Mierniki budżetu zadaniowego

Jak już zostało wspominane wcześniej, jednym z charakterystycznych atrybutów budżetu zadaniowego jest zestaw mierników wykonania zadań, które pozwalają określić efektywność zarządzania jednostkami sektora publicznego oraz stopień osiągnięcia założonych celów. Miary służące ocenie skuteczności i efektywności sprawowania władzy muszą być przede wszystkim proste, zrozumiałe i możliwe do policzenia. W praktyce pojawia wiele sposobów, ale także trudności ze sklasyfikowaniem zadań oraz mierników ich wykonania. Wynika to ze zróżnicowania obszarów działania i zadań realizowanych przez gminy, co utrudnia dobór mierników służącym pomiaru skuteczności ich działania. Istotne jest, aby zastosowane miary były narzędziem wspomagającym zarządzanie i podejmowanie decyzji przez zarządców, a także służyły ocenie dokonań podległych im jednostek.

Ocena efektywności wydatków publicznych wymaga pomiaru nakładów na realizację działań sektora publicznego. Pomiar możne mieć formę pieniężną, jak i niepieniężną. W przeciwieństwie do sektora prywatnego, oszacowanie rzeczywistych kosztów działań sektora publicznego jest relatywnie skomplikowane. Bowiem ewidencja w systemie rachunkowości sektora publicznego charakteryzuje się specyficznymi zasadami i cechami, utrudniając tym samym pozyskanie informacji o wszystkich nakładach niezbędnych do osiągnięcia pożądanych rezultatów. Budżety publiczne są bardzo często tak zaprojektowane, że nie jest możliwe monitorowanie wydatków sektorowych400

. Zatem, zwiększeniu efektywności wykonywanych zadań ma umożliwić metoda budżetu zadaniowego, poprzez pomiar ich wykonania.

Jeżeli realizacja zadań spełnia oczekiwania ustawodawcy i społeczeństwa lokalnego to władze samorządowe są skuteczne. Natomiast jeżeli zarządcy gmin realizują zadania najtaniej to są efektywne. Efektywność i skuteczność są elementami sprawności. Skuteczność realizacji celów mierzy się poprzez odniesienie uzyskanych efektów do efektów

400 Por. Estache A., Gonzalez M., Trujillo L., Government Expenditures on Education, Health, and

Infrastructure, A Naive Look at Levels, Outcomes, and Efficiency, City University London, Department

of Economics, 2007; podano za: Chrzanowski M. (2013), Ocena korzyści i kosztów wdrażania budżetu

zadaniowego przez pryzmat efektywności wydatkowania środków publicznych w wybranych krajach OECD,

Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie. Polityki Europejskie, Finanse i Marketing nr 10/59, s. 120.

planowanych⁴⁰¹. Natomiast efektywność mierzy się poprzez odniesienie uzyskanych efektów do poniesionych nakładów. W większości krajów wykorzystujących budżet zadaniowy podział wskaźników jest dokonywany wedle klasyfikacji (nakłady, produkt, rezultat, oddziaływanie)402

. Mierniki dostarczają informacji o stopniu realizacji celów/zadań, które wykorzystywane są w procesie zarządzania zadaniowego jednostkami sektora finansów publicznych⁴⁰³.

Zgodnie z przyjętą metodologią przyjętą przez Unię Europejską mierniki można podzielić na⁴⁰⁴:

 mierniki oddziaływania – mierzą długofalowe konsekwencje realizacji zadania o charakterze strategicznym (cel główny). Mierzą bezpośrednie skutki wdrażania zadania, które ujawniają się dopiero po dłuższym okresie czasu, bądź odnoszą się do wartości, które są tylko w części efektem realizacji zadania. Jak wskazuje M. Kaczmarek trudność opracowywania tych mierników polega na tym, że często ich zakres obejmuje wiele czynników wewnętrznych i zewnętrznych, na które dysponent opracowujący miernik nie ma wpływu;

