Rodzaje komisji sejmowych

Konstytucja w art. 110 ust. 3 wprowadza rozróżnienie pomiędzy ko-misjami stałymi i nadzwyczajnymi. Komisje stałe powołane są do bieżą-cej obsługi zadań Sejmu i utworzone zostały w oparciu o dwa niejednolite kryteria⁹⁴. Pierwszym jest kryterium przedmiotowe – zakresu spraw, któ-rymi zajmują się komisje. Kryterium to określić też można jako resorto-we lub problemoresorto-we: zakres działań komisji stałej albo odpowiada istnie-jącym ministerstwom (resortom), bądź działom administracji rządowej⁹⁵,

93 Kwestia, na ile ten dyskretny charakter prac komisji sprzyja zachowaniom korupcyjnym nie do-czekała się jak dotąd poważnego opracowania. Jednak ujawnione w Polsce skandale związane z legisla-cją, choć dotyczyły w przeważającej mierze prac na szczeblu ministerstwa muszą budzić niepokój i py-tania o przebieg prac nad ustawami we wszelkich gremiach nie zapewniających pełnej jawności swoich poczynań – zwłaszcza od czasów ujawnienia tzw. „afery Rywina” i ustaleń powołanej dla jej zbadania komisji śledczej, w świetle których proces przygotowania projektu ustawy przez ministerstwo jawi się jako ciąg korupcyjnych przetargów pomiędzy biznesem, ugrupowaniami politycznymi i lobby urzęd-niczym, por. sprawozdanie komisji śledczej stanowiące załącznik do uchwały Sejmu z dnia 24 września 2004 r. w sprawie sprawozdania Komisji Śledczej do zbadania ujawnionych w mediach zarzutów dotyczą-cych przypadków korupcji podczas prac nad nowelizacją ustawy o radiofonii i telewizji, M.P. 2004, nr 41, poz. 711. Pozostałe (nieprzyjęte przez Sejm) wersje sprawozdań sporządzone przez innych członków komisji dostępne są w serwisie internetowym Sejmu pod adresem: http://orka.sejm.gov.pl/Druki4ka.

nsf/ wgdruku/2796; syntetyczny opis przebiegu „afery Rywina” zob. P. Zaremba, J. Jachowicz, Rywin-gate: walka buldogów pod dywanem, „Dziennik”, 21-07-2007. W innym wielkim skandalu związanym z korupcją w procesie stanowienia prawa, dotyczącym prac nad nowelizacją ustawy o grach losowych nie udało się ustalić, w którym momencie procesu legislacyjnego w ustawie znalazły się zapisy ułatwia-jące pranie brudnych pieniędzy, lecz część dziennikarzy i polityków wskazywała jako gremium odpo-wiedzialne komisję sejmową; por. Mafia hazardowa, „Wprost” 49/2003; Ostra gra Sojuszu, „Życie War-szawy” 1-12-2003; Sojusz lewicy z hazardem, „Rzeczpospolita” 3-12-2008.

94 Por. L. Garlicki, Polskie... [op. cit., przyp. 2], s. 222.

95 Zgodnie z ustawą o działach administracji rządowej z dnia 4 września 1997 r. (Dz.U. 1997, nr 141 poz. 943, z późn. zmianami) zakresy działania administracji centralnej w Polsce podzielone zo-stały na 35 „działów”, wymienionych w art. 5 ustawy. Poszczególne działy powierzane są ministrom przez Prezesa Rady Ministrów, który może dowolnie łączyć kilka działów, oddając je pod kierowni-ctwo jednego ministra. W strukturze administracyjnej ministerstwa, jako urzędu zapewniającego ob-sługę ministra działom odpowiadają departamenty. Zmiany w strukturze Rady Ministrów (tworzenie nowych ministerstw i zmiany zakresu kompetencji poszczególnych ministrów, np w celu utworzenia wystarczającej liczby stanowisk ministerialnych dla koalicjanta) nie powodują więc konieczności prze-budowy struktury ministerstw jako urzędów – po prostu poszczególne departamenty zostają włączo-ne bądź wyłączowłączo-ne z właściwości dawłączo-nego ministra. „Resortowy” podział komisji stałych nie pokrywa się jednak dokładnie z podziałem na działy administracji rządowej – zakres działania niektórych komi-sji odpowiada najczęściej kilku działom administracji. Praktyka rządów koalicyjnych w Polsce prowa-dzi zresztą do nieustającego „rozdrabniania” prowa-działów administracji rządowej, gdyż ułatwia to rozprowa-dziela- rozdziela-nie stanowisk ministerialnych pomiędzy partie wchodzące w skład rządu; aktualrozdziela-nie np odrębne działy

albo też wiąże się pewnymi zadaniami czy problemami (np komisja ds Unii Europejskiej, komisja samorządu terytorialnego i polityki regionalnej). Za-daniem tych komisji jest przede wszystkim opiniowanie projektów ustaw i poprawek oraz merytoryczna praca nad nimi. Drugie kryterium wyod-rębnienia komisji stałych określić można jako funkcjonalne – zakres dzia-łań komisji wiąże się ze specyfiką niektórych kompetencji Sejmu lub cha-rakterem jego funkcjonowania⁹⁶. Do tych komisji zalicza się m. in. komisję ustawodawczą, komisję odpowiedzialności konstytucyjnej, komisję regula-minową i spraw poselskich, komisję ds. kontroli państwowej i komisję etyki poselskiej⁹⁷. łącznie w Sejmie funkcjonuje obecnie 25 komisji stałych.

