Republika Czeska

4.1. Odwołanie

Po rozpadzie Czechosłowacji, jak już wyżej wskazano, Czechy nie uchwa-liły nowej ustawy regulującej postępowanie administracyjne, lecz przyjęły koncepcję nowelizacji ustawy nr 71/1967 z 29 czerwca 1967 r. o postępowa-niu administracyjnym – zákon o správnom konani. Wymieniona wyżej usta-wa utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2006 r., kiedy to weszła w życie zupełnie nowa ustawa o postępowaniu administracyjnym, tj. ustawa nr 500/2004 z 24 czerwca 2004 r. správní řád³⁸⁴.

W nowej ustawie również przewidziano instytucję autoremedury (§ 87 ustawy) pozwalającej organowi, który wydał zaskarżoną odwołaniem decyzję, na weryfi kację własnego rozstrzygnięcia. Regulacja prawna tej instytucji zo-stała przez czeskiego ustawodawcę nieco zmodyfi kowana.

W literaturze czeskiej podkreśla się, że instytucja autoremedury służy re-alizacji zasady szybkości postępowania i ekonomii procesowej, i w związku z tym jej zastosowanie jest traktowane w kategoriach obowiązku organu I in-stancji. W literaturze panuje pogląd, że sformułowanie „organ, który wydał zaskarżoną decyzję, może ją uchylić lub zmienić” nie może być rozumiane w ten sposób, iż rozważenie słuszności wniesionego odwołania jest pozosta-wione jego uznaniu. Jeśli więc organ rozważy odwołanie i stwierdzi jego za-sadność, ma obowiązek uchylić lub zmienić swoją decyzję, a nie jest to pozo-stawione jego uznaniu³⁸⁵. Interesujące jest więc, że takie samo sformułowanie jest zupełnie inaczej interpretowane na gruncie słowackiej ustawy, tam bo-wiem w doktrynie podkreśla się, że jest ono przejawem uprawnienia organu do wydania decyzji autokontrolnej, a nie jego obowiązkiem³⁸⁶.

Instytucja autoremedury powinna być stosowana wyłącznie w graniach ściśle określonych w prawie³⁸⁷. I tak, aby organ mógł wydać decyzję auto-kontrolą w trybie § 87 ustawy, muszą zostać łącznie spełnione następujące przesłanki:

– po pierwsze, musi zostać skutecznie wniesione odwołanie,

– po drugie, odwołanie musi w całości zasługiwać na uwzględnienie, – po trzecie, decyzja autokontrolna nie może zostać wydana na

nieko-rzyść innych stron, chyba że wyraziły na to zgodę³⁸⁸.

Pierwszą przesłanką zastosowania instytucji autoremedury jest wniesie-nie odwołania, które zgodwniesie-nie z § 81 ustawy przysługuje od każdej decyzji

or-384 Zákon č. 500/2004 Sb.

385 J. Vedral, Správní řád. Komentář, Praha 2006, s. 515–516; R. Ondruš, Správní řád, Praha 2005, s. 280.

386 E. Kučerová, Správne konanie..., s. 120; J. Sobihard, Správny poriadok..., s. 227.

387 J. Vedral, Správní řád..., s. 514.

388 P. Černŷ, V. Dohnal, F. Korbel, M. Prokop, Pruvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a vzory podání, Praha 2006, s. 263.

ganu administracji publicznej, chyba że przepis prawa stanowi inaczej albo gdy strona pisemnie lub ustnie zrzekła się prawa odwołania. Niedopuszczalne jest również ponowne wniesienie odwołania, jeżeli strona je cofnęła. Odwoła-niem w myśl § 82 ust. 2 ustawy można zaskarżyć całą decyzję, poszczególne rozstrzygnięcia, a także uboczne (dodatkowe) rozstrzygnięcia zawarte w de-cyzji³⁸⁹. Należy również podkreślić, że ustawodawca czeski, inaczej niż polski czy słowacki, traktuje odwołanie jako sformalizowane podanie, które – oprócz wymagań stawianych każdemu podaniu³⁹⁰ – powinno wskazywać zaskarżoną decyzję, zakres jej zaskarżenia, a także określać, na czym polega jej niezgod-ność z prawem materialnym lub procesowym. Jeżeli jednak odwołujący się nie wskaże, w jakim zakresie zaskarża decyzję, przyjmuje się, że zaskarża ją w całości (§ 82 ust. 2 ustawy). Organ odwoławczy jest związany zakresem za-skarżenia, jeśli strona zakwestionowała decyzję jedynie w części bądź jedynie poboczne jej rozstrzygnięcia; w takim przypadku w pozostałej części co do za-sady decyzja nabiera mocy prawnej³⁹¹. Jeśli w postępowaniu występuje wiele stron, odwołujący ma ponadto obowiązek dołączyć odpis odwołania dla każdej z nich. Ustawodawca czeski nie tylko nadał odwołaniu charakter sformalizo-wanego podania, lecz także ograniczył możliwość uwzględniania w toku po-stępowania odwoławczego dowodów i okoliczności faktycznych, nieznanych w postępowaniu przed organem I instancji. W procedurze czeskiej obowiązuje bowiem zasada koncentracji materiału dowodowego, zgodnie z którą nowe do-wody i okoliczności faktyczne wskazane w odwołaniu będą brane pod uwagę, jedynie jeżeli strona nie mogła ich podnieść w postępowaniu pierwszoinstan-cyjnym (§ 82 ust. 4 ustawy).