 mierniki rezultatu – mierzą efekty uzyskane w wyniku działań objętych zadaniem lub podzadaniem (cel szczegółowy), realizowanych za pomocą odpowiednich wydatków, na poziomie zadania/podzadania/działania. Mierzą zatem skutki podejmowanych działań, których efekty powinny pojawić się natychmiast po wykonanym zadaniu, nawet w danym roku budżetowym;

 mierniki produktu – odzwierciedlają wykonanie danego zadania operacyjnego (w krótkim okresie – cel operacyjny) i pokazują konkretne dobra i usługi wyprodukowane przez sektor publiczny.

Przykładowe mierniki oddziaływania, rezultatu i produktu zaprezentowano w tabeli 12.

Tabela 12. Przykładowe mierniki oddziaływania, rezultatu i produktu

Wskaźniki oddziaływania Wskaźniki rezultatu Wskaźniki produktu

• wzrost realizacji zadań w wyniku działań inwestycyjnych,

• spadek bezrobocia w wyniku przeprowadzonych szkoleń, • zmniejszenie liczby wypadków

komunikacyjnych w wyniku modernizacji odcinka drogi.

• skrócenie przejazdu odcinkiem drogi w wyniku jej modernizacji,

• wzrost liczby miejsc pracy w wyniku realizacji danych programów pomocowych,

• liczba osób, które podniosły swoje kwalifikacje w wyniku przeprowadzonych szkoleń,

• liczba dzieci, która będzie uczęszczać do wybudowanej szkoły.

• długość wybudowanych dróg, • liczba mieszkańców, która

uzyskała pomoc socjalną, • czas szkoleń przypadających

na jednego pracownika urzędu.

Źródło: M. Rogus (2011), op. cit., s. 195.

401 Mierniki skuteczności mierzą stopień osiągnięcia zamierzonych celów - mogą mieć one zastosowanie na wszystkich szczeblach klasyfikacji zadaniowej.

402 Szerzej na ten temat: Rogus M. (2011), Budżet zadaniowy jako narzędzie kontroli zarządczej w sektorze

samorządowym, PRACE NAUKOWE WWSZIP NR 16 (2)2011, Wałbrzych, s. 193. 403

Szerzej na ten temat: Postuła M., Podstawka M. (2011), op. cit., s. 27.

Kwestia doboru mierników dla pomiaru stopnia osiągnięcia celów jednostki jest istotnym problemem. Istotne jest, aby dla zmierzenia stopnia osiągnięcia danego celu ustalać mierniki odnoszące się do wydajności, skuteczności czy dostępności. Dzięki takiemu podejściu uzyskuje się wieloaspektową informację o realizacji danego zadania czy celu405

. Wymagania, jakim mają sprostać konstruowane mierniki realizacji celów gmin zawiera tabela 13.

Tabela 13. Wymagania stawiane miernikom realizacji celów

Autor Wymagania stawiane mierników realizacji celów

Ministerstwo Finansów

 mają umożliwiać określanie stopnia realizacji celów, tj. mierzyć skuteczność i efektywność realizacji zadań, podzadań i działań,

 powinny być adekwatne - ściśle powiązane z celami zadania/podzadania; muszą one odzwierciedlać podstawowy cel, któremu realizacja zadania będzie służyć,

 być akceptowane przez jednostki, realizujące dane zadanie,

 być wiarygodne – a także łatwe do zrozumienia dla osób nieposiadających szczegółowej znajomości tematu (formuły i interpretacji miernika),

 być łatwe do monitorowania; proces pozyskiwania danych powinien być ponadto racjonalny kosztowo (proces zbierania informacji nie może być droższy niż realizacja samego zadania lub stanowić istotnej części jego kosztów),

 być możliwie spójne z miernikami określonymi dla innych poziomów klasyfikacji budżetowej w układzie zadaniowym,

