Decyzja autokontrolna

Postępowanie autokontrolne obejmujące ocenę wystąpienia przesłanki for-malnej i materialnej może się zakończyć albo podjęciem czynności procesowej orzeczniczej w postaci wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej zaskar-żoną decyzję, albo podjęciem technicznej czynności przekazania odwołania organowi odwoławczemu. Może ono się zatem zakończyć czynnościami bardzo zróżnicowanymi ze względu na charakter prawny²²⁰.

W ramach autokontroli organ może uchylić lub zmienić własną decyzję tyl-ko w przedmiocie i zakresie, w jakim została rozstrzygnięta tą decyzją. Organ I instancji nie może się w takim rozstrzygnięciu wypowiedzieć w sprawie od-miennej, lecz jest zobowiązany do przestrzegania tożsamości sprawy wyzna-czonej treścią zaskarżonej decyzji. Trzeba ponadto zaznaczyć, że w wyniku autokontroli może nastąpić jedynie zmiana sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w I in-stancji, a więc zmiana sentencji decyzji nieostatecznej. Nie można zatem wy-korzystywać tej instytucji do uzupełniania zaskarżonej decyzji czy sprostowa-nia zawartych w niej omyłek, jeśli organ nie uchyli lub nie zmieni wcześniej wydanej decyzji²²¹.

W doktrynie podnosi się, że nie jest jasne, czy art. 132 k.p.a. stanowi sa-moistną podstawę wydania decyzji i przewiduje odrębne od przewidzianych przez kodeks dla organu odwoławczego zasady orzekania, czy też ze względu na ścisły związek autokontroli z odwołaniem należy tu odpowiednio stosować rozwiązania przyjęte przez art. 138 k.p.a.²²² W mojej ocenie na aprobatę

za-218 J. Szreniawski, Z.R. Kmiecik, Samokontrola organu..., s. 338.

219 Z. Kmieciak, Odwołania..., s. 79.

220 G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania..., s. 205.

221 Postanowienie NSA z 15 maja 1992 r., SA/Wr 370/92, ONSA 1992, nr 3–4, poz. 88;

G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania..., s. 205; M. Puł-ło, Samokontrola..., s. 485; J. Szreniawski, Z.R. Kmiecik, Samokontrola organu..., s. 342.

222 A. Skoczylas, Zmiana lub uchylenie.., s. 542; M. Pułło, Samokontrola..., s. 487. Od-miennie J. Szreniawski, Z.R. Kmiecik, Samokontrola organu..., s. 330.

sługuje pogląd A. Skoczylasa, wedle którego art. 132 k.p.a. stanowi regulację zupełną zagadnienia autokontroli organu I instancji w ramach postępowania odwoławczego²²³. Ustawodawca w treści art. 132 k.p.a. wskazał, że organ może uchylić lub zmienić zaskarżoną decyzję, a więc wprost określił rodzaje roz-strzygnięć podejmowanych w trybie autokontroli. Interpretacja powyższego fragmentu art. 132 k.p.a. nie należy jednak do najłatwiejszych. W literaturze wskazuje się, że decyzja autokontrolna powinna przesądzać o losie zaskarżo-nej decyzji, a rodzaj rozstrzygnięcia będzie uzależniony od stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy, jak i od treści odwołania, czyli podniesionych w nim zarzutów i żądań²²⁴.

Przechodząc do bardziej szczegółowych rozważań, należy wskazać, że – na gruncie literalnej wykładni art. 132 k.p.a. – dopuszczalne wydaje się wyda-nie decyzji, w której zmienia się decyzję zaskarżoną. W razie wydania takiej decyzji, w literaturze przyjmuje się, że zaskarżona decyzja otrzymuje brzmie-nie ustalone decyzją zmieniającą. Ze względu na wątpliwości co do zakresu obowiązywania zaskarżonej decyzji i zakresu jej zmiany, postuluje się jednak inne rozwiązanie, a mianowicie uchylenie dotychczasowej decyzji i wydanie w jej miejsce nowej²²⁵. W takim ujęciu zmiana zaskarżonej decyzji w rozumie-niu art. 132 k.p.a. powinna polegać na uchylerozumie-niu (w całości lub części, zależ-nie od zakresu zaskarżenia) decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięciu sprawy co do istoty. To rozstrzygnięcie zastąpi wówczas zaskarżoną odwołaniem de-cyzję i na nowo ukształtuje prawa i obowiązki jej adresata²²⁶.