Podobnie jak w prawie słowackim, odwołanie przysługuje w terminie 15 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, chyba że przepis prawa sta-nowi inaczej. Ustawodawca precyzuje, że odwołanie powinno zostać wniesio-ne po doręczeniu decyzji, jeżeli jednak zostanie wniesiowniesio-ne przed doręczeniem decyzji, to przyjmuje się, iż zostało złożone w pierwszym dniu terminu jego wniesienia. Jeżeli natomiast decyzja nie zawierała pouczenia lub było ono błędne, odwołanie można wnieść w terminie 15 dni od dnia doręczenia roz-strzygnięcia uzupełniającego decyzję, jeśli takie zostało wydane, jednakże nie później niż w terminie 90 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 83 ust. 2 ustawy). Ustawodawca określa również termin do wniesienia odwoła-nia dla osób, które w myśl § 27 ust. 2 i 3 ustawy są stronami postępowaodwoła-nia, a decyzja organu I instancji nie została im doręczona lub ogłoszona. W takim

389 Szerzej o odwołaniu i postępowaniu odwoławczym: zob. A. Krawiec, Odwołanie w czeskim postępowaniu administracyjnym, „Casus” 2010, nr 57, s. 35 i n.

390 Zgodnie z § 37 ust. 2 ustawy podanie powinno zawierać oznaczenie osoby wnoszącej podanie, wskazanie czego dotyczy podanie i jakie jest żądanie wnoszącego. Ustawodawca bardzo dokładnie określa wymogi oznaczenia strony, np. w przypadku osoby fi zycznej wy-magane jest imię, nazwisko, data urodzenia oraz adres albo adres mailowy. V. Vopalka, Nový správní řád zákon č. 500/20; J. Vedral, Správní řád..., s. 514; P. Černŷ, V. Dohnal, F. Korbel, M. Prokop, Pruvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a vzory podání, Praha 2006, s. 263.

391 § 82 ust. 3 ustawy.

przypadku termin do wniesienia odwołania wynosi 30 dni od dnia dowiedze-nia się o decyzji, niemniej jednak odwołanie nie może być złożone później niż w ciągu roku od dnia doręczenia ostatniej ze stron³⁹².

4.2. Autoremedura

Zgodnie z § 86 ust. 1 ustawy odwołanie składa się za pośrednictwem or-ganu I instancji, co umożliwia mu niezwłoczną analizę własnego rozstrzyg-nięcia. Organ – w myśl § 87 ustawy – może uchylić lub zmienić zaskarżoną decyzję, jeżeli wniesione odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie.

W ramach autoremedury nie jest możliwe częściowe uwzględnienie odwoła-nia, co nie oznacza oczywiście, iż niedopuszczalna jest zmiana bądź uchyle-nie decyzji w części. Jeśli bowiem odwołujący kwestionuje decyzję organu I instancji w części, uwzględnienie odwołania w całości będzie polegało na zmianie bądź uchyleniu tej zaskarżonej części decyzji. Podnosi się również, że w przypadku wniesienia kilku odwołań o różnych żądaniach i zakresach zaskarżenia nie będzie możliwe wydanie przez organ I instancji decyzji au-tokontrolnej³⁹³.

Zgodnie z treścią § 87 ustawy organ nie może w ramach instytucji auto-remedury wydać decyzji niekorzystnej dla innych stron postępowania, chyba że wyrażą one zgodę na takie rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że ustawo-dawca, inaczej niż w poprzednio obowiązującej regulacji, dopuścił możliwość wydania – w postępowaniu, w którym występuje wiele stron – decyzji auto-kontrolnej bez konieczności uzyskania zgody pozostałych stron. Zgoda taka jest bowiem wymagana wyłącznie wówczas, gdy w wyniku wydania decyzji autokontrolnej strony poniosą uszczerbek³⁹⁴. Wcześniej taka zgoda była wy-magana w każdym przypadku. W literaturze podkreśla się, że zgoda stron musi być udzielona wprost, nie można jej domniemywać³⁹⁵. Stosuje się w tym zakresie przepisy § 37 ust. 4 ustawy, a zatem taka zgoda może zostać udzie-lona w formie ustnej do protokołu, pisemnej lub elektronicznej z zastosowa-niem bezpiecznego podpisu elektronicznego.

Uwzględnienie odwołania przez organ I instancji, który wydał zaskarżoną decyzję, następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna zatem odpowiadać wymogom określonym w § 68 ustawy. Od decyzji autokon-trolnej przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, przy czym – ina-czej niż w prawie słowackim – nie wynika to jedynie z ogólnej zasady, że od każdej decyzji przysługuje prawo odwołania, lecz ustawodawca czeski wyraź-nie wskazał § 87 zd. 2 ustawy, że od takiej decyzji można wwyraź-nieść odwoławyraź-nie.

392 Termin ten nie dotyczy jednak osób będących stronami w myśl § 27 ust. 1 ustawy, dla nich bowiem liczony jest na zasadach określonych w § 83 ust. 1 ustawy.

393 R. Ondruš, Správní řád, s. 281.

394 J. Vedral, Správní řád..., s. 515; P. Černