charakter prawny postępowania antymonopolowego w poglądach doktrynyw poglądach doktryny

w początkowym okresie rozwoju polskiego ustawodawstwa antymonopolowego postępowanie antymonopolowe określane było jako postępowanie administracyjne57. pogląd ten uzasadniano tym, że w postępowaniu antymonopolowym stosowane są zasadniczo przepisy k.p.a., ale z uwzględnieniem zmian wynikających z ustawy antymonopolowej (przede wszystkim w zakresie postępowania odwoławczego)58. pomimo że w pierwotnym kształcie ustawa antymonopolowa nie wyrażała tego wprost ani nie zawierała ogólnego odwołania do stosowania k.p.a., to jednak o charakterze administracyjnym postępowania antymonopolowego świadczył fakt, że organ antymonopolowy jest organem administracji publicznej uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych59. pogląd ten był charakterystyczny dla wczesnego rozwoju postępowania antymonopolowego i wyrażano go na podstawie pierwszej ustawy antymonopolowej z 1990 r. Ustawa ta zawierała dość ograniczoną regulację postępowania antymonopolowego, w znacznej mierze bazując na przepisach k.p.a. mogło to być podstawą do uzasadnienia takiego charakteru postępowania antymonopolowego. należy wszakże podkreślić, że wszyscy autorzy optujący za tym poglądem podkreślali jednocześnie pewne odrębności postępowania antymonopolowego w stosunku do k.p.a. (w szczególności w zakresie postępowania odwoławczego)60.

Uzasadniając administracyjny charakter polskiego postępowania antymonopolowego, wskazuje się na podobieństwo z systemem unijnego prawa konkurencji, który także oparty jest na modelu administracyjnym61. w obydwu systemach istotą postępowania jest ochrona interesu publicznego za pomocą

56 Ibidem, s. 461.

57 j. olszewski, Jak zwalczać: nieuczciwą konkurencję, praktyki monopolistyczne, dumping, wydawnictwo dr-a andrzeja abramskiego, katowice 1993, s. 21.

58 i. wiszniewska, Polska ustawa antymonopolowa z 1990 r., przegląd Ustawodawstwa gospodarczego 1990, nr 8-9, s. 129.

59 t. Ławicki [w:] c. kosikowski, t. Ławicki, Ochrona prawna konkurencji i zwalczania praktyk monopolistycznych, pwn, warszawa 1994, s. 91 i 92.

60 z innych opracowań, w których pojawia się takie stanowisko, wymienić należy: a.g. harla, Postępowanie przed Urzędem…, op. cit., s. 16 i 17, z. dominiczak, w. górski, k. wesołowski, Kompendium prawa gospodarczego, arr, zielona góra 1994, s. 80, czy a. jaroszyński, r. janusz, Procedury antymonopolowe, seria: Harmonizacja polskiego prawa antymonopolowego z regułami konkurencji Unii Europejskiej, cz. V, t. ii, Urząd antymonopolowy, warszawa 1995, s. 119.

149

instrumentów administracyjnoprawnych. za tezą o administracyjnym charakterze postępowania antymonopolowego przemawia także prowadzenie go przez centralny organ administracji rządowej, tj. prezesa Uokik, oraz użycie w ustawie62

pojęcia „postępowanie administracyjne”63.

postępowanie antymonopolowe bywa traktowane jako szczególne postępowanie administracyjne lub postępowanie administracyjne specjalne64 czy też administracyjne postępowanie o charakterze szczególnym65. można także spotkać się z określeniem antymonopolowe postępowanie administracyjne66. wskazuje się, że odmienność niektórych przepisów tego postępowania od wzorca k.p.a. jest uzasadniona specyfiką spraw rozpoznawanych przez organ antymonopolowy, które charakteryzują się wysokim stopniem skomplikowania w kategoriach ekonomicznych i prawnych67. dlatego też odmienności postępowania antymonopolowego zostały wprowadzone, aby zapewnić skuteczność regulacji antymonopolowej, stwarzając jednocześnie gwarancję podstawowych praw i wolności uczestników tych postępowań. za najważniejsze odrębności należy uznać:

1) dodatkowe uprawnienia śledcze prezesa Uokik; 2) mechanizmy ochrony tajemnic przedsiębiorstwa; 3) udział osób zainteresowanych w postępowaniu; 4) szczególną regulację postępowania wyjaśniającego;

5) wyłączenie możliwości kontrolowania postanowień dowodowych organu i sądu antymonopolowego;

6) przepisy dotyczące opłat i kosztów postępowania68.

odmienne regulacje od k.p.a. uzasadnia potrzeba ochrony interesu publicznoprawnego w zakresie realizacji konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, która może zostać naruszona przez indywidualne (nadużycie pozycji dominującej) lub zbiorowe praktyki antykonkurencyjne. organ antymonopolowy został wyposażony także w szersze uprawnienia dochodzeniowe i śledcze, niż to się dzieje w przypadku wielu innych organów administracji publicznej z powodów

62 chodzi tutaj o ustawę antymonopolową z 1990 r. 63 r. janusz, op. cit., s. 256.

64 pojęcia te są używane zamiennie w zależności od konwencji terminologicznej autora.

65 r. Stankiewicz, O istocie postępowania antymonopolowego, Studia iuridica 2008, nr XliX, s. 189. 66 tak S. gronowski, Polskie prawo antymonopolowe (zarys wykładu), wydawnictwo zpp, warszawa 1998, s. 290. bliższa analiza tego pojęcia prowadzi do wniosku, że nie różni się ono znaczeniowo od pojęcia szczególnego postępowania administracyjnego lub postępowania administracyjnego specjalnego.

67 r. janusz, t. Skoczny, Postępowanie antymonopolowe jako szczególne postępowanie administracyjne [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa profesora zw. dra hab. J. Filipka, i. Skrzydło-niżnik, p. dobosz, d. dąbek, m. Smaga (red.), wydawnictwa Uj, kraków, 2001, s. 274.

podmiotowych. w przypadku większości spraw rozpatrywanych na podstawie k.p.a. stroną są zwykli obywatele, tymczasem w postępowaniu antymonopolowym stronami są wyłącznie profesjonaliści – przedsiębiorcy, często wyposażeni w specjalistyczne służby ekonomiczne i prawne oraz mający niejednokrotnie realne możliwości blokowania toczącego się postępowania. w związku z tym organ antymonopolowy powinien mieć skuteczne środki prawne, aby zapewnić sobie współpracę stron i innych uczestników postępowania69. o szczególnym charakterze postępowania antymonopolowego jako postępowania administracyjnego świadczą:

1) rozszerzone możliwości odmowy prowadzenia postępowania;

2) szersze uprawnienia organu antymonopolowego w zakresie gromadzenia materiału dowodowego;

3) szeroka ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa;

4) uregulowanie postępowania dowodowego na podstawie k.p.c. (art. 235-315);

5) szczególna regulacja kosztów postępowania; 6) zawiłe terminy rozstrzygania niektórych spraw; 7) jednoinstancyjność postępowania;

8) wyłączenie możliwości inicjowania przez stronę nadzwyczajnego trybu postępowania;

9) nie wszystkie rozstrzygnięcia merytoryczne organu mają formalną postać decyzji administracyjnej70.

wskazuje się, że postępowanie antymonopolowe wykazuje cechy procedury administracyjnej o charakterze nieautonomicznym71. o nieautonomiczności postępowania antymonopolowego decyduje zakres i głębokość odesłań do innych kodeksów i ustaw. jednakże to przepisy k.p.a. tworzą fundament tego postępowania, służąc interpretacji przepisów procesowych, i zapewniają gwarancje procesowe uczestnikom tego postępowania72. administracyjnoprawny charakter postępowania antymonopolowego wynika z przyjętego modelu publicznoprawnej ochrony konkurencji, która oparta jest na modelu administracyjnym, z centralną rolą organu administracji publicznej73.

69 S. gronowski, op. cit., s. 290. 70 Ibidem, s. 291.

71 r. Stankiewicz, op. cit., s. 189. 72 Ibidem, s. 192.

151

postępowanie antymonopolowe określane jest także jako postępowanie hybrydowe74. pojęcie procedury hybrydowej wywodzi się z amerykańskiej doktryny prawa publicznego i oznacza szczególne postępowanie o charakterze prawotwórczym, prowadzone przy wykorzystaniu instytucji procesowych typowych dla działalności orzeczniczej75. zgodnie z tym poglądem wprowadzenie systemu odesłań oraz zespolenie instytucji z różnych procedur, a także szczególny sposób uregulowania środków prawnych i instancji odwoławczej powoduje, że nie można poprzestać na określeniu postępowania antymonopolowego jako administracyjnej procedury specjalnej, ale należy określić je jako procedurę hybrydową76. pogląd ten jest akceptowany przez wielu autorów77. jednakże często brak jest szerszego uzasadnienia, dlaczego uważają oni tę koncepcję za właściwą.

doktryna procesu cywilnego ujmuje często postępowanie antymonopolowe jako przedsądowe postępowanie administracyjne78. w świetle tego poglądu postępowanie antymonopolowe dzieli się na dwa zasadnicze etapy: postępowanie przedsądowe (prejurysdykcyjne) przed prezesem Uokik oraz postępowanie sądowe przed Sokik79. w związku z powyższym pierwszy etap należałoby poprawnie określać jako postępowanie administracyjne w sprawach antymonopolowych80. wprowadzone w postępowaniu antymonopolowym przepisy przewidujące odpowiednie stosowanie przepisów k.p.c. mają na celu umożliwienie Sokik szersze uznanie dowodów przeprowadzonych w postępowaniu przedsądowym81. co istotne, według niektórych przedstawicieli doktryny procesu cywilnego sprawy objęte postępowaniem prejurysdykcyjnym mają charakter spraw cywilnych w rozumieniu materialnej koncepcji sprawy cywilnej82.

pewne podobieństwo do scharakteryzowanych poglądów wykazuje próba stworzenia koncepcji postępowania kompleksowego83. od razu na wstępie należy podkreślić, że koncepcja ta powstała w innych warunkach ustrojowych

74 z. kmieciak, op. cit. 75 Ibidem, s. 31. 76 Ibidem, s. 47.

77 m. bychowska, m. krasnodębska-tomkiel, Procedura antymonopolowa jako instrument ochrony konkurencji – refleksje dotyczące ustawy z 15.12.2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów [w:] Prawo konkurencji – stan obecny oraz przewidywane kierunki zmian, c. banasiński (red.), Uokik, warszawa 2006, s. 26, czy m. niziołek, S. Famirska, Procedura hybrydowa w sprawach ochrony konkurencji a ostateczność i wykonalność decyzji Prezesa UOKiK, przegląd prawa handlowego 2008, nr 4, s. 34.

78 j. brol [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. ii, k. piasecki (red.), c.h. beck, warszawa 2002, s. 220 i n.

79 Ibidem. podobnie t. ereciński, Postępowanie w sprawach…, op. cit., s. 33, i a.g. harla, Postępowanie przed Urzędem..., op. cit., s. 16, tenże, Postępowanie sądowe w sprawach antymonopolowych, palestra 1991, nr 5-7, s. 31.

80 m. Sachajko, m. Żołtko, Charakter prawny postępowania przed Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, rpeiS 1996, z. 4, s. 95.

81 j. brol, op. cit., s. 222.

82 k. piasecki, Procedury poprzedzające…, op. cit., s. 14.

83 m. Stahl, Zbieg drogi postępowania administracyjnego i sądowego, Studia prawno-ekonomiczne, t. XXi, 1979, s. 41 i n.

i nieodnoszona była do postępowania antymonopolowego, jednak stanowi ona interesującą próbę ujęcia charakteru postępowania, w którym faza postępowania administracyjnego przechodzi następnie w fazę postępowania sądowego (karnego lub cywilnego). w świetle tego podejścia należy odejść od odrębnego traktowania antymonopolowego postępowania administracyjnego oraz sądowego postępowania antymonopolowego i traktować je jako fazy tego samego postępowania. dlatego nie należałoby się posługiwać pojęciami sprawy administracyjnej i cywilnej, ale mówić o postępowaniu w sprawie (antymonopolowej)84.

2.3 postępowanie antymonopolowe jako postępowanie