Szczególną rolę odgrywa komisja ustawodawcza, powołana w celu za-pewnienia minimum harmonizacji przy pracy nad skomplikowanymi pro-jektami oraz w celu eliminacji wewnętrznych sprzeczności w systemie pra-wa. Do jej właściwości należą sprawy:

problematyki legislacyjnej i spójności prawa,

współdziałania w organizowaniu procesu ustawodawczego i za-pewnienia jego prawidłowości,

rozpatrywania projektów ustaw i uchwał o szczególnym znaczeniu prawnym lub o znacznym stopniu złożoności legislacyjnej,

sprawy związane z postępowaniem przed Trybunałem Konstytu-cyjnym oraz wynikające z orzecznictwa Trybunału Konstytucyj-nego,

współudział w przeprowadzaniu kontroli wprowadzania w życie i wykonywania ustaw i uchwał Sejmu oraz koordynacja tych dzia-łań.

Komisja ustawodawcza dysponuje pewnymi szczególnymi uprawnie-niami: może ona (jeżeli projekt ustawy nie został do niej skierowany) dele-gować do komisji pracujących nad projektem swoich przedstawicieli z pra-wem zgłaszania wniosków i poprawek w imieniu komisji ustawodawczej (art. 81 ust. 1 i 3 regulaminu Sejmu). W razie nieuwzględnienia poprawek lub wniosków zgłoszonych przez przedstawicieli komisji ustawodawczej przez komisję pracującą nad projektem mogą one zostać (po dodatkowej

stanowią (mogąc stać się tym samym odrębnym resortem, mającym swojego ministra): „sprawy rodzi-ny”, „rozwój wsi” i „wyznania religijne”.

96 L. Garlicki, Polskie... [op. cit., przyp. 2], s. 222.

97 Tenże autor podkreśla szczególny status komisji finansów publicznych, która jest niewątpliwie komisją „resortową”, jednakże odgrywa ona – ze względu na szczególne kompetencje budżetowe Sejmu – rolę daleko szerszą niż pozostałe komisje zajmujące się obsługą procesu legislacyjnego.

—

—

—

—

—

weryfikacji na posiedzeniu komisji ustawodawczej) zamieszczone w spra-wozdaniu z prac nad projektem i są wówczas traktowane tak jak wnioski mniejszości (art. 83 ust. 2 w zw. z art 43 ust. 3 regulaminu Sejmu). Przedsta-wiciele komisji ustawodawczej uczestniczą też w ponownych pracach komi-sji po II czytaniu⁹⁸ i mogą przedstawiać własne wnioski co do zgłoszonych w nim poprawek. Analogicznie jak na pierwszym etapie prac komisyjnych, wnioski przedstawicieli komisji ustawodawczej odrzucone przez komisję pracującą nad projektem zostają umieszczone w dodatkowym sprawozda-niu komisji i są poddawane pod głosowanie plenarne jako wnioski komi-sji ustawodawczej.

Ponadto, z mocy art. 34 ust. 8 regulaminu, w razie wątpliwości co do zgodności z prawem projektu ustawy lub uchwały, Marszałek Sejmu może skierować projekt do zaopiniowania przez komisję ustawodawczą, któ-ra większością 3/5 głosów może uznać go za niedopuszczalny (co zaktó-razem kończy bieg prac legislacyjnych).

Szczególny status posiada komisja ds. służb specjalnych, do której za-dań należy nie tylko opiniowanie projektów ustaw objętych merytorycz-nym zakresem jej działalności, lecz również rozporządzeń normatywnych dotyczących służb, opiniowanie kierunków ich pracy oraz ich budżetu oraz wyrażanie opinii w sprawie obsady personalnej najwyższych stanowisk w służbach. Komisja ta dokonuje też oceny działania służb w oparciu o in-formacje przedstawiane przez ich szefów. Ze względu na charakter swoich prac komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych, z których nie spo-rządza się biuletynu.

