Zrzeszenia posłów i senatorów – kluby, koła, zespoły i

Wewnętrzne zróżnicowanie polityczne Sejmu jako ciała przedstawi-cielskiego, znajduje swój formalny wyraz w normatywnym uznaniu prawa deputowanych do zrzeszania się w ugrupowaniach tworzonych w oparciu o kryterium polityczne. Tak explicite stanowi art. 8 ust. 1 regulaminu Sejmu oraz art. 17 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu, będące – jak podkre-śla się w doktrynie – jedynie doprecyzowaniem generalnej wolności zrze-szania się oraz wolności działania partii politycznych, wynikających wprost z Konstytucji⁶³. Zrzeszenia posłów i senatorów posiadają specyficzny sta-tus – nie będąc organami parlamentu są one jednocześnie niezbędnym elementem jego wewnętrznej organizacji; nie będąc prostym „przedłuże-niem” partii politycznych, są zarazem immanentnie związane z życiem par-tyjnym.

W Europie powstanie frakcji parlamentarnych poprzedzało powstanie partii politycznych w nowoczesnym znaczeniu tego słowa⁶⁴, zaś relacje pomiędzy par-tią polityczną a jej parlamentarną emanacją w postaci klubu kształtują się różnie w poszczególnych krajach, w zależności od tradycji, warunków politycznych oraz regulacji prawnych⁶⁵. W Polsce orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego trak-tuje klub jako „łącznik pomiędzy partią polityczną a parlamentarnym mecha-nizmem sprawowania władzy”, uznając z jednej strony że w państwie demokra-tycznym władza zdobywana i sprawowana jest przez partie polityczne, a z drugiej – że nie mogą one sprawować jej bezpośrednio, lecz jedynie poprzez konstytu-cyjne mechanizmy i instytucje, wśród których zrzeszenia poselskie stanowią ele-ment zinstytucjonalizowania polityki partyjnej i przeniesienia jej do instytucji państwowych⁶⁶. Taka ocena roli partii politycznych i klubów parlamentarnych wyrażona w 1993 r. wydawać się mogła w ówczesnej sytuacji politycznej nieco na wyrost⁶⁷ jednak – zdaniem moim – dobrze oddaje stan powstały kilkanaście lat później, kiedy to rzeczywiście mamy w Polsce do czynienia ze względnie sta-bilnym systemem partyjnym, w którym przynajmniej największe partie

spraw-63 Zob. orzeczenie TK U. 10/92 [op. cit., przyp. 28]. Por. też L. Garlicki, Polskie... [op. cit., przyp. 2], s. 225.

64 Por. np. M. Gulczyński, A. Małkiewicz, Wiedza o partiach i systemach partyjnych, Druktur, War-szawa 2008, s. 46.

65 Ibidem, s. 52.

66 Zob. orzeczenie TK U. 10/92 [op. cit., przyp. 28].

67 Wobec ogromnej płynności systemu partyjnego, w którym wielka ilość partii łączyła się z ich nietrwałością, co znajdowało swój wyraz również w ciągłych reorganizacjach zrzeszeń poselskich.

nie opanowują „parlamentarny mechanizm sprawowania władzy” za pośred-nictwem stosunkowo zdyscyplinowanych – i zrośniętych ze strukturą partyjną – klubów parlamentarnych⁶⁸. Na gruncie ostatnich trzech, a zwłaszcza ostatnich dwóch kadencji (od 2001 r.) mówić zatem można o ugrupowaniach parlamen-tarnych w Polsce jako o „partiach w parlamencie”⁶⁹.

Na gruncie regulaminów obu izb oraz ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, wyróżnić można w polskim parlamencie następujące ro-dzaje zrzeszeń deputowanych:

Kluby poselskie (senatorskie): oparte o przynależność polityczną ugrupowania liczące co najmniej 15 posłów lub 7 senatorów (art. 8 ust. 2 regulaminu Sejmu i art. 21 ust. 2 regulaminu Senatu).