Zgodnie z dominującą w literaturze i orzecznictwie opinią należy przyjąć, że wbrew brzmieniu art. 132 k.p.a. jako niedopuszczalne należy traktować wydanie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się jedynie do uchylenia zaskar-żonej decyzji, jak i decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Mimo że w art. 132 k.p.a. ustawodawca przewiduje jedynie uchylenie decyzji, większość autorów przyjmuje, iż wraz z uchyleniem zaskarżonej decyzji konieczne jest orzeczenie co do istoty spra-wy zgodnie z żądaniem odwołania lub umorzenie postępowania, jeżeli taki był wniosek strony odwołującej się, a w świetle zarzutów odwołania i po we-ryfi kacji swojego stanowiska w sprawie organ uzna dotychczasowe postępo-wania za bezprzedmiotowe²²⁷. Odmienny pogląd w tym zakresie reprezentuje J. Zimmermann, który za dopuszczalne w wyniku autokontroli uznaje wyda-nie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do

ponowne-223 Według tego autora art. 132 k.p.a. jest przepisem zrębowym, gdyż określa element nakazu wespół z elementami określającymi jego zachowanie, natomiast art. 138 k.p.a. nie jest przepisem uzupełniającym ten przepis zrębowy o jakieś elementy syntaktyczne; zob.

A. Skoczylas, Zmiana lub uchylenie..., s. 543.

224 Ibidem.

225 Ibidem.

226 Tak też M. Pułło, Samokontrola..., s. 487.

227 A. Skoczylas, Zmiana lub uchylenie..., s. 545; M. Pułło, Samokontrola..., s. 487;

M. Bik, Autokontrola decyzji administracyjnej w ramach..., s. 45; A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania..., s. 764; J. Szreniawski, Z.R. Kmiecik, Samokontrola organu..., s. 341. Zob. też wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2006 r., VI SA/Wa 2184/05, LEX nr 227779.

go rozpatrzenia. Autor przewiduje taką możliwość, gdy w okresie pozostawio-nym organowi I instancji na wydanie decyzji autokontrolnej nastąpi istotna zmiana stanu faktycznego lub prawnego albo też okaże się, że w odwołaniu strona podniosła okoliczności, z którymi organ się zgadza, lecz wymagają one jeszcze obiektywnego sprawdzenia, a okres ten jest zbyt krótki na zmianę decyzji odpowiadającej wymogom prawdy obiektywnej i innym regułom jurys-dykcji. Uchylenie decyzji nie jest wtedy aktem jurysdykcyjnym, lecz jedynie aktem przygotowującym dalsze postępowanie jurysdykcyjne. Zdaniem autora w takiej sytuacji „postępowanie w I instancji trzeba uznać za niedokończone i można w jego ramach wyjaśnić wszelkie nowe okoliczności faktyczne i praw-ne, prowadzące do wydania nowej decyzji”²²⁸. Biorąc jednak pod uwagę, że instytucja autokontroli ma charakter wyjątkowy oraz ma sprzyjać realizacji zasady szybkości postępowania, należy przyjąć, że bardziej zasadne w takim przypadku będzie przekazanie odwołania organowi odwoławczemu. Podobnie twierdzi M. Bik, podnosząc, że trudno uznać uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia za uwzględniające odwołanie w całości.

