Ramy prawne walki z korupcją

Ramy międzynarodowe

Na poziomie międzynarodowym walka z korupcją opiera się głów-nie na dwóch dokumentach:

 Konwencji Unii Europejskiej z 25 czerwca 1997 r., odnoszącej się do walki z korupcją, która dotyczy urzędników pracują-cych w instytucjach europejskich lub urzędników państw członkowskich Unii Europejskiej; definiuje m.in. korupcję aktywną i pasywną oraz wzywa państwa członkowskie do wy-znaczenia konkretnych sankcji karnych;

 Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciw korupcji, przyję-tej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 31 października 2003 r., która weszła w życie 14 grudnia 2005 r.; zobowiązuje 140 państw sygnatariuszy do rozwijania środków służących zapobieganiu i ściganiu korupcji.

Przypadek Francji

Kodeks karny definiuje przestępstwa związane z korupcją i sposób ich ścigania. Ostatnie zmiany w tej dziedzinie zostały wprowadzone przez ustawę n° 93-122 z 29 stycznia 1993 r., odnoszącą się do zapobiegania korupcji oraz przejrzystości życia gospodarczego i procedur publicznych,

a także przez ustawę n° 2007-1598 z 13 listopada 2007 r. dotyczącą walki z korupcją.

Trzeba odróżnić formy korupcji dotyczące tzw. niskich wpływów (à entrée basse), w przypadku których bardzo trudno określić skalę zjawis-ka: anulowanie mandatów, wydawanie fałszywych praw jazdy itp., od ko-rupcji tzw. wysokich wpływów: zamówienia publiczne, handel bronią itp.

Urzędnik państwowy, który ulega korupcji, spotyka się z dwoma typami sankcji: z sankcją dyscyplinarną, która przy najcięższych uchybie-niach (a korupcja jest takim uchybieniem) może skończyć się odwołaniem ze stanowiska, ale również z sankcją karną. Wszelkie przestępstwa popeł-nione przez urzędnika pociągają za sobą konsekwencje wynikające z prawa powszechnie obowiązującego w przypadku przestępstw określonych w Kodeksie karnym: biernej korupcji (rt. 432-11 kk), korupcji czynnej (rt.

433-1), wykroczenia dotyczącego faworyzowania (rt. 432-14), wywierania wpływów (rt. 435-1), łapówkarstwa (rt. 432-10) oraz nielegalnego osią-gania korzyści (art. 432-13).

Obecnie odpowiedź na przestępstwo korupcji nie może mieć jedy-nie wymiaru karnego – muszą jej rówjedy-nież towarzyszyć środki prewen-cyjne. Zważywszy na intensyfikację związków zachodzących między sferą publiczną a prywatną, musi być opracowana prawdziwa strategia zapobie-gania konfliktom interesów. W związku z tym Francja wyposażyła się w następujące środki instytucjonalne:

 Centralna Służba Zapobiegania Korupcji (SCPC); jest jednym z francuskich środków instytucjonalnych służących zapobie-ganiu korupcji. Działa we współpracy z Centrum Szkolenia Policji, Krajową Szkołą Sądownictwa i wywiadem wojskowym (Contrôle général des armées). Jej głównym zadaniem jest zbie-ranie „informacji potrzebnych do wykrywania czynów korup-cyjnych i zapobiegania im” i może ona zająć się sprawą na wniosek głównych instytucji publicznych (ministra, prefekta, instytucji wymiaru sprawiedliwości);

 Krajowa Komisja Deontologii Bezpieczeństwa (La Commission nationale de déontologie de la sécurité – CNDS); działalność komisji etyki uzupełnia funkcjonowanie przewodników i kart w tej dziedzinie. Krajowa Komisja Deontologii Bezpieczeństwa jest tego dobrym przykładem, gdyż jej zadanie polega na czu-waniu nad przestrzeganiem zasad etyki przez osoby prowa-dzące działania związane z bezpieczeństwem (policja, żandar-meria, więziennictwo);

 komitety etyki; zostały powołane m.in. przez Izbę Obrachun-kową (la Cour des comptes) oraz Ministerstwo Spraw Zagra-nicznych i Europejskich.