Kluby parlamentarne: grupują w oparciu o przynależność politycz-ną zarówno posłów jak i senatorów. Dopuszczalność tworzenia klu-bów parlamentarnych wynika z art. 17 ust. 3 ustawy o wykonywaniu mandatu, która nie precyzuje jednak minimalnej liczby członków zrzeszenia tego rodzaju. W doktrynie reprezentowany jest pogląd, że powinno ono liczyć co najmniej 15 członków, przy czym muszą się wśród nich znajdować przedstawiciele obu izb⁷⁰. Praktyka sej-mowa poczynając od IV kadencji Sejmu⁷¹ traktowała jednak różni-cę pomiędzy klubem poselskim a parlamentarnym dość swobodnie, liczne ugrupowania bowiem tworzyły kluby nazywane parlamen-tarnymi ale zrzeszające samych posłów i to pomimo że posiadały reprezentację w Senacie (grupującą się jednak odrębnie w klub lub koło senackie)⁷².

68 O czym świadczy też rosnąca spójność klubów, por. ustalenia niniejszej pracy zawarte w rozdzia-le poświęconym spójności ugrupowań.

69 Z zastrzeżeniem że w pełni stwierdzenie to daje się zastosować tylko do największych i najdłużej istniejących partii i klubów. Na polskiej scenie politycznej nadal bowiem istnieją podmioty efemerycz-ne, których posłowie podatni są na oferty zmiany szyldu w sytuacjach kryzysowych, co sprawia że par-tia taka kontroluje swój klub w ograniczonym zakresie.

70 Por. M. Zubik, Organizacja... [op. cit. przyp. 34], s. 375.

71 Będącej zarazem V kadencją Senatu – I kadencja Senatu rozpoczęła się bowiem po wyborach 4 czerwca 1989 r., podczas gdy wyłoniony w tych samych wyborach Sejm („sejm kontraktowy”) był Sejmem PRL X kadencji. Po rozpisaniu pierwszych wolnych wyborów do obu izb w 1991 r. zachowa-no odmienzachowa-ność numeracji kadencji, traktując Senat – od początku swego istnienia wybierany demo-kratycznie – jako swego rodzaju organ nowego już państwa, pomimo że zmiana nazwy państwa z PRL na RP dokonana została w grudniu 1989 r. Stąd też Senat III Rzeczypospolitej jest zawsze o jedną ka-dencję „starszy” od Sejmu.

72 Np. w IV kadencji Sejmu Liga Polskich Rodzin utworzyła klub „parlamentarny” w Sejmie (zło-żony z samych posłów), posiadając jednocześnie w Senacie koło senatorskie. W V kadencji Sejmu, Plat-forma Obywatelska posiadała klub „parlamentarny” złożony wyłącznie z posłów oraz w Senacie – klub senatorów PO, którą to formę zrzeszenia partia ta powtórzyła w obecnej, VI kadencji. Por. dane o

or-—

—

Koła poselskie (senatorskie): oparte o przynależność polityczną zrzeszenia co najmniej 3 posłów lub senatorów (art. 8 ust. 3 regu-laminu Sejmu i art. 21 ust. 3 reguregu-laminu Senatu).

Koła parlamentarne: oparte na analogicznych założeniach jak klub parlamentarny z (domniemaną) minimalną liczebnością trzech członków⁷³ (art. 17 ust. 3 ustawy o wykonywaniu mandatu).

Zespoły – poselskie, senackie lub parlamentarne⁷⁴. W odróżnieniu od klubów i kół nie grupują one deputowanych na zasadzie przy-należności politycznej, lecz mają charakter między- i (lub) ponad-partyjny. Nie posiadają w związku z tym prawa do reprezentacji w Konwencie Seniorów i mają charakter wizerunkowo-towarzyski (choć niekiedy wykorzystywane są do merytorycznego zorganizo-wania ponadpartyjnej inicjatywy ustawodawczej)⁷⁵ (art. art. 8 ust 6 regulaminu Sejmu, art. 21 ust. 6 regulaminu Senatu i art. 17 ust.

3 ustawy o wykonywaniu mandatu).