Komisje nadzwyczajne to komisje tworzone przez Sejm doraźnie, w celu zajęcia się określoną sprawą lub sprawami, zwłaszcza w celu uspraw-nienia prac legislacyjnych nad określonymi pakietami ustaw lub skoncen-trowania w jednej komisji prac nad kodeksami lub zmianami w kodeksach (co explicite przewiduje art. 90 ust. 1 regulaminu Sejmu). Komisje takie po-woływane były w Sejmach wszystkich kadencji, z bardzo zróżnicowanymi efektami⁹⁹.

98 Ale tylko jeżeli zostali wcześniej delegowani do uczestnictwa w pracach tej komisji w trybie art.

81 ust. 1. Nie istnieje możliwość włączenia się przedstawicieli komisji ustawodawczej w prace innej ko-misji po II czytaniu.

99 Za sprawnie działającą uznać można powołaną w III kadencji Komisję Nadzwyczajną ds. zmian w kodyfikacjach (NKK) która opracowała 49 uchwalonych projektów ustaw (a pracowała łącznie nad 55 projektami), wśród których znajdowały się zmiany kodeksu cywilnego i karnego, kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz procedury karnej i cywilnej a także projekt całkowicie nowej i fundamentalnej dla obrotu gospodarczego ustawy kodeks spółek handlowych. Powołana w IV kadencji Komisja Nadzwy-czajna do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji

Trzecim rodzajem komisji wymienionym w Konstytucji jest komisja śledcza powoływana zgodnie z art. 111 „do zbadania określonej sprawy”. Jej organizację i tryb działania reguluje ustawa¹⁰⁰. Jak wskazuje jej nazwa, in-stytucja ta przewidziana jest dla sytuacji nadzwyczajnych, w których „zwy-kłe” organy państwa okazują się niewystarczające aby wyjaśnić prawdzi-wy przebieg zdarzeń - a więc przede wszystkim dla prawdzi-wyjaśnienia podejrzeń o korupcję lub nadużycie władzy ze strony najwyższych urzędników pań-stwowych. Przepisy ustawy dążą do zapewnienia odpowiedniej reprezen-tacji w komisji śledczej również opozycji, wymagają też (art. 2 ust. 1) bez-względnej większości głosów dla jej powołania.

Komisja ma prawo żądania akt lub pisemnych wyjaśnień od instytucji publicznych i zwrócenia się do Prokuratora Generalnego o przeprowadze-nie określonych czynności wyjaśniających, a przede wszystkim – ma prawo przesłuchiwania wezwanych przez siebie osób w trybie przepisów kodeksu postępowania karnego o przesłuchaniu świadków, czyli pod rygorem od-powiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań. Postępowanie przed komisją kończy się przedstawieniem Sejmowi sprawozdania¹⁰¹ które zawie-rać może również wstępny wniosek o pociągnięcie określonych osób do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.

Pierwsza komisja śledcza powołana w polskim Sejmie, tj. komisja do zbada-nia tzw. afery Rywina¹⁰² odegrała kluczową rolę w wyjaśnieniu mechanizmu ko-rupcyjnego przy pracach nad zmianami w ustawie o radiofonii i telewizji, a tak-że stała się jednym z elementów uruchamiających proces przebudowy polskiej sceny politycznej w latach 2004–2005. Wynikiem jej prac była bowiem

kompro-Wywiadu postrzegana była jako instrument ułatwiający zawłaszczenie służb specjalnych przez sprawu-jący w tym okresie rządy Sojusz Lewicy Demokratycznej. Z kolei w V kadencji powołanie komisji „So-lidarne Państwo” mającej usprawnić uchwalenie ustaw wchodzących w skład uzgodnionego przez ko-alicję PiS –Samoobrona RP–LPR „pakietu koalicyjnego” doprowadziło do jej bojkotu przez opozycję sejmową i skandalu, co jednakże nie zaowocowało szczególnymi osiągnięciami legislacyjnymi – przez komisję przed rozwiązaniem Sejmu przeszło zaledwie 15 projektów (z zapowiadanych 160). W chwi-li pisania niniejszej pracy nie sposób ocenić jeszcze wyników pracy Komisji Nadzwyczajnej „Przyjazne Państwo” powołanej w styczniu 2008 r. w celu ograniczania biurokracji; zgłosiła ona w ciągu 6 pierw-sych miesięcy swojego istnienia 54 inicjatywy ustawodawcze, jednak są to wyłącznie drobne zmiany do-tyczące pojedynczych przepisów, nie zaś kompleksowe akty prawne rangi kodeksu, jakimi zajmowała się wspomniana w wcześniej NKK w kadencji III; większość sejmowa w związku z powolnym tempem prac komisji zapowiadała odwołanie jej przewodniczącego, Janusza Palikota; por. Palikot straci fotel sze-fa komisji „Przyjazne państwo”?, „Dziennik Wschodni”, 28-07-2008.

