [w:] System Prawa Administracyjnego…Tom 6, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 430-431.

795 Tamże, s. 431.

796 Z. Czarnik, J. Posłuszny [w:] System Prawa Administracyjnego…Tom 6, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 431.

797 Tamże.

798 Są one następujące: 1) podmiotem, do którego adresuje ona swą działalność jest człowiek, zaś celem tej działalności jest świadczenie usług zaspakajających jego potrzeby indywidualne lub zbiorowe, 2) kluczowym pojęciem występującym w działalności administracji świadczącej jest „świadczenie usług”, które należy rozumieć jako rozmaite korzyści (materialne i niematerialne), które administracja daje na rzecz ogółu: czy to w postaci bezpośredniej, czy też pośrednio, 3) wykonuje ona swe zadania w dwóch formach organizacyjno-prawnych, tj. zakładu publicznego (administracyjnego) i przedsiębiorstwa, 4) działa przede wszystkim za pomocą form niewładczych, 5) stosunki prawne między nią a obywatelami nie są ściśle regulowane przez

189

tego rodzaju działalność również mieści się w zakresie rodzajowego przedmiotu ochrony Rozdziału XXIX k.k., zadania z zakresu administracji świadczącej stanowią bowiem część zadań publicznych. Przez pojęcie zadań publicznych rozumie się w nauce prawa administracyjnego „[…] zadania państwa, które wykonuje ono samodzielnie, za pomocą swoich organów albo przekazuje je na rzecz innych podmiotów administracji publicznej”⁷⁹⁹. Niekiedy w tym kontekście mówi się o funkcjach państwa i funkcjach podmiotów administracji publicznej, podlegających nieustannym zmianom powodowanym przez czynniki wewnętrzne i zewnętrzne, zwłaszcza w sytuacjach kryzysów ekonomicznych, kryzysu modelu państwa opiekuńczego, niewydolności redystrybucji zasobów przez centrum i reorientację programowo-polityczną partii politycznych⁸⁰⁰. Podkreśla się, że przekazanie przez państwo zadań nie narusza ich państwowego charakteru⁸⁰¹. Słowo „publiczny” dookreśla cele, zadania i kompetencje państwa i podmiotów, na rzecz których przekazało ono ich wykonywanie, będąc także uznawane za dyrektywę kierowania się dobrem ogólnym, a nie indywidualnym⁸⁰². Co istotne, przejęcie wykonywania zadań publicznych przez podmioty prywatne sprawia, że w zakresie ich realizowania takie podmioty muszą kierować się zasadami właściwymi dla administracji publicznej⁸⁰³. Zdaniem Małgorzaty Stahl, „określenie

<<zadania publiczne wykonywane przez administrację publiczną>> oznacza zadania państwa jako pierwotnego podmiotu władzy publicznej, które państwo określa na płaszczyźnie prawnej, przesądza też, kto będzie je wykonywał i w jakiej formie prawnej oraz zadania przepisy prawne, a ich podstawą prawną często są ogólne normy zadaniowe lub kompetencyjne, 6) jej konstytucyjnym kanonem jest równość w dostępie do świadczeń, co oznacza, że nie może być norm prawnych dyskryminujących w korzystaniu z usług, a także w równym dostępie do różnych rodzajów usług oferowanych przez zakłady publiczne, 7) jej kanonem powinna być także powszechna dostępność usług, chociaż może być ona ograniczona określonymi wymogami wynikającymi z ogólnie obowiązujących przepisów prawa (np. matura w dostępie do szkoły wyższej) bądź ustaleniami podmiotów administracji świadczącej w ramach władztwa zakładowego (np. egzamin wstępny do szkoły wyższej), 8) charakteryzuje się ona rywalizacją w dostępie do świadczonych przez nią usług, co wynika z występowania w wielu dziedzinach deficytu usług, czyli ogromnego popytu na nie niezrównoważonego odpowiednią ich podażą, 9) założeniem jej działalności jest ciągłość i trwałość, 10) jej cechą wyróżniającą jest rozległość przedmiotowa i znaczne zróżnicowanie wykonywanych zadań. Wyliczenie za: Z. Czarnik, J. Posłuszny [w:] System Prawa Administracyjnego…Tom 6, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 438-439.

799 Zob. M. Stahl [w:] System Prawa Administracyjnego…Tom 6, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 32. Por. również podobne określenie S. Biernata w: Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Kraków 1994, s. 16, zdaniem którego przez pojęcie zadań publicznych rozumieć należy „zadania państwa i samorządu wynikające z całego obowiązującego w danym czasie porządku prawnego”.

800 Por. M. Stahl [w:] System Prawa Administracyjnego…Tom 6, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 32 i powołaną tam literaturę.

801 Tamże.

802 Tamże.

803 Tamże, s. 33.

190

innych podmiotów władzy publicznej, którym państwo przekazało część swoich zadań i związanego z nimi władztwa. O tych kwestiach przesądzają m. in. przepisy Konstytucji RP ustanawiające zasadę, iż Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, a zarazem demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”⁸⁰⁴. Podkreśla ona również, iż „Konstytucja rzadko określa wprost zadania publiczne, trzeba je wyprowadzić z całości regulacji konstytucyjnej praw, wolności i obowiązków jednostek, z zadań i kompetencji przypisanych różnym władzom publicznym i organom. Szczegółowo określają je ustawy ustrojowe i z zakresu prawa materialnego. Zadania publiczne, co oczywiste, nie tworzą jednolitej kategorii, a ich zakres

innych podmiotów władzy publicznej, którym państwo przekazało część swoich zadań i związanego z nimi władztwa. O tych kwestiach przesądzają m. in. przepisy Konstytucji RP ustanawiające zasadę, iż Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, a zarazem demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”⁸⁰⁴. Podkreśla ona również, iż „Konstytucja rzadko określa wprost zadania publiczne, trzeba je wyprowadzić z całości regulacji konstytucyjnej praw, wolności i obowiązków jednostek, z zadań i kompetencji przypisanych różnym władzom publicznym i organom. Szczegółowo określają je ustawy ustrojowe i z zakresu prawa materialnego. Zadania publiczne, co oczywiste, nie tworzą jednolitej kategorii, a ich zakres