Kluby i koła mogą ponadto zawierać porozumienia, służące stworzeniu wspólnej reprezentacji w Konwencie Seniorów oraz ewentualnie innym ce-lom o charakterze politycznym (art. 8 ust. 5 regulaminu Sejmu, art. 21 ust.

5 regulaminu Senatu). Na gruncie regulaminów izb nie jest jednoznaczne, czy porozumienia te posiadają walor podmiotowości czy są jedynie formą współpracy ugrupowań parlamentarnych⁷⁶. Praktyka sejmowa wydaje się

ganizacjach zrzeszających posłów i senatorów umieszczone na stronach internetowych Sejmu i Senatu:

www.sejm.gov.pl i www.senat.gov.pl

73 Ta forma zrzeszenia wykorzystana została tylko raz – w IV kadencji Sejmu posłowie Unii Pracy utworzyli swoje Koło Parlamentarne UP, ale podobnie jak przy wspomnianych wyżej klubach „parla-mentarnych” grupowało ono wyłącznie posłów, podczas gdy senatorowie – członkowie UP przystąpili do klubu senackiego SLD–UP „Lewica Razem”. Również i w tym wypadku trudno zatem mówić o po-wołaniu koła parlamentarnego ściśle w oparciu o art. 17 ust. 3 ustawy o wykonywaniu mandatu.

74 Te ostatnie również opierają się o art. 17 ust. 3 ustawy o wykonywaniu mandatu i stosują się do nich wszystkie uwagi poczynione w stosunku do klubów i kół parlamentarnych.

75 Przykład takiego zrzeszenia stanowi Parlamentarna Grupa Kobiet.

76 Za pierwszą możliwością przemawia wykładnia językowa art. 8 ust. 5 regulaminu Sejmu, który wydaje się dopuszczać zawieranie porozumień tylko w jednym celu – uzyskania wspólnej reprezentacji w Konwencie Seniorów (którą to możliwość explicite dopuszcza art. 15 ust. 1 regulaminu). Z dru-giej strony art. 8 ust. 7 nakazuje również porozumieniom notyfikować Marszałka o swoich statu-tach (regulaminach), co sugeruje że powinny one takowe posiadać – a więc że mają charakter odręb-nych zrzeszeń wewnątrzsejmowych. Poza wymienionymi przepisami, regulamin Sejmu wspomina o porozumieniach jeszcze tylko w art. 45 ust. 1, który przyznaje im istotne uprawnienie do zgłaszania w II czytaniu poprawek do projektów ustaw, o ile reprezentują co najmniej 15 posłów i w art 148a, w którym nakazuje uwzględniać istniejące porozumienia w składzie komisji ds. Unii Europejskiej po-przez przyznanie im proporcjonalnej do ich liczebności liczby przedstawicieli; w obydwu tych przy-padkach traktuje zatem porozumienia podmiotowo. Analiza wymienionych przepisów prowadzi, zd.

moim, do wniosku, że intencją twórców regulaminu było stworzenie porozumień jako sui generis

—

—

—

iść w kierunku traktowania porozumienia jako formy współpracy istnie-jących klubów, a więc – przenosząc na grunt konstytucyjny nomenklatu-rę prawa prywatnego – jako umowę zobowiązaniową pomiędzy ugrupowa-niami sejmowymi, a nie jako sposób na powołanie nowego podmiotu⁷⁷.

Co zrozumiałe, każdy poseł należeć może tylko do jednego klubu lub koła (art. 8 ust. 4 regulaminu Sejmu, art. 21 ust. 4 regulaminu Senatu); ogra-niczenie to nie dotyczy jednak zespołów, jako że te ostatnie nie są ugrupo-waniami o charakterze politycznym. Równie oczywisty charakter ma – wy-nikająca wprost z konstytucyjnej swobody zrzeszania się – dobrowolność przynależności do klubu i niedopuszczalność nakładania na posłów czy to ustawą czy regulaminem obowiązku zrzeszania się⁷⁸.

