Pomoc urzędnikom publicznym

Mimo iż etyka urzędnicza od dawna stanowi przedmiot dogłębnej kontroli sądowej, a ogólnie rzecz biorąc, „duch etyki”, „rozumienie specyfiki służby”, „rozumienie interesu ogółu” przez urzędników zawsze dawały się zauważyć we francuskiej służbie cywilnej, należy przyznać, że prawne sfor-mułowanie tego pojęcia nie było zupełnie jasne. Do niedawna ustawo-dawca pozostawiał urzędnikowi troskę o znalezienie, z zachowaniem prze-pisów prawa, rozwiązania postawionych przed nim kwestii w oparciu o własne sumienie, moralność, ducha grupy, do której należy, wszystko to w ramach praw i obowiązków urzędników zawartych w ustawie z 1983 r.

Zaledwie od ok. 20 lat Francja zaczęła wprowadzać infrastrukturę deonto-logiczną, podobnie zresztą jak pozostałe kraje należące do OECD. Struk-tura ta, tak jak wspomniane już wcześniej ramy prawne, pozostaje nie-spójna, chociaż dyskusja w parlamencie nad projektem ustawy o zapobie-ganiu konfliktom interesów stanowi znaczny postęp w tej kwestii.

Trudność polega na niedostatku informacji na temat tego, co urzędnicy – zbyt często pozostawieni sami sobie – mogą zrobić, co powinni zrobić lub od czego się powstrzymać w czasie wykonywania powierzonych zadań.

Kształcenie jest zatem strategicznym wyzwaniem, tak jak informacja.

Przewodniki oraz karty deontologii niewątpliwie odgrywają w tym zakresie ważną rolę. Ich zadaniem jest umożliwienie każdemu urzędniko-wi zapoznania się, niezależnie od obourzędniko-wiązków nałożonych przez ustawę, z sytuacjami niosącymi ewentualne zagrożenia z punktu widzenia deonto-logii. Powszechnie wiadomo, iż niektóre funkcje decyzyjne lub kontrolne są narażone na ryzyko wystąpienia konfliktu interesów; dla niektórych opracowano specjalne przewodniki. Szczególny charakter pewnych stano-wisk jest również wytłumaczeniem faktu, że wymienione teksty mogą się odnosić tylko do niektórych urzędów, nawet jeśli są zgodne z ramami ustawowymi i regulaminowymi, stanowiącymi wspólną podstawę zasad etycznych obowiązujących w służbie cywilnej. Wyrażana przez urzędni-ków potrzeba dokładnej informacji o tym, co jest zabronione, a co dozwo-lone podczas wykonywania obowiązków służbowych, mogła stać się czyn-nikiem sprawczym opracowania niektórych projektów przewodników de-ontologicznych i jest to również prawdopodobne wytłumaczenie życzliwego przyjęcia, z jakim na ogół spotkały się te publikacje. Ich przygotowanie dało również asumpt do nawiązania współpracy ze stowarzyszeniem organizacji związkowych oraz urzędnikami, wchodzącymi w skład grup roboczych.

Prawdziwa polityka deontologiczna wymaga powołania instancji doradczych, objaśniających i konsultacyjnych w zakresie dobrych praktyk lub właściwego trybu postępowania w przypadku konkretnej ryzykownej sytuacji. Poświęcona tym problemom była nota OECD z 2000 r. w sprawie etyki służby cywilnej: aby odwoływać się do wartości, należy je najpierw prze-kazać: w przypadku napotkania, w czasie pełnienia obowiązków służbowych, problemów o charakterze deontologicznym urzędnicy mogą zwrócić się o opinię do swoich zwierzchników. Niektóre kraje umożliwiły dostęp do wyspecjalizowa-nych organów zewnętrzwyspecjalizowa-nych w celu zapewnienia neutralności uzyskawyspecjalizowa-nych porad.

We Francji odnotowano w ostatnich latach pewną liczbę inicjatyw w dzie-dzinie deontologii, czego przykładem jest ustawa z 6 czerwca 2000 r., po-wołująca Krajową Komisję Deontologii Służb Mundurowych (CNDS).

