Budżetowanie jako podstawa działalności gmin

Budżet tradycyjny jest narzędziem planowania wydatków w perspektywie jednego roku. „Wykształcona przez stulecia zasada „roczności” budżetowania wynika przede wszystkim z konieczności zachowania kontroli parlamentu nad władzami wykonawczymi odnośnie do realizowanych funkcji, programów, zadań itd. zapisanych w budżecie państwa (gminy, powiatu, województwa). Przyjęta zasada budżetu państwa pozwala też, przynajmniej w ujęciu abstrakcyjnym, dostosowywać budżet państwa, zwłaszcza jego stronę wydatkową, do zmieniających się potrzeb społeczeństwa i gospodarki”386

.

„Budżet w układzie tradycyjnym (Line-item budget), którego cechą charakterystyczną jest to, że jest on opracowany w formie tablic ujmujące pozycje dochodów i wydatków (w różnym stopniu szczegółowości) zgodnie z klasyfikacją budżetową, stąd niekiedy budżet taki nazywany jest również budżetem pozycji”387

(budżetowych lub budżetem w układzie klasyfikacji. W Polsce obowiązująca klasyfikacja budżetowa składa się z części, działów i rozdziałów i paragrafów. „Struktura wydatków w budżecie tradycyjnym ma charakter niejednorodny. O ile działy mają charakter przedmiotowy (planowane są wydatki poszczególnych instytucji), o tyle zarówno części, jak i rozdziały mają charakter przedmiotowo – podmiotowy, co powoduje niemożność odróżnienia realizowanego zadania publicznego od podmiotu, któremu powierzona jest realizacja”388. Dlatego też, pomiar rezultatów w oparciu o tradycyjną klasyfikację jest w wielu przypadkach zadaniem niezwykle trudnym, a wręcz niemożliwym.

Ponadto, jak podkreśla S. Owsiak389, wraz z rozwojem stosunków budżetowych, rosnącą rolą budżetu państwa (finansów publicznych) w życiu społeczno-gospodarczym, przynależności różnych państw do ugrupowań gospodarczych i walutowych, i w związku z tym spełnienia warunków konwergencji390, powstała konieczność wydłużenia prognoz i planowania finansowego (budżetowego). W związku z tym, zdaniem S. Owsiaka, zasada

386 Owsiak S. (2013), Wieloletnie planowanie finansowe a funkcjonowanie budżetu zadaniowego, Studia BAS,

Nr 1(33), źródło: www.bas.sejm.gov.pl, s. 38, [dostęp: 12.12.2016 r.]. 387

Owsiak S. (2002), Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa, s.85.

388 Zawadzka-Pąk U. K. (2013), Budżet zadaniowy w jednostkach sektora finansów publicznych, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk, s. 23.

389 Por. Owsiak S. (2013),op. cit., s. 38-40.

390 Przykładem tego są programy konwergencji związane z ubieganiem się o członkostwo w strefie euro, programy naprawcze w przypadku krajów należących do Unii Europejskiej a naruszających fiskalne kryteria konwergencji. Programy takie wykraczają poza okres jednego roku, a tzw. konsolidacja fiskalna (finansów publicznych) zawiera informacje na temat pożądanych trendów w sferze dochodów publicznych, wydatków publicznych, salda bilansu instytucji rządowych i samorządowych, długu publicznego. Szerzej na ten temat: Owsiak S. (2013), op. cit., s. 38-40.

„roczności” nie spełnia tych wymogów, ponieważ jest związana ze zbyt krótkim horyzontem czasowym, na który uchwalane są dochody i wydatki budżetowe.

Należy w tym miejscu także podkreślić, że budżet zadaniowy powstaje równolegle do projektu uchwały budżetowej (por. rys. 4) i niejednokrotnie stanowi integralną część uchwały budżetowej391, ponieważ zawiera on uzasadnienie przyjętych kalkulacji wydatków samorządowych oraz określa efekty realizacji zadań odpowiednio dobranymi miernikami. Zatem, zakres budżetu zadaniowego jest szerszy od tradycyjnego budżetu, ponieważ zawiera tzw. część sprawnościową (zadaniową), która przedstawia, jakim celom służą wydatki publiczne i jakie efekty uzyskuje się z nakładów publicznych. Wydatki te, z przedstawieniem ich rocznego limitu, dzieli się między funkcje, zadania, podziałania i działania392. Część zadaniowa budżetu umożliwia nowoczesne zarządzanie ponoszonymi nakładami na wszystkich etapach procesu budżetowania. Można tu wydzielić dwa etapy: etap tworzenia oraz etap realizacji Taki układ budżetu zwiększa jego przejrzystość. Dla każdego z tych elementów określa się cel, miernik i wartość końcową393. „Budżet zadaniowy pozwala także na ustalenie jednoosobowej odpowiedzialności za wykonywanie poszczególnych działań, które na bieżąco uczestniczą w procesie powstawania budżetu”394

.

