Czy zmierzamy w kierunku ogólnego kodeksu etycznego?

Reforma w toku

W następstwie wielu dużych afer nagłośnionych przez media (w szczególności afera Woertha z 2010 r.) prezydent Republiki powołał specjalną komisję do rozważenia kwestii zapobiegania konfliktowi intere-sów. Komisja w składzie: Jean-Marc Sauvé, Didier Migaud i Jean-Claude Magendi, przeprowadziła ok. 60 przesłuchań, z których większość jest dostępna online (www.conflits-interets.fr), zdefiniowała pojęcie konfliktu interesów, przeprowadziła analizę istniejących ram prawnych oraz zapro-ponowała nowe rozwiązania. Wyłączyła z analizy parlamentarzystów, którzy będą zobowiązani do opracowania własnych zasad w tej materii.

Raport komisji, przekazany prezydentowi Republiki 26 stycznia 2011 r., proponuje prawne określenie konfliktu interesów jako sytuacji, w której nakładają się zadania wykonywane w ramach służby publicznej oraz prywatny interes osoby biorącej udział w wykonywaniu owych zadań, gdy wymieniony interes prywatny, ze względu na rodzaj i nasilenie, może być rozsądnie uznany za mający rzeczywisty lub domniemany wpływ na niezależne, bezstronne i obiektywne pełnienie funkcji przez zainteresowanego.

Funkcjonujący obecnie system rozwoju kariery w służbie cywilnej sam w sobie stanowi już gwarancję zapobiegania konfliktom interesów w życiu publicznym, a Francja ma do dyspozycji wiele środków ustawo-wych oraz orzecznictwo przyczyniające się pośrednio lub bezpośrednio do zapobiegania takim konfliktom (tabela niezgodności, nielegalne uzyskanie korzyści, zasada bezstronności itp.). Niemniej jednak arsenał obecnie stosowanych środków karnych nie jest w pełni dostosowany do zasad za-pobiegania konfliktom interesów. Zasady te zawierają luki, w szczegól-ności w odniesieniu do członków rządu, i nie są w dostatecznym stopniu rozpowszechnione. Raport wskazywał na potrzebę interwencji ze strony ustawodawcy w celu zapoczątkowania nowej kultury deontologii operato-rów publicznych. Projekt ustawy o deontologii i zapobieganiu konfliktom interesów w życiu publicznym wpłynął do Zgromadzenia Narodowego.

Opiera się on na ustaleniach raportu komisji Sauvé (AJDA 2011.132) i zakłada powołanie organu ds. deontologii w życiu publicznym, wprowa-dza konieczność składania oświadczeń o uzyskanych korzyściach obejmu-jącą pewną liczbę urzędników publicznych oraz formalizuje procedurę zdymisjonowania w przypadku, gdyby ich bezstronność budziła wąt-pliwości.

Artykuł 1 projektu ustawy wymienia obowiązek zachowania uczci-wości i bezstronności przez osoby będące depozytariuszami władzy pub-licznej oraz osoby pełniące służbę publiczną i przewiduje środki umożli-wiające zastąpienie takich osób okresowo lub na stałe, jeśli ich zdaniem znalazły się w sytuacji, gdy ich bezstronność mogłaby budzić wątpliwości.

Obowiązek składania oświadczenia o uzyskaniu korzyści dotyczy:

członków rządu, członków ich gabinetów i współpracowników prezyden-ta Republiki, osób powołanych na sprezyden-tanowisko decyzją rządu, członków Rady Stanu i Trybunału Obrachunkowego, członków niezależnych władz administracyjnych, kierownictwa przedsiębiorstw i zakładów publicznych, których listę ustala się w drodze rozporządzenia, pracowników tereno-wych zajmujących stanowiska funkcyjne, kierowników gabinetów władz terenowych (lista ustalona w drodze rozporządzenia), dyrektorów general-nych i dyrektorów ośrodków szpitalgeneral-nych oraz pracowników publiczgeneral-nych, w szczególności pełniących obowiązki ekspertów i doradców, w przypad-kach uzasadnionych rodzajem lub charakterem pełnionych funkcji. Sę-dziowie sądu kasacyjnego również podlegają temu obowiązkowi, zgodnie z projektem ustawy organicznej, przedstawionej przez ministra sprawiedli-wości na tym samym posiedzeniu rządu. Projekt nie wprowadza jednak żadnych postanowień dotyczących władz samorządów lokalnych.

Organ ds. deontologii życia publicznego powinien przejąć zadania obecnych komisji deontologicznych w służbie cywilnej oraz wojsku, a jego działalność będzie się opierać na podobnych zasadach. Jednakże zada-niem nowo powołanego organu będzie również doradzanie wysokim urzędnikom (z wyjątkiem członków Rady Stanu i Trybunału Obrachunko-wego) w sprawach dotyczących deontologii lub konfliktu interesów. Na wniosek premiera lub z własnej inicjatywy organ ten będzie również mógł udzielać zaleceń w kwestiach stosowania prawa. W jego skład będą wcho-dzili członek Rady Stanu, sędzia Trybunału Obrachunkowego oraz trzy osoby mające odpowiednie kwalifikacje, wskazane przez prezydenta Re-publiki oraz przewodniczących Senatu i Zgromadzenia Narodowego.

W zależności od rodzaju spraw stojących na porządku dziennym do wy-mienionych pięciu stałych członków będzie dołączała szósta osoba (dyrek-tor urzędu centralnego w przypadku kwestii dotyczących urzędników państwowych, dyrektor służb samorządowych w przypadku urzędników

lokalnych itp.). Projekt ustawy, podający również jej dokładne uzasadnie-nie, zostanie uzupełniony o praktyczne instrumenty, właściwe dla każdej instytucji, jak np. karty deontologii.

Konieczność powołania narzędzia przymusu w zakresie deontolo-gii prowadzi do pytania o znaczenie wprowadzenia prawdziwego kodeksu normatywnego deontologii służby publicznej. W istocie raport komisji Sauvé unaocznia brak przepisów ustawowych i wykonawczych oraz do-kładnych źródeł odniesienia, działających zapobiegawczo w przypadku, gdyby urzędnik publiczny znalazł się w sytuacji konfliktu interesów pod-czas zwykłego wykonywania powierzonych zadań. Kodeks odwołuje się w ten sposób do osobistej czujności urzędników oraz odstraszającego działania mechanizmów sankcyjnych, co prowadzi do refleksji nad zaleta-mi i wadazaleta-mi wprowadzenia kodeksu deontologicznego o charakterze przymusowym. Byłby to instrument umożliwiający szersze spojrzenie na zasady deontologiczne poprzez ich wyjaśnienie i zebranie w jednym doku-mencie, zharmonizowanie, uczynienie skutecznymi wobec osób trzecich.

Niemniej jednak wymienionym korzyściom towarzyszą liczne niedogod-ności. Skutkiem wprowadzenia kodeksu normatywnego mogłoby być zamrożenie samych zasad, podczas gdy w ramach obecnej reformy służba cywilna powinna wykazywać wielkie zdolności adaptacyjne. Niewątpliwie utrudniłoby to również zharmonizowanie zróżnicowanych często proce-dur stosowanych w poszczególnych ministerstwach i specjalnościach.

Widzimy zatem, jakie trudności napotyka próba wyjaśnienia skompliko-wanych kwestii, które przecież są odzwierciedleniem całej złożoności życia.