 być zdefiniowane w sposób umożliwiający ciągłość ich pomiaru w wieloletniej perspektywie,

 mierzyć tylko to, na co wykonawca zadania/działania ma wpływ, należy unikać stosowania mierników, na których wysokość w niewielkim stopniu wpływa realizowane zadanie,

 być dobrane w taki sposób, aby ich wartości mogły być uzyskane jak najszybciej po upływie okresu sprawozdawczego (szybki feedback pomiędzy działaniem i raportowaniem miary jego skutku),

 posiadać wiarygodne źródło danych,

 być dobrane oszczędnie, tzn. nie należy mnożyć ich liczby ponad potrzebę, a także aby koszt ustalania miernika nie przewyższał korzyści wynikających z jego wykorzystania,

 mierniki realizacji zadań, podzadań i działań w budżecie zadaniowym powinny być spójne z poziomami określonymi w strategiach,

 należy określać docelowe poziomy mierników w powiązaniu z wysokością planowanych wydatków,

 zdefiniowane mierniki powinny koncentrować się na kliencie, interesariuszu oraz stymulować do podejmowania pożądanych działań.

B. Filipiak

 zasada istotności (w jakim stopniu cele danego zadania są ważne w stosunku do rosnących potrzeb i priorytetów rozwoju społeczno-gospodarczego danej jednostki),

 zasada efektywności (jak spożytkować zasoby na wytworzenie usług lub osiągnięcie konkretnych rezultatów),

 zasada skuteczności (jak dalece zadanie będzie służyć osiągnięciu celów szczegółowych i głównych przewidzianych w strategii),

 zasada użyteczności (czy zadanie będzie miało wpływ na docelową grupę w zakresie zaspokajania jej potrzeb),

 zasada trwałości (czy i w jakim stopniu należy oczekiwać zmian powstałych w wyniku zakończenia realizacji zadania).

B Nita

 cel stosowania miernika,

 powiązanie ze strategią,

 formalna postać miernika,

405 Por. Nieplowicz M. (2012), Mierniki pomiaru realizacji celów jednostek sektora finansów publicznych, Finanse, Rynki, Ubezpieczenia nr 53, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego nr 718, Wydawnictwo Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin s. 172-173.

 źródła danych,

 orientacja na sprzężenia i ciągłe doskonalenie,

 możliwość kaskadowania,

 określona częstotliwość pomiaru,

 osoby zaangażowane w pomiar dokonań.

W. Misiąg

 adekwatne do celów, jakie jednostka chce osiągnąć,

 ściśle określone, o klarownej, niedwuznacznej definicji, pozwalające na pozyskiwanie wiarygodnych danych,

 aktualne, generujące dane na tyle regularnie, by śledzić postępy, oraz na tyle szybko, by uzyskiwane dane były użyteczne,

 rzetelne, czyli wystarczająco dokładne i reagujące na zmiany,

 porównywalne z przeszłymi okresami lub innymi podobnymi miernikami,

 dające się zweryfikować, poparte wyraźną dokumentacją, aby można było potwierdzić zasadność procesów generujących dany miernik,

 unikające stwarzania negatywnych bodźców, czyli takie, które nie zachęcają do niepożądanego lub marnotrawnego działania.

Źródło:Opracowanie własne na podstawie: Malinowska-Misiąg E., Misiąg W. (2007), op. cit., s. 19; Nieplowicz M. (2012), op. cit., s. 168; http://www.budzet-zadaniowy.com, [dostęp: 22.10.2015 r.]; zob. także: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów (2011), op. cit., s. 78-79; Karmańska A. (2009), Wartość ekonomiczna

w systemie informacyjnym rachunkowości finansowej, Difin, Warszawa, s. 92.