391

Konwersja tradycyjnego budżetu na budżet zadaniowy powinna uwzględniać dopasowanie struktury budżetu zadaniowego do specyfiki i konkretnych potrzeb gmin. Najczęściej proces ten przebiega w kilku etapach: 1. Budowa struktury budżetu zadaniowego; 2. Powiązanie tradycyjnej klasyfikacji budżetowej ze strukturą budżetu zadaniowego; 3. Zdefiniowanie struktury wydatków dla zadań merytorycznych i obsługowych, w tym przyjęcie zasad rozliczania działu 750 – Administracja publiczna; 4. Identyfikacja wydatków (kosztów) budżetowych z podziałem na wydatki (koszty) bezpośrednie i pośrednie; 5. Określenie zasad alokacji wydatków (kosztów) między zadania, podzadania, działania; 6. Określenie zasad ewidencji księgowej – zakładowy plan kont (możliwych jest kilka wariantów rozliczania wydatków w układzie zadaniowym (w systemie rachunkowości): ewidencja pozabilansowa, rozbudowa analityki, wykorzystanie zespołu 5, konta wielowymiarowe), algorytmy rozliczania wydatków (kosztów) pośrednich, ewidencja budżetu zadaniowego, sprawozdawczość; 7. Zastosowanie narzędzi rachunkowości zarządczej w sektorze publicznym. Warto w tym miejscu podkreślić, że proponowane rozwiązania odnoszące się do rachunkowości związanej z budżetem zadaniowym nadal skupiają się na elementach wydatkowych – kwotowych, nie odnoszą się natomiast do powiązanych z zadaniami mierników – ich ewidencja i monitoring odbywają się zatem poza systemem księgowym – a więc naturalnie przyczynia się do wzrostu biurokracji. Oznacza to więc, że formalne wdrożenie metod budżetowania zadaniowego nie spowodowało istotnych zmian w sposobie planowania budżetowego. Budżet zadaniowy jest raczej „nakładką” na budżet sporządzany w tradycyjny sposób niż podstawą całego planowania budżetowego, powstaje budżet zadaniowy bez zadaniowego myślenia o budżecie. Por. Kaczmarek M. (2011), op. cit., s. 378-379; Korczakowski D. (2012), Dylematy związane z wprowadzeniem budżetu

zadaniowego w samorządach, Studia Oeconomica Posnaniens col. 1, no. 3 (252), Poznań, s. 36; Misiąg W.

(2013), Siedem lat wdrażania budżetu zadaniowego – refleksje i prognozy, Studia BAS Nr 1(33), źródło: www.bas.sejm.gov.pl, [dostęp: 12.12.2016 r.], s. 89.

392Dla każdego realizowane podzadania oraz działania określa się planowane wydatki/koszty na dany rok budżetowy i kolejna lata, źródła finansowania planowanych wydatków oraz jednostki odpowiedzialne za ich realizację.

393

Por. Franek S. Będziaszek M., Lubińska T. (2011), op. cit., s. 84; Lubińska T. (red) (2009), Nowoczesne

zarządzanie publiczne – skuteczność i efektywność. Budżet zadaniowy w Polsce, Difin, Warszawa, s. 42;

Winiarka K. (red.) (2012), op. cit., s. 17.

394

P. Laskowski (2012), Budżet zadaniowy jako narzędzie realizacji strategii rozwoju jednostki samorządu

Rysunek 4. Budowa budżetu zadaniowego.

Źródło: Lubińska T. (red.) (2009), Nowoczesne zarządzanie publiczne – skuteczność i efektywność. Budżet

zadaniowy w Polsce, Difin, Warszawa, s. 44.

System budżetowania zadaniowego powinien składać się z dwóch podstawowych elementów395

:

 wieloletniego planu zadaniowego, w którym miernikami są wielkości pokazujące stopień realizacji założonych celów i odczuwalne dla mieszkańców efekty podejmowanych działań,

 rocznych budżetów zadaniowych, w których mierniki opisują przede wszystkim stopień wykonania założeń dotyczących rozmiarów i zaawansowania planowanych działań, a także mierników obrazujących stopień satysfakcji mieszkańców ze sposobu działania administracji i jej efektów pracy.