100 Ustawa z dnia 21 stycznia 1999 r. o komisji śledczej, Dz.U. 1999, poz. 35, nr 321.

101 Które w razie rozwiązania Sejmu – o ile zostało przez komisję złożone wcześniej na ręce Mar-szałka – nie podlega, z mocy art. 21 ust. 1 ustawy o komisji śledczej, zasadzie dyskontynuacji, czyli zo-staje rozpatrzone przez Sejm kolejnej kadencji.

102 Zob. wyżej, przyp. 93. Komisję powołano 10 stycznia 2004 r.

mitacja rządzącego ugrupowania – Sojuszu Lewicy Demokratycznej, który po-padł w kryzys prowadzący do jego trwającej do dziś politycznej marginalizacji¹⁰³. Ten spektakularny efekt polityczny komisja nazywana popularnie „rywinowską”

zawdzięczała przede wszystkim dwóm czynnikom: dociekliwości i błyskotliwo-ści członków komisji delegowanych do niej przez opozycję – Jana Marii Rokity i Zbigniewa Ziobry oraz transmisji telewizyjnej jej posiedzeń, które ze względu na swój sensacyjny przedmiot, gromadziły liczną widownię. Również druga po

„rywinowskiej” komisja śledcza, powołana w tej samej kadencji, tzw. komisja ds.

PKN Orlen¹⁰⁴, odegrała znaczącą rolę, odsłaniając patologiczne powiązania poli-tyczno-biznesowe w sektorze paliwowym oraz poczyniła szereg istotnych ustaleń dotyczących funkcjonowania tzw. mafii paliwowej i tym samym pogłębiła kryzys w jakim znalazło się SLD wskutek działań komisji ds. afery Rywina.

Komisje śledcze powoływane były później przez Sejm jeszcze kilkakrot-nie, zawsze z zamiarem powtórzenia polityczno-medialnego sukcesu ko-misji „rywinowskiej”, jednak dominująca przy ich powoływaniu intencja uczynienia z nich narzędzia walki politycznej doprowadziła do efektów do-kładnie odwrotnych – kolejne komisje śledcze traciły coraz bardziej na zna-czeniu, a dokonywane przez nie ustalenia nie były wiarygodne¹⁰⁵.

103 Oczywiście nie doprowadziła do tego wyłącznie afera Rywina i jej ujawnienie, ale cały szereg zdarzeń, wśród których do najważniejszych zaliczyć należy konflikt w łonie SLD pomiędzy ówczes-nym prezydentem Aleksandrem Kwaśniewskim a premierem i szefem partii Leszkiem Millerem, oraz duża liczba mniej spektakularnych przypadków korupcji, w jakie – jak się okazało – uwikłani byli licz-ni członkowie Sojuszu.

104 Powołana 2 lipca 2004 r., pełna nazwa: Komisja Śledcza do zbadania zarzutu nieprawidłowości w nadzorze Ministerstwa Skarbu Państwa nad przedstawicielami Skarbu Państwa w spółce PKN Orlen S.A. oraz zarzutu wykorzystania służb specjalnych (d. UOP) do nielegalnych nacisków na organa wy-miaru sprawiedliwości w celu uzyskania postanowień służących do wywierania presji na członków Za-rządu PKN Orlen S.A.

105 W V kadencji powołano komisję śledczą „do zbadania nieprawidłowości w działaniach orga-nów Państwa w procesie przekształceń niektórych banków”, której zakres działania został zakwestio-nowany przez TK jako sprzeczny z Konstytucją, gdyż nie ograniczający się do „określonej sprawy”.

Po zmianie zakresu działania, komisja podjęła prace w marcu 2007 r. jednakże nie dokonała żadnych istotnych ustaleń. W VI kadencji powołano dwie komisje śledcze – jedną do wyjaśnienia okoliczności śmierci Barbary Blidy, posłanki V kadencji, która popełniła samobójstwo podczas próby zatrzymania jej jako podejrzanej w tzw. „aferze węglowej” oraz tzw. komisję ds. nacisków, która wyjaśnić miała nie-legalne ingerencje wysokich rangą polityków PiS w działalność prokuratury i służb specjalnych, do ja-kich miało dochodzić w okresie rządów koalicji PiS–Samoobrona RP–LPR. Żadna z tych komisji jak dotąd nie doprowadziła do ujawnienia działalności sprzecznej z prawem, natomiast komisja ds. naci-sków zasłynęła ze skandali – jako eksperta powołała byłego oficera SB zajmującego się brutalnym rozbi-janiem opozycji w latach 80., a jej przewodniczący Andrzej Czuma, pozbawił członków delegowanych przez opozycję możliwości zdawania pytań świadkom wezwanym przed komisję, zob. portal informa-cyjny e-polityka: Pogorzelski ucieka przed posłami PiS: http://e-polityka.pl/a.13313.d.17.Pogorzelski_

ucieka_przed_poslami_PiS.html