Głównymi postulatami stawianymi miernikom realizacji celów w budżecie zadaniowym jest ich powiązanie ze strategią gminy, użyteczność przejawiająca się w łatwości pozyskiwania danych oraz możliwości dokonania ewaluacji ex ante, a także koncentracja na kliencie (łatwe do zrozumienia dla osób nieposiadających szczegółowej znajomości tematu) oraz stymulowanie do podejmowania pożądanych działań. Szczególnie istotne dla mierników budżetu zadaniowego są zasady skuteczności i przejrzystości, które decydują o sprawności budżetu, wpływając na eliminację jego negatywnych cech i zwiększając skuteczność, prawidłowość oraz oszczędność406

. Są zatem instrumentem weryfikacji zakresu realizacji zadań i stopnia osiągnięcia założonych celów407

.

Wyniki badań przeprowadzonych przez M. Będzieszak408

pokazują, że najczęściej stosowane przez samorząd terytorialny mierniki mają jedynie charakter mierników produktu, rezultatów lub kosztu jednostkowego. Nie występują natomiast mierniki skuteczności i efektywności409

. W literaturze przedmiotu, wskazuje się na konieczność powoływania dodatkowych klasyfikacji mierników i ich rozszerzenie o mierniki jakości oraz mierniki

406 Lubińska T., Strąk T., Lozano-Platonoff A.. Będzieszak M., Głodek M. (2009); [w:] Lubińska T. (red.), Nowe

zarządzanie publiczne – skuteczność i efektywność. Budżet zadaniowy w Polsce, Difin, Warszawa, s. 56. 407

Por. Urbaniak G., Strumnik (2011), Budżet zadaniowy jako instrument zarządzania finansami sądów

powszechnych i edukacji ekonomicznej, [w:] Owsiak S. (red.), Nowe zarządzanie finansami publicznymi w warunkach kryzysu, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Warszawa.

408 Szerzej na ten temat: Będziaszek M. (2009), Model budżetu zadaniowego samorządów w świetle badań; [w:] Filipiak-Dylewska B. (red.), Finanse 2009 – Teoria i praktyka. Finanse publiczne II, Zeszyty Naukowe US nr 547 – Ekonomiczne Problemy Usług nr 37, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin.

409 Pomimo, że część gmin dostrzega już potrzebę mierzenia efektywności, co potwierdzają badania przeprowadzone przez M. Śpiewoka. Szerzej na ten temat: Śpiewok M. (2013), Benchmarking jako sposób

na kontrolę zarządczą w urzędach, Kontrola Zarządcza w Jednostkach Samorządu Terytorialnego, Biuletyn

satysfakcji. Wprowadzenie mierników jakości i satysfakcji świadczyłoby o wysokim poziomie działalności administracji samorządowej410

.

W Polsce nie powstała żadna oficjalna, obowiązująca klasyfikacja mierników budżetu zadaniowego⁴¹¹. Z uwagi na odmienność realizowanych celów, zadań przez gminy i różnorodność wymiarów efektywności⁴¹² tych organizacji, wydaje się, że ten fakt wpływa korzystnie na możliwość oceny ich efektywności⁴¹³. Zatem, kierownictwo organizacji musi dokonać wyboru wymiarów i odpowiadającym im kryteriów oceny efektywności, tak aby w najlepszy sposób oddać istotę problemu. Skutkuje to wdrożeniem wielowymiarowego kryterium oceny efektywności gminy, między innymi zrównoważoną kartę wyników (Balanced Scorecard, BSC). Potrzeba stosowania takich holistycznych systemów pomiarów współcześnie jest bezsprzeczna i wynika z konieczności414

:

 powiązania dokonań przedsiębiorstwa z jego celami strategicznymi,

 identyfikowania słabych i mocnych stron implementacji zamierzeń strategicznych,

 tworzenia wiele mówiących podstaw (w postaci danych ilościowych i jakościowych) użytecznych w doskonaleniu zamierzeń strategicznych,

 oceny różnych kryteriów, które wykorzystywane są w praktyce Benchmarking.