a struktura wewnętrzna parlamentu
Struktura polskiego parlamentu oparta jest o dwuizbowość zróżnicowa-ną15 – zarówno Sejm jak i Senat mają identyczną rangę jako organy przed-stawicielskie (reprezentujące suwerena), jednakże odmienny jest sposób ich wyboru oraz spełniane przez nie funkcje16. Sejmowi – wbrew tradycyjnej nomenklaturze17 – przypada pozycja izby „silniejszej” gdy chodzi o ilość i zakres kompetencji. Senat „uzupełnia” Sejm w procesie legislacyjnym przede wszystkim jako „izba refleksji”, władna korygować ustawy uchwalo-ne przez Sejm (oraz inicjować stanowienie prawa wykonując przysługują-cą jej inicjatywę ustawodawczą), jest jednak praktycznie wyłączony z relacji z Radą Ministrów, tu bowiem „podstawowym partnerem władzy wyko-nawczej w systemie rządów jest Sejm”18. Obydwie izby mogą też zbierać się wspólnie, tworząc Zgromadzenie Narodowe, mające odrębny status19.
Kadencje obydwu ciał ustawodawczych są powiązane, przy czym re-gulacje konstytucyjne wyraźnie akcentują podporządkowanie „izby wyż-szej” Sejmowi – kadencja tak Sejmu jak i Senatu rozpoczyna się z dniem pierwszego posiedzenia Sejmu, zaś w razie rozwiązania, czyli w terminolo-gii Konstytucji „skrócenia kadencji” Sejmu – następuje również zakończe-nie kadencji Senatu, zaś wybory do obydwu organów odbywają się jedno-cześnie20. Wobec projektów wniesionych i nieuchwalonych w zakończonej kadencji obowiązuje zasada dyskontynuacji, co oznacza, że Sejm kolejnej kadencji nie podejmuje dalszych prac nad nimi. Zasada dyskontynuacji nie wynika wprost z obowiązującego prawa, uważana jest jednak za utrwalony zwyczaj konstytucyjny21, ewentualne wyjątki od którego powinny wynikać z przepisów ustawy lub uchwały sejmowej22.
15 W. Skrzydło, Ustrój... [op. cit., przyp. 7], s. 140.
16 Tamże, s. 140.
17 Określającej Senat „izbą wyższą”, Sejm zaś „izbą niższą”.
18 R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007, s. 115.
19 Status ten zresztą nie jest jasno określony normami prawnymi i w doktrynie prawa konstytu-cyjnego ścierają się rozbieżne zapatrywania co do tego czy Zgromadzenie Narodowe stanowi odręb-ny organ konstytucyjodręb-ny czy też jest tylko formą wspólnego działania dwóch samoistodręb-nych organów, por.
L. Garlicki, Polskie... [op. cit., przyp. 2], s. 207.
20 Wyczerpująco nt. problematyki kadencji zob. L. Garlicki, Polskie... [op. cit., przyp. 2], s. 209 i nast.
21 Por. L. Garlicki, Polskie... [op. cit., przyp. 2], s. 213.
22 Istniejące ustawowe wyjątki od zasady dyskontynuacji dotyczą: projektów ustaw wniesionych jako inicjatywa obywatelska, sprawozdania sejmowej komisji śledczej nie rozpatrzonego w poprzedniej kadencji Sejmu, postępowania w sprawie odpowiedzialności konstytucyjnej i postępowania w sejmo-wej Komisji ds. Unii Europejskiej. Sporne jest natomiast, czy zasada dyskontynuacji obejmuje ustawę
Polski parlament obraduje w oparciu o zasadę permanencji. W przeci-wieństwie do zasady sesyjności, permanentny tryb posiedzeń oznacza, że Sejm władny jest zbierać się na posiedzenia plenarne w dowolnie wybra-nych terminach, bez obowiązku gromadzenia się tylko w okresach sesji, zwoływanych przez inny organ konstytucyjny (z reguły głowę państwa)23. Zgodnie z art. 173 ust. 1 Regulaminu Sejmu, terminy posiedzeń ustalane są przez Prezydium Sejmu bądź przez całą Izbę. Same posiedzenia, czyli zgro-madzenia pełnego składu izby mogą trwać (i często trwają) dłużej niż jeden dzień, co zarazem oznacza, że obrady nie muszą trwać nieprzerwanie – po-słowie zbierają się kilkakrotnie w ciągu jednego posiedzenia, aż do wyczer-pania porządku dziennego24. Obrady Sejmu i Senatu są jawne, choć Sejm może postanowić o tajności obrad o ile wymaga tego dobro państwa25.
Niezależna pozycja Sejmu i Senatu wobec innych organów konstytucyjnych wyraża się najpełniej w autonomii regulaminowej obu izb. Zgodnie z art. 112 Konstytucji, Sejm sam uchwala swój regulamin26, określający jego organizację wewnętrzną i porządek prac, tryb powoływania i działalności jego organów, jak również „sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu”. Pozwala to Sejmowi nie tylko decydo-wać w sposób niezawisły o własnej strukturze wewnętrznej, ale pośrednio rów-nież wpływać na obowiązki i kompetencje innych organów konstytucyjnych bez zachowania formy aktu ustawowego (nie mówiąc już o zmianie Konstytu-cji), bowiem zgodnie z tradycją przyjętą w większości krajów europejskich, re-gulamin Sejmu ma postać uchwały27. Granicę dla pozaustawowej ingerencji
budżetową – przede wszystkim ze względu na fakt, że nieuchwalenie budżetu w konstytucyjnym termi-nie 4 miesięcy od złożenia projektu daje Prezydentowi uprawtermi-nietermi-nie do skrócenia kadencji Sejmu (art 225 Konstytucji). Zagadnienie to – ze względu na szczególną sytuację polityczną – było przedmiotem intensywnej dyskusji w doktrynie w r. 2005, por. wywiad z R. Piotrowskim, „Nie można zmieniać reguł w trakcie gry”, Edukacja Prawnicza, 3 (78) 2006, dostępny również w Internecie:
http://www.edukacjaprawnicza.pl/index.php?mod=m_artykuly&cid=2&id=548
23 Wyczerpująco nt. sesyjności i permanencji parlamentu zob. L. Garlicki, Polskie... [op. cit., przyp. 2], s. 214 i nast.