Jeśli chodzi o odpływ urzędników z sektora publicznego do pry-watnego (fr. pantouflage⁵), istnieje komisja deontologii powołana w 1993 r., której zadaniem jest wydawanie opinii o zgodności funkcji pełnionych uprzednio przez urzędnika z wszelkiego rodzaju działalnością dochodo-wą, za wynagrodzeniem lub bez wynagrodzenia, w instytucji lub przedsię-biorstwie prywatnym lub w przedsięprzedsię-biorstwie państwowym prowadzącym działalność zgodnie z zasadami prawa prywatnego w sektorze konkuren-cyjnym, lub z wolnym zawodem, który urzędnik chciałby wykonywać

5 Fr. dosł. „wejść w czyjeś buty” (pantofle) – przyp. tłum.

w okresie trzech lat od zaprzestania pełnienia funkcji. Komisja przygoto-wuje wdrożenie reformy kontroli deontologicznej urzędników przecho-dzących do sektora prywatnego i przypomina, że w przypadku gdy urzęd-nik publiczny opuszcza służbę cywilną, aby podjąć pracę w sektorze pry-watnym, należy przeprowadzić kontrolę w celu sprawdzenia:

 czy w czasie pełnienia obowiązków urzędnika zainteresowany nie przeprowadzał kontroli w przedsiębiorstwie, do którego przechodzi, lub nie zawierał z nim umów – aby zapobiec przestępstwu nielegalnego odniesienia korzyści (KK, nowy art. 532-13);

 czy nowe funkcje nie zaszkodzą wizerunkowi ani reputacji funkcji pełnionych uprzednio – aby zapobiec naruszeniu obo-wiązku zachowania godności.

Przewodniczącym komisji jest członek Rady Stanu lub jego zastęp-ca, również będący członkiem Rady. W skład komisji wchodzą: sędzia Trybunału Obrachunkowego lub jego zastępca, również będący sędzią Trybunału Obrachunkowego, urzędnik wymiaru sprawiedliwości, aktywny zawodowo lub honorowy bądź jego zastępca, również będący urzędnikiem wymiaru sprawiedliwości, aktywnym zawodowo lub honorowym, dwie osobistości mające odpowiednie kwalifikacje lub ich zastępcy, z których jedna powinna w przeszłości sprawować funkcję w przedsiębiorstwie prywatnym, w zależności od przypadku, dyrektor ds. osobowych w minis-terstwie lub zakładzie publicznym bądź szef korpusu, do którego należy zainteresowany, przedstawiciel organu mającego uprawnienia do nomino-wania w samorządzie terytorialnym, któremu podlega zainteresowany, dy-rektor zakładu szpitalnego lub opiekuńczego bądź leczniczo-opiekuńcze-go, któremu podlega zainteresowany, lub odpowiednio ich przedstawiciele.

W czasie wykonywania uprawnień wobec urzędnika będącego członkiem służby cywilnej lub niezależnego organu administracyjnego w skład komisji wchodzą również dwaj dyrektorzy administracji centralnej lub ich zastępcy, a w przypadku wykonywania uprawnień na podstawie art. L. 413-1 i następnych Kodeksu badań naukowych – dwie osoby mają-ce odpowiednie kwalifikacje w dziedzinie badań naukowych lub ich zasto-sowania bądź ich zastępcy.

Wniesienie sprawy przed komisję jest obowiązkowe w przypadku wysokich urzędników, ostatecznie przestających lub mających zaprzestać sprawowania funkcji, dyspozycyjnych, oddelegowanych, zatrudnionych pozaplanowo, oddanych do dyspozycji lub czasowo pozbawionych funkcji, którzy przechodzą do przedsiębiorstwa prywatnego i którzy prowadzili nadzór nad przedsiębiorstwem prywatnym lub kontrolę nad nim, zawierali

wszelkiego rodzaju umowy z takim przedsiębiorstwem lub opiniowali takie umowy bądź też formułowali decyzje dotyczące przedsięwzięć prowadzo-nych przez przedsiębiorstwo prywatne lub opiniowali takie decyzje. We wszystkich przypadkach sprawa wpływa do komisji przed rozpoczęciem przez zainteresowanego zamierzonej działalności, urząd zaś, w którym jest zatrudniony urzędnik, otrzymuje wiążące zawiadomienie o niezgodności.

