postępowanie antymonopolowe jako postępowanie administracyjne szczególneadministracyjne szczególne

analizując pojęcie postępowania administracyjnego ogólnego i szczególnego oraz różnice, jakie zachodzą pomiędzy postępowaniem jurysdykcyjnym a postępowaniem antymonopolowym, należy dojść do wniosku, że postępowanie antymonopolowe stanowi przykład postępowania administracyjnego szczególnego. przeciwko przyjęciu odmiennych poglądów przemawia szereg argumentów. postępowanie antymonopolowe nie może być określane tylko jako postępowanie administracyjne. o ile w pierwszym okresie rozwoju ustawodawstwa antymonopolowego takie twierdzenie byłoby w części uzasadnione, to obecnie jest ono niewystarczające. istnieje bowiem zbyt wiele różnic pomiędzy postępowaniem jurysdykcyjnym określonym w k.p.a. a postępowaniem antymonopolowym. różnice te powodują, że postępowanie antymonopolowe przekształciło się w postępowanie administracyjne szczególne.

koncepcja ujmowania postępowania antymonopolowego jako procedury hybrydowej także nie wydaje się właściwa. pogląd ten koncentruje się prawie wyłącznie na formalnym aspekcie budowy przepisów tego postępowania. w tym kontekście należy wskazać, że z biegiem czasu z ustawy antymonopolowej eliminowane są odesłania do innych kodeksów, istniejące odesłania zaś nie mają w praktyce dużego znaczenia (jak to się dzieje w przypadku odesłania do przepisów k.p.c. o dowodach). ponadto sama koncepcja procedury hybrydowej stanowi odwołanie do już istniejącego pojęcia, którego treść wydaje się odmienna. podobnie za nietrafny należy uznać pogląd określający postępowanie antymonopolowe jako postępowanie prejurysdykcyjne. pogląd ten, formułowany w doktrynie procesu cywilnego zakłada, że sprawy w istocie cywilne zostały decyzją ustawodawcy przekazane do orzekania wstępnego organom administracji, po czym następuje „właściwa” faza sądowa rozstrzygania sprawy. koncepcja ta

84 do pewnego stopnia tak prezentują tę kwestie współcześnie m. Szydło i Ł. błaszczak, Sprawa antymonopolowa…, op. cit., s. 118 i n.

153

razi swoją nielogicznością85. zanegowane zostało bowiem następstwo czasowe. to nie jest jedno postępowanie antymonopolowe z fazą sądową i administracyjną – kontynuując ten tok rozumowania, należałoby traktować postępowania przed sądami administracyjnymi jako sądowe etapy procedury np. budowlanej czy celnej. ponadto koncepcja ta pozostaje bezradna wobec faktu, że np. sprawy antymonopolowe z zakresu kontroli łączenia przedsiębiorstw prawie w ogóle nie trafiają do rzekomo „właściwej” fazy sądowej86. kontrowersyjny jest również podgląd o cywilnym charakterze spraw antymonopolowych. Sprawy antymonopolowe są ze swej istoty sprawami administracyjnymi, sprawami cywilnymi zaś są jedynie w świetle kryterium formalnego – zostały przekazane decyzją ustawodawcy do orzekania sądom powszechnym.