Podstawową funkcją klubów i kół jest zapewnienie zaplecza organiza-cyjnego dla walki politycznej toczącej się w Sejmie. To przez struktury klu-bu posłowie wzywani są na ważne posiedzenia, podczas których potrzebna jest wysoka frekwencja, to władze klubu zarządzają i egzekwują dyscyplinę w określonych głosowaniach i przekazują informacje jakie stanowisko mają zająć posłowie w poszczególnych sprawach. Zwykle również to klub przy-gotowuje poselską inicjatywę ustawodawczą, czyli opracowuje projekt usta-wy i zapewnia zebranie pod nim usta-wymaganej ilości podpisów⁷⁹. Także

po-podmiotów zrzeszających posłów co do zasady w oparciu o kryterium polityczne (wskazuje na to wspólna reprezentacja w Konwencie) i służących przede wszystkim jako instrument wspólnego dzia-łania dla kół (zbyt małych by korzystać z uprawnień przysługujących klubom) ewentualnie dla kół i posłów niezrzeszonych – zbyt od siebie odległych politycznie lub personalnie by powołać wspól-ny klub, ale mogących dzięki instytucji porozumienia podejmować wspólne inicjatywy i mieć przed-stawiciela w Konwencie. Wydaje się jednak że porozumienia w tym znaczeniu nie zaistniały w Sej-mie żadnej kadencji.

77 W polskiej praktyce parlamentarnej ugrupowania często zawierają umowy, nazywane zazwy-czaj „porozumieniami”, określające zakres współpracy parlamentarnej pomiędzy nimi, np. obowiązek poparcia przez sygnatariuszy projektów określonych ustaw, jak również tzw. „umowy koalicyjne” po-między ugrupowaniami tworzącymi wspólny rząd. Umowy te jednakże zawierane są w imieniu partii, a nie klubów poselskich, por. „Porozumienie dotyczące zasad współpracy koalicyjnej” pomiędzy PiS, Samoobroną RP i LPR z dnia 16-10-2006 r. (dostępna w serwisie Gazeta.pl: http://serwisy.gazeta.pl/

kraj/1,69906,3691420.html) i wcześniejsza (sprzed zawarcia formalnej koalicji rządowej) „Umowa sta-bilizacyjna” pomiędzy tymi samymi partiami z dnia 2-02-2006 r., dostępna tamże: http://serwisy.gaze-ta.pl/kraj/1,69906,3144804.html).

78 Nie stoi to w sprzeczności z zastosowaniem wobec posła – członka określonej partii, sankcji za wystąpienie z klubu, o ile zachowuje ona charakter wewnątrzpartyjny i nie polega na ograniczeniu jego uprawnień mandatowych, zob. poniżej.

79 Inicjatywa ustawodawcza przysługuje grupie 15 posłów niezależnie od ich przynależności. Za-zwyczaj jednak, choć od strony formalnej, są to zawsze inicjatywy „grupy posłów”, to projekty przygo-towywane i wnoszone są przez poszczególne kluby, które starają się w ten sposób przekazać wyborcom swojej partii sygnały świadczące o realizowanej przez siebie polityce – projekty poselskie poparte przez posłów z kilku różnych klubów zdarzają się rzadko. Jednak fenomen licznych w Polsce projektów posel-skich wymaga dokładniejszego zbadania, o czym poniżej.

prawki do projektów ustaw i uchwał oraz wnioski o uzupełnienie porządku dziennego zgłaszane są najczęściej w imieniu klubu⁸⁰.

Każdy klub – jak już wspomniano – posiada reprezentację w Konwencie Seniorów, a każdy z większych klubów – zazwyczaj również wicemarszał-ka. Liczebność, a więc polityczna siła klubów znajduje swoje odzwiercied-lenie w składzie komisji sejmowych, obsadzanych tradycyjnie według iloś-ciowych parytetów, dających przewagę klubom największym.

Swoją strukturę wewnętrzną i zasady funkcjonowania kluby kształtu-ją swobodnie w statutach i regulaminach i władne są również nakładać i egzekwować od swoich członków obowiązki takie, jak dyscyplina partyj-na lub obowiązek przekazywania części swych uposażeń do dyspozycji klu-bu lub partii⁸¹.