Wówczas:

 urząd, któremu podlega urzędnik, informuje pisemnie komisję, w terminie dwóch tygodni od daty, w której sam uzyskał in-formację o planach urzędnika (zainteresowany otrzymuje ko-pię zawiadomienia przesłanego do komisji),

 zainteresowany może sam bezpośrednio poinformować na piśmie komisję, najpóźniej na jeden miesiąc przed terminem, w którym zamierza objąć funkcję wymagającą opinii komisji, a następnie poinformować o tym fakcie urząd, któremu pod-lega (D. nr 2007-611, z 26.04.2007, art. 3).

Do komisji może wpłynąć wniosek o wydanie opinii w sprawie zgodności funkcji pełnionych uprzednio przez urzędnika z wszelkiego rodzaju działalnością dochodową, za wynagrodzeniem lub bez wynagro-dzenia, w instytucji lub przedsiębiorstwie prywatnym bądź w przedsię-biorstwie państwowym prowadzącym działalność zgodnie z zasadami prawa prywatnego w sektorze konkurencyjnym, lub z wolnym zawodem, który urzędnik chciałby wykonywać w okresie trzech lat od zaprzestania pełnienia funkcji. Komisja bada, czy wymieniona działalność nie narusza godności funkcji sprawowanych uprzednio przez urzędnika bądź nie na-raża na szwank lub nie zagna-raża normalnemu funkcjonowaniu, niezależ-ności lub neutralniezależ-ności instytucji. W przypadku gdy komisja po zapoznaniu się ze sprawą nie wydała opinii negatywnej, urzędnik publiczny nie może być obiektem postępowania dyscyplinarnego.

Komisja może wysłuchać urzędnika na jego prośbę, urzędnik zaś może skorzystać z pomocy dowolnie wybranej osoby. Komisja może również w razie konieczności wezwać zainteresowanego w celu wysłu-chania oraz zasięgnąć u osób prywatnych i publicznych informacji po-trzebnych w toku prowadzonego postępowania. Opinię komisji przekazu-je się do organu, któremu podlega urzędnik. Urząd informuprzekazu-je zaintereso-wanego, czyli ma obowiązek przekazania mu opinii w terminie umożliwia-jącym urzędnikowi ustosunkowanie się do jej treści (CE, 12.06.2002, nr 225048).

Komisja wydaje opinię w terminie jednego miesiąca od zarejestro-wania akt sprawy w kancelarii, lecz może jednorazowo przedłużyć ów termin o jeden miesiąc, informując o tym fakcie urząd, który z kolei

prze-kazuje informację zainteresowanemu. Opinię przeprze-kazuje się do organu, któremu podlega urzędnik. Niewydanie opinii w ciągu miesiąca od pierw-szego wniesienia sprawy do komisji uznaje się za wydanie opinii pozy-tywnej.

Wspomniany już kilkakrotnie obecny projekt ustawy o zapobiega-niu konfliktom interesów jest bardziej ambitny. Jego celem jest uchwalenie obowiązków i zasad ogólnych uznanych od tej chwili za niezbędne do stworzenia fundamentów wspólnej kultury deontologicznej urzędników, możliwych do zastosowania w sposób jednolity w całej sferze publicznej.

Projekt przypomina o obowiązku postępowania uczciwego i bezstronnego oraz zachowania neutralności przez podmioty publiczne (neutralność jest podstawową zasadą działania publicznego i konsekwencją zasady równoś-ci wobec prawa, zgodnie ze stwierdzeniem Rady Konstytucyjnej zawartym w decyzji nr 86-217 z 18.09.1968). Ponadto w projekcie stwierdza się, że wysocy funkcjonariusze publiczni powinni działać na rzecz wzmocnienia zaufania obywateli do instytucji publicznych i ich aparatu wykonawczego poprzez odpowiednie zachowanie zawodowe i osobiste. Zasadniczym ele-mentem projektu jest stworzenie terenowego środka zapobiegawczego przez powołanie organu ds. deontologii w życiu publicznym, wprowa-dzenie zasady składania przez niektórych funkcjonariuszy publicznych oświadczenia o uzyskaniu korzyści i sformalizowanie procedury zdymisjo-nowania w przypadku, gdyby ich bezstronność mogła zostać zakwestiono-wana.