konsekwentnie należy uznać także, że koncepcja procedury kompleksowej nie jest właściwa dla opisu charakteru prawnego postępowania antymonopolowego. po pierwsze, należy zwrócić uwagę na kontekst historyczny sformułowania tego poglądu. w mojej opinii pogląd ten był – w pewnym stopniu – zapowiedzią nurtu dążącego do unifikacji procedur. Stanowił on efekt istniejącego ówcześnie zamętu, wynikającego z ideologizacji prawa, którego skutkiem było przemieszanie, a w pewnych sytuacjach scalanie przepisów proceduralnych i materialnych prawa administracyjnego i cywilnego. Formułowany był na gruncie postępowań, które w obecnym kształcie nie budzą wątpliwości co do charakteru rozpatrywanych spraw. co istotne, przykłady, które służyły do ilustracji koncepcji procedury kompleksowej, miały bardzo różny charakter. nie można w ich przypadku mówić o świadomej decyzji i tendencji w działaniach ustawodawcy. przykłady postępowań stanowiły raczej przypadkowe wybory, często motywowane prakseologicznie. należy pamiętać, że koncepcja procedury kompleksowej była stworzona przed powołaniem, a właściwie reaktywowaniem w powojennej polsce sądownictwa administracyjnego. Stworzenie tego sądownictwa wywarło istotny wpływ na wiele ze wskazanych procedur. z badań autora wynika, że pogląd nie był kontynuowany ani nie pojawia się obecnie w literaturze prawa administracyjnego. nie przesądza to samo w sobie o jego nieadekwatności do opisu charakteru prawnego postępowania antymonopolowego. oprócz wskazanych wcześniej argumentów o braku przydatności koncepcji procedury kompleksowej do opisu charakteru postępowania antymonopolowego należy dodać także to, że przyjęcie tej optyki kładzie akcent wyłącznie na regulację postępowania odwoławczego, pomijając istotę rozpatrywanych spraw. nie do zaakceptowania jest także założenie o braku konieczności, a nawet niewłaściwości różnej istoty spraw administracyjnych i cywilnych.

85 na co wskazywał w. dawidowicz, Postępowanie w sprawach administracyjnych a postępowanie przed sądem cywilnym, państwo i prawo 1990, z. 8, s. 41.

86 mniej niż 1 proc. z ogółu decyzji prezesa Uokik wydanych w sprawach z zakresu kontroli koncentracji jest zaskarżana do sądu antymonopolowego.

za przyjęciem tezy, że postępowanie antymonopolowe stanowi przykład procedury administracyjnej szczególnej, można wskazać wiele argumentów oprócz już wymienionych wcześniej. Skoro istotą postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej w drodze decyzji, to postępowanie antymonopolowe spełnia ten warunek. Sprawy antymonopolowe są sprawami administracyjnymi, prezes Uokik zaś jest centralnym organem administracji rządowej i rozstrzyga sprawy w formie decyzji administracyjnej. ramy postępowania administracyjnego stanowią optymalne rozwiązanie dla rozstrzygania spraw antymonopolowych. charakter postępowania administracyjnego jest najlepiej dostosowany do celu, jakiemu ma służyć prawo antymonopolowe. celem tym jest ochrona interesu publicznego poprzez zagwarantowanie istnienia wolnej konkurencji, na skutek niedopuszczenia do działań przedsiębiorców o charakterze antykonkurencyjnym. ochrona interesu publicznego stanowi właśnie o wyraźnie administracyjnym charakterze tego postępowania. Sąd najwyższy wyraźnie podkreśla, że nie każde naruszenie prawa przez przedsiębiorcę uzasadnia wdrożenie postępowania o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym. decyduje o tym naruszenie przez przedsiębiorcę w następstwie stosowania zabronionych praktyk monopolistycznych interesu publicznoprawnego87. celem ustawodawstwa antymonopolowego nie jest bowiem ochrona indywidualnego interesu przedsiębiorcy88. podkreśleniu realizacji celu ochrony interesu publicznego w tym postępowaniu służy także wyeliminowanie wnioskowego trybu wszczynania postępowania antymonopolowego w sprawach praktyk ograniczających konkurencję89.

o administracyjnym charakterze postępowania antymonopolowego świadczą również argumenty natury formalnej. pomimo zastosowanej techniki legislacyjnej polegającej na użyciu odesłań do innych kodeksów oraz swoistym uregulowaniu niektórych kwestii proceduralnych, zgodnie z art. 83 ustawy antymonopolowej, postępowanie to ma zastosowanie w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie i to właśnie k.p.a. wyznacza jego trzon. jak wskazano wcześniej, pewne odrębności są immanentną cechą procedury administracyjnej i jest to dobrze widoczne na przykładzie procedury antymonopolowej. z tego też powodu w postępowaniu antymonopolowym liczba i głębokość odstępstw od regulacji k.p.a. będzie determinowała charakter tego postępowania jako postępowania administracyjnego szczególnego. analizując wymienione odrębności, można wskazać, że służą one naprawie mankamentów k.p.a., który jest jednak dość starym aktem prawnym, oraz wynikają one ze specyfiki spraw antymonopolowych.