Autor ten słusznie wskazuje, że „w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie zdoła w pełni rozważyć zasadności odwołania w pozostawionym mu termi-nie i przychylić się w całości do żądań strony, powitermi-nien przekazać odwołatermi-nie organowi odwoławczemu albo jeśli istnieje bardzo wysokie prawdopodobień-stwo uwzględnienia odwołania, nieznacznie przekroczyć siedmiodniowy ter-min celem wydania decyzji autokontrolnej”²²⁹.

W świetle powyższych wywodów należałoby postulować, aby decyzja wy-dana w trybie autokontroli defi nitywnie kończyła wszczęte przed organem I instancji postępowanie w sprawie. Jeśli więc zachodzą przesłanki do kasa-cyjnego orzekania, a więc konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaś-niającego w całości lub w znacznej części, a organ I instancji ze względu na ograniczone ramy czasowe na podjęcie autokontroli nie będzie mógł w tak krótkim okresie usunąć wad postępowania dowodowego i rozstrzygnąć spra-wy co do istoty, wówczas powinien niezwłocznie przesłać odwołanie do orga-nu wyższego stopnia. W wyroku z 17 kwietnia 1996 r. NSA zasygnalizował, że działanie organu I instancji polegające jedynie na uchyleniu zaskarżonej decyzji celem kontynuowania postępowania dowodowego nasuwa istotne wąt-pliwości. W rozpatrywanej przez NSA sprawie organ I instancji po uchyleniu w trybie autokontroli zaskarżonej decyzji wydał następnie decyzję tej samej treści co uprzednio uchylona decyzja. NSA w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że można rozważać, czy treść późniejszej decyzji nie świadczy o braku woli uwzględnienia odwołania w całości już w momencie zastosowania art. 132 k.p.a²³⁰. W wyroku z 8 czerwca 2011 r. WSA w Poznaniu wskazał, że naru-szeniem art. 132 § 1 k.p.a. jest także ograniczenie rozstrzygnięcia decyzji autokontrolnej wyłącznie do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd zauważył, że wprawdzie powyższy przepis przewiduje wydanie decyzji, w której organ

228 J. Zimmermann, Polska jurysdykcja..., s. 214.

229 M. Bik, Autokontrola decyzji administracyjnej w ramach..., s. 45–46.

230 Wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/96, „Biuletyn Skarbowy” 1997, nr 2, s. 26.

I instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, należy jednak przyjąć, że wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu niedopuszczalne jest wydanie de-cyzji kasacyjnej²³¹.

Reasumując powyższe rozważania, należałoby opowiedzieć się – mimo li-teralnego brzmienia przepisu art. 132 k.p.a. – za niedopuszczalnością wyda-nia decyzji jedynie o uchyleniu zaskarżonej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty celem kontynuowania postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Trudno bowiem mówić o uwzględnieniu odwołania w całości, jeśli nie ma pewności, że po uchyleniu nowa decyzja będzie rozstrzygała sprawę w kierunku pożądanym przez odwołującego się. Może się okazać, że w takim przypadku wydłuży się jedynie droga strony do organu odwoławczego²³².

Biorąc pod uwagę przesłankę formalną, a w szczególności przesłankę ma-terialną autokontroli w postaci „uwzględnienia odwołania w całości”, należy przyjąć, że decyzja autokontrolna jest decyzją zgodną z żądaniem wszystkich stron. Na mocy art. 130 § 4 k.p.a. decyzja taka podlega więc wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Mimo że decyzja wydana w trybie art. 132 k.p.a. ze swojej istoty musi w całości uwzględniać żądanie strony, na organie ciąży obowiązek uzasadnienia takiej decyzji. Trzeba bowiem zauwa-żyć, że jest ona decyzją wydaną na skutek odwołania²³³. W związku z powyż-szym, zgodnie z treścią art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) oraz art. 107

§ 1 k.p.a., powinna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, w którym or-gan wskaże motywy, na jakich się oparł, uwzględniając odwołanie w całości.