Koncepcję układu zadaniowego budżetu oraz stan jego wdrażania należy rozpatrywać w aspekcie czterech, wzajemnie ze sobą powiązanych podsystemów396

:

a) zadaniowy, rozumiany jako zbiór metod i technik, stosowanych do zbudowania – zgodnej z prawem materialnym - struktury zadań publicznych w układzie funkcji państwa, zadań budżetowych, podzadań budżetowych i działań, oraz określeniu - na każdym poziomie struktury zadań – celów do osiągnięcia oraz adekwatnych

395 Malinowska-Misiąg E., Misiąg J., Misiąg W., Tomalak M. (2015), op. cit., s. 79-80.

396 Najwyższa Izba Kontroli (2012), Informacja o wynikach – wdrażanie budżetu państwa w układzie zadaniowym – ocena procesów: planowania, kontroli, monitorowania i sprawozdawczości, KAP-4101-01/2011, Nr ewid. 27/2012/P/11/001/KAP, s. 15. Budżet tradycyjny Plan wydatków wg klasyfikacji budżetowej: część-dział-rozdział Budżet zadaniowy Plan wydatków wg nowej klasyfikacji zadaniowej Część sprawnościowa

Opis celów, których realizacji mają służyć wydatki. Opis mierników oraz wskazanie ich wartości docelowych, które

do poziomu struktury mierników stopnia osiągnięcia bądź realizacji zaplanowanych celów;

b) finansowy, będący zbiorem metod i technik, stosowanych do zbudowania planu wydatków budżetu państwa bądź kosztów jednostki sektora finansów publicznych, niezbędnych do osiągnięcia zaplanowanych rezultatów, poprzez określanie kosztów niezbędnych do wykonywania zdefiniowanych w układzie zadaniowym działań;

c) zarządczy, przedstawiający zastosowanie koncepcji układu zadaniowego do zarządzania publicznego, zarówno w systemach administracyjnych jak i poszczególnych jednostkach sektora finansów publicznych, zorientowanego na osiąganie zaplanowanych celów dla zadań publicznych definiowanych na poszczególnych szczeblach struktury zadaniowej;

d) funkcjonalny, znajdujący wyraz w rozwiązaniach organizacyjnych, przez które ministrowie kierujący poszczególnymi działami administracji rządowej oraz kierownicy jednostek w dziale realizują procesy programowania, monitorowania oraz sprawozdawania w ramach układu zadaniowego budżetu państwa.

Jak zostało to już podkreślone wcześniej w niniejszej dysertacji, obecnie gminy w niewielkim stopniu wykorzystują budżet zadaniowy. Rzadko także stosują inne narzędzia rachunkowości zarządczej. Głównym narzędziem planowania jest budżet tradycyjny, który zdaniem Autorki nie wspomaga procesu decyzyjnego zarządców gmin, a służy jest jedynie administrowaniu jednostką i kontroli limitu wydatków. Brak użyteczności tego narzędzia w procesie decyzyjnym wynika z braku powiązania wydatków z celami i zadaniami oraz braku części sprawnościowej informującej o efektywności³⁹⁷ realizacji zadań samorządowych na przestrzeni kilku lat. Ponadto, zdaniem Autorki, tradycyjne ujęcie budżetu jest mało transparentne, nie zawiera czytelnej informacji o polityce wydatkowej gminy, co w konsekwencji uniemożliwia komunikację ze społeczeństwem398

oraz innymi zewnętrznymi interesariuszami. Prezentacja tego budżetu utrudnia także ocenę efektywności działania gmin przez użytkowników zewnętrznych. Zatem, „stwarza to pole do swobodnych interpretacji, budowania nie zweryfikowanych tez i w konsekwencji podejmowania błędnych decyzji”399

. Dlatego, zdaniem Autorki, wdrożenie budżetu zadaniowego jest niezbędnym minimum

397

Efektywności opartej na rachunku ekonomicznym, a nie wydatkowaniu środków pieniężnych.

398 Którzy, według wyników ankiety przeprowadzonej przez Autorkę, są głównymi beneficjentami informacji publicznej (90,48% ). Szerzej na ten temat w rozdziale V niniejszej dysertacji.

399

Kachniarz M., Efekt skali, a efektywność usług publicznych, źródło: http://web.ae.katowice.pl/stanley/konferencja/pdf/Kachniarz.pdf, [dostęp: 20.05.2013 r.].

na drodze do zwiększania nowoczesności zarządzania gminami oraz zwiększenia zaufania wśród obywateli.