Dopuszczalne są również sankcje wobec posłów nie przestrzegających regulacji klubowych, jednak nie mogą one naruszać charakteru manda-tu wolnego⁸² – nie mogą więc polegać na zmuszaniu posła do rezygnacji z mandatu lub na ograniczaniu jego uprawnień parlamentarzysty⁸³.

Kontrowersje budzi – bezdyskusyjna w obecnym stanie prawnym – nie-możność badania zgodności postanowień regulacji wewnątrzklubowych z obowiązującym prawem. O ile bowiem nie podlega wątpliwości, że klu-by i koła mają prawo regulować zasady swojego funkcjonowania w aktach o charakterze wewnętrznym, o tyle równie oczywiste jest, że akty te nie mogą naruszać obowiązującego w Rzeczypospolitej porządku prawnego.

80 Poprawki do projektu ustawy lub uchwały w drugim czytaniu zgłosić może – oprócz klubu i po-rozumienia liczącego 15 posłów – również grupa 15 posłów (art. 45 ust. 1 regulaminu Sejmu), a wnio-ski o uzupełnienie porządku dziennego składać mogą kluby, koła lub grupa 15 posłów (art. 173 ust. 3 regulaminu Sejmu).

81 Trudno nie zauważyć, że praktyka przekazywania części diet i wynagrodzenia do dyspozycji ugrupowania z którego listy poseł dostał się do Sejmu wyraźnie wskazuje na kliencki charakter polskie-go systemu partyjnepolskie-go.

82 Nt. mandatu wolnego zobacz wyczerpująco: P. Czarny, Sejm i Senat [w:] P. Sarnecki (red.), Pra-wo…, [op. cit. przyp. 14], s. 237 i nast.

83 W chwili przygotowywania tej pracy wciąż na rozstrzygniecie czeka wniosek Marszałka Sejmu o zbadanie zgodności z Konstytucją praktyk stosowanych przez partię Samoobrona RP w 2005 r. Par-tia ta uzależniała mianowicie możliwość startowania w wyborach z jej listy od podpisania umowy zo-bowiązującej do zapłaty kwoty pół miliona złotych w przypadku opuszczenia klubu parlamentarnego Samoobrony. Zobowiązanie to zabezpieczone było wekslem in blanco (stąd popularna nazwa skandalu jakim stało się ujawnienie tych praktyk – „afera wekslowa” lub „weksle Leppera” od nazwiska przewod-niczącego partii). Sąd Okręgowy w Warszawie, do którego trzech byłych posłów Samoobrony wniosło pozew cywilnoprawny o stwierdzenie nieważności wymuszonych w ten sposób weksli przychylił się do ich stanowiska, uznając że zawierane z Samoobroną umowy naruszały przepisy ustawy o partiach po-litycznych, gwarantujące swobodę występowania z tychże, zob. Sąd: umowy Samoobrony o wekslach nieważne, portal informacyjny Onet: http://wiadomosci.onet.pl/1785456,11,sad_umowy_samoobro-ny_o_wekslach_niewazne, item. html.

Brak jest tymczasem procedury, upoważniającej do kontroli statutów klubowych jakikolwiek organ – uprawnień takich nie ma ani Trybunał Konstytucyjny⁸⁴, ani Prezydium Sejmu, które kluby i koła notyfikują jedy-nie o swoim istjedy-nieniu, przedkładając zarazem swoje regulaminy bądź statu-ty (art. 8 ust. 7 regulaminu Sejmu, art. 20 ust. 7 regulaminu Senatu).

84 Zakres uprawnień TK wynikać musi z przepisów rangi konstytucyjnej, regulacje ustawowe mogą zawierać ich doprecyzowanie, ale nie rozszerzenie. Zgodnie z art. 188 pkt. 4 Konstytucji, TK orzeka

„w sprawach zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych”, czego bez zmiany Kon-stytucji nie sposób rozszerzyć na kluby parlamentarne. Jak słusznie zauważa Zubik, statuty klubowe mo-głyby w obecnym stanie prawnym stać się co najwyżej materiałem dowodowym w postępowaniu toczo-nym w oparciu o art 188 pkt. 4 Konstytucji, por. M. Zubik, Organizacja... [op. cit. przyp. 34], s. 392.