Obowiązek składania oświadczenia o uzyskaniu korzyści dotyczy:

członków rządu, członków ich gabinetów i współpracowników prezyden-ta Republiki, osób powołanych na sprezyden-tanowisko decyzją rządu, członków Rady Stanu i Trybunału Obrachunkowego, członków niezależnych władz administracyjnych, kierownictwa przedsiębiorstw i zakładów publicznych, których listę ustala się w drodze rozporządzenia, pracowników tereno-wych zajmujących stanowiska funkcyjne, kierowników gabinetów władz terenowych (lista ustalona w drodze rozporządzenia), dyrektorów gene-ralnych i dyrektorów ośrodków szpitalnych oraz pracowników publicz-nych, w szczególności pełniących obowiązki ekspertów i doradców, w przypadkach uzasadnionych rodzajem lub charakterem pełnionych funkcji. Sędziowie sądu kasacyjnego również podlegają temu obowiązko-wi zgodnie z projektem ustawy organicznej, przedstaobowiązko-wionej przez ministra sprawiedliwości na tym samym posiedzeniu rządu. Projekt nie wprowadza jednak żadnych postanowień dotyczących władz samorządów lokalnych.

Organ ds. deontologii życia publicznego powinien przejąć zadania obecnych komisji deontologicznych w służbie cywilnej oraz wojsku, a jego działalność będzie się opierać na podobnych zasadach. Jednak zadaniem

nowo powołanego organu będzie również doradzanie wysokim urzędnikom (z wyjątkiem członków Rady Stanu i Trybunału Obrachunkowego) w spra-wach dotyczących deontologii lub konfliktu interesów. Na wniosek pre-miera lub z własnej inicjatywy organ ten będzie również mógł udzielać zaleceń w kwestiach stosowania prawa. W jego skład będą wchodzili członek Rady Stanu, sędzia Trybunału Obrachunkowego oraz trzy osoby mające odpowiednie kwalifikacje, wskazane odpowiednio przez prezyden-ta Republiki oraz przewodniczących Senatu i Zgromadzenia Narodowego.

W zależności od rodzaju spraw stojących na porządku dziennym do wy-mienionych pięciu stałych członków będzie dołączała szósta osoba (dyrek-tor urzędu centralnego w przypadku kwestii dotyczących urzędników państwowych, dyrektor służb samorządowych w przypadku urzędników lokalnych itp.).

Projekt ustawy, podający również jej dokładne uzasadnienie, zostanie uzupełniony o praktyczne instrumenty, właściwe dla każdej insty-tucji, jak np. karty deontologii, a przede wszystkim o kodeks etyki członków rządu, opisujący sytuacje problemowe i wskazujący właściwy tryb postępowania; jednocześnie projekt przyjmuje za podstawę wspólną odpowiedzialność operatorów publicznych oraz struktury administracyjnej, w ramach której pełnią swoje obowiązki. Należałoby jeszcze dodać kolejny element – grupę specjalistów w zakresie deontologii, zatwierdzonych przez urząd centralny, usytuowanych przy rządzie oraz każdej instytucji i struk-turze administracyjnej, odgrywających rolę lokalnych superekspertów w sprawach dotyczących konfliktu interesów oraz wszelkich innych kwes-tiach z zakresu deontologii. Wskazane byłoby również ustanowienie me-chanizmów alarmowych w służbach publicznych, umożliwiających urzęd-nikowi zawiadomienie o poważnym ryzyku popełnienia czynu karalnego w związku z pełnioną przez niego funkcją oraz zorganizowanie szkoleń w tym zakresie, w szczególności w szkołach kształcących pracowników służb publicznych. Ten ostatni element doprowadził nas do kwestii kształ-cenia w przedmiocie deontologii.