Państwo francuskie stworzyło również specyficzne narzędzia i pro-cedury. Działalność administracji odbywa się w ramach procedur, które mają na celu ograniczenie ryzyka korupcji. Pomimo tego obszar zamówień publicznych pozostaje „ulubionym miejscem podejrzanych praktyk”. Ko-deks regulujący zamówienia publiczne ma na celu uzdrowienie relacji po-między publicznym nabywcą a kontrahentem.

Definiowanie procedur kontroli wewnętrznej również jest środkiem zapobiegania ryzyku korupcji. Dlatego też Francuska Agencja Skarbu Pań-stwa (Agence France Trésor) dysponuje wewnętrznym spisem procedur, który ma na celu lepsze zarządzanie ryzykiem poprzez wdrożenie skutecznego i dającego dobre wyniki systemu kontroli wewnętrznej.

Wyniki są tymczasem trudne do ocenienia. Podstawowa trudność oceny skutków regulacji wynika z rozległego charakteru omawianego zja-wiska. Ponadto dane o środkach zapobiegania korupcji, którymi dysponu-jemy, mają rozmaitą wiarygodność. Dlatego postaram się omówić dwa typy podejścia do opisu obecności korupcji w życiu publicznym:

 podejście sądownicze

Wyniki, o których mówimy w tej części, pochodzą z raportu za rok 2006 Centralnej Służby Zapobiegania Korupcji:

 sprawy karne: liczba przestępstw, które zakończyły się wyro-kiem skazującym, zmniejszyła się w latach 2003–2006 i spadła ze 168 do 155;

 sprawy finansowe: liczba spraw rozpatrywanych przez Izbę Obrachunkową, niezależnie od charakteru przestępstwa, wzrasta i z trzech spraw w 2003 r. wzrosła do 6 w 2006. Tak samo wygląda sytuacja ze sprawami prowadzonymi przez regionalne i terytorialne izby obrachunkowe – w 2003 r.

23 sprawy, a w 2006 – 28.

Zmniejszenie liczby spraw rozpatrywanych przez wymiar spra-wiedliwości nie jest koniecznie związane ze spadkiem liczby przestępstw.

Może to oznaczać większą skuteczność systemu kontrolowania, a nie nie-doskonałość prewencji. W taki sam sposób wzrost liczby tych spraw może być postrzegany bardziej jako znak skuteczności polityk zapobiegania korupcji niż jako ogólny wzrost zachowań korupcyjnych.

 podejście organizacji pozarządowych

Organizacja pozarządowa Transparency International wprowadzi-ła od 1995 r. wskaźnik postrzegania korupcji (IPC), określany przez ekspertów z niezależnych organizacji. Wskaźnik ten szereguje 163 państwa według stopnia skorumpowania administracji publicznych i klasy poli-tycznej. W rankingu za rok 2012 Stany Zjednoczone znajdują się na 22 miejscu, Francja – na 25, a Włochy – na 67.

Transparency International publikuje również światowy barometr korupcji oparty m.in. na opiniach obywateli na temat tego zjawiska w ra-mach instytucji krajowych. We Francji w 2006 r. 98% z 1012 osób prze-badanych zadeklarowało, że nie spotkało się z żadnymi sytuacjami mają-cymi znamiona korupcji.

Inna organizacja, Ethifrance, związana z francuską sekcją Trans-parency International, przeprowadziła badania wśród wszystkich 40 firm wchodzących w skład indeksu giełdowego CAC 40 oraz 9 spośród po-zostałych 80 największych firm. 50% tych firm oświadczyło, że musiało zająć się sprawami korupcyjnymi mającymi związek z sektorem publicz-nym, z czego w 12,5% przypadków byli zaangażowani wyżsi urzędnicy państwowi, a 25% to przypadki korupcji biernej. Dane te musimy trakto-wać z pewną ostrożnością.

2. Francuskie praktyki w dziedzinie zapobiegania