24 W polskiej praktyce dopuszcza się też tzw. posiedzenia przerywane, trwające dłużej niż tydzień, pod-czas których przerwy w obradach trwać mogą nawet kilka dni – cały pod-czas w obrębie jednego posiedzenia.
25 Art. 113 i 124 Konstytucji.
26 Z mocy art. 124 Konstytucji zasada ta dotyczy również Senatu.
27 W literaturze podkreśla się, że autonomia parlamentarna nie obejmuje uprawnienia do ingero-wania w strukturę i sposób działania pozostałych organów państwowych, zaś sformułowanie art. 112 Konstytucji rozumieć należy wyłącznie jako dopuszczalność proceduralnych i techniczno-organiza-cyjnych aspektów „sposobu wykonywania obowiązków” przez organy państwowe, por. A. Bałaban, Pozycja...[op. cit., przyp. 7], s. 117 i nast. Wydaje się jednak, że przynajmniej część postanowień Regula-minu dotyczących postępowania z projektami ustaw trudno traktować jako wymogi „techniczno-orga-nizacyjne” (np. wymóg dołączenia bardzo szczegółowego uzasadnienia do projektu, rodzący koniecz-ność podjęcia szeregu czynności przygotowawczych).
w sferę innych organów państwowych stanowi jednak orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w kilku orzeczeniach rozstrzygnął kwestię swojej właś-ciwości do kontroli uchwał normatywnych Sejmu oraz przesądził o istnieniu bezwzględnego wymogu zgodności uchwał z Konstytucją, traktując uchwały jako „samoistne akty wykonawcze” do tej ostatniej28.
Niezależnie od kwestii poruszonej powyżej, nie ulega wątpliwości, że w za-kresie kształtowania struktury i uprawnień swoich organów wewnętrznych, Sejm i Senat korzystają w pełni z przysługującej im autonomii, ograniczo-nej tylko przepisami Konstytucji. Z postanowień tej ostatniej, uzupełnionych normami regulaminów obu izb, wyłania się obraz struktury wewnętrznej parlamentu, w której wyróżnić można cztery główne grupy ciał29:
kierownicze: zapewniające funkcjonowanie izby jako całości i ma-jące dominujący wpływ na organizację i przebieg jej prac (Marsza-łek i Prezydium),
polityczne sensu stricto: służące z definicji realizacji interesów par-tyjnych (kluby, koła, zespoły oraz Konwent Seniorów),
wyspecjalizowane: zapewniające bieżącą, merytoryczną pracę izby (komisje sejmowe),
pomocnicze czyli aparat urzędniczy (kancelaria Sejmu) i sekreta-rze Sejmu.
Nie należy tu zapominać, że działania każdego z wymienionych pod-miotów najczęściej w większym lub mniejszym stopniu kierowane bywają motywacją czysto polityczną (choć w najmniejszym – co nie znaczy że ze-rowym - stopniu dotyczy to sekretarzy i kancelarii). Sejm nie jest abstrak-cyjnym bytem, który poprzez swoje organy realizuje jakieś „własne” cele.
Z politologicznego punktu widzenia Sejm jako jedność w ogóle nie istnieje – wręcz przeciwnie, stanowi grupę ludzi pozostających ze sobą w nieustan-nym konflikcie. Również działania jego organów są bardzo często zdeter-minowane przez te konflikty, a ludzie pełniący funkcje organów korzystają ze swoich kompetencji z myślą o realizacji własnych celów politycznych.
28 Por orzeczenia TK: U. 6/92, OTK1986–1995/t3/1992/cz1/13; OTK 1992 cz. I, s. 196–213;
U. 15/92, OTK1986–1995/t4/1993/cz2/36 oraz U. 10/92, OTK1986-1995/t4/1993/cz1/2; OTK 1993 cz. I, s. 19–36. Trybunał nie określił jednak jasno swojego stanowiska w kwestii relacji pomiędzy uchwa-łą normatywną z zakresu autonomii parlamentarnej a ustawą, stwierdzając jedynie, że zakresy regula-cji obydwu aktów są odmienne, z czego wynikało by, że prawidłowo uchwalona (zgodna z Konstytucją) ustawa nie powinna wchodzić w kolizję z prawidłowo uchwalonymi przepisami regulaminu Sejmu.
29 Podział ten jest umowny i z pełną świadomością kwestionuje tradycyjny, jurystyczny podział na organy oraz zrzeszenia deputowanych. Dokonany został nie w oparciu o kryterium normatywne, lecz o faktyczną rolę odgrywaną przez poszczególne ciała w procesie stanowienia prawa.
—
—
—
—
Ponieważ struktura wewnętrzna organów Sejmu i Senatu jest bardzo podobna, a izbą odgrywającą kluczową rolę w procesie stanowienia prawa jest Sejm, przedstawiony poniżej opis organizacji i kompetencji organów wewnętrznych ciała ustawodawczego ograniczony został do „izby niższej”.