87 wyrok Sn z dnia 27 sierpnia 2003, i ckn 527/01, niepublikowany.

88 wyrok Sądu antymonopolowego z dnia 19 listopada 2001 r., XVii ama 2/01, dz.Urz. Uokik z 2002 r. nr 1, poz. 47.

89 m. Sieradzka, Postępowanie przed Prezesem UOKiK według regulacji nowej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów – cz. II, monitor prawniczy 2008, nr 1, s. 30.

155

co istotne, wskazane odrębności nie stoją w sprzeczności z administracyjnym charakterem postępowania antymonopolowego.

warto podkreślić, że utrzymywany jest stały związek postępowania antymonopolowego z postępowaniem jurysdykcyjnym. choć obecnie nie jest do zaakceptowania w pełni pogląd, że znaczenie ogólnego postępowania administracyjnego zawiera się w tym, że stanowi pewien wzorzec, który może być podstawą do tworzenia analogii, i dlatego przy interpretacji specjalistycznych norm postępowania (np. w dziedzinie podatkowej) pierwszorzędnym materiałem służyć może nasze ogólne postępowanie – chociażby ze względu na pokrewieństwo co do materii i redakcji tych przepisów, a nawet całkowite analogie90. tego rodzaju analogie nie są już szczęśliwie potrzebne wobec rozwoju administracyjnych postępowań szczególnych, takich jak postępowanie antymonopolowe. nie przeczy to jednak temu, że ogólne postępowanie stanowi pewien wzorzec, do którego można się odwołać w sytuacjach problematycznych. mając to na uwadze, tylko w takim sensie można zaakceptować stanowisko sądu antymonopolowego, że postępowanie toczące się w trybie ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów powinno odpowiadać wymogom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego91.

na zakończenie należy zwrócić uwagę, że procedura antymonopolowa historycznie wywodzi się z postępowania jurysdykcyjnego. dopiero w wyniku uchwalania kolejnych ustaw antymonopolowych i ich nowelizacji wprowadzano do niej pewne odrębności. jednakże ta tendencja już zanikła i można zauważyć, że część z tych odrębności została wyeliminowana i procedura antymonopolowa znów zbliżyła się do wzorca postępowania jurysdykcyjnego. oznacza to, że pomimo upływu wielu lat nie doszło do dalszej autonomizacji procedury antymonopolowej czy wytworzenia się nowych specyficznych przepisów procesowych sprzecznych z istotą postępowania jurysdykcyjnego. w związku z tym właściwe jest określanie procedury antymonopolowej jako postępowania administracyjnego szczególnego. postępowanie to mimo kilku mankamentów jest interesującym przykładem nowych zjawisk w prawie administracyjnym i stanowi skuteczne ramy procesowe realizacji prawa antymonopolowego w ciągle ewoluującej gospodarce. biorąc powyższe pod uwagę, zasadny jest pogląd, że postępowanie antymonopolowe jest w swym kształcie porównywalne z naturą i skalą zjawisk ekonomicznych europejskiego obszaru gospodarczego i jego miejsca w świecie92.

90 j. pokrzywnicki, op. cit., s. 14 i 15.

91 wyrok Sądu antymonopolowego z dnia 20 sierpnia 2001 r., XVii ama 115/00, dz.Urz. Uokik z 2001 r. nr 3, poz. 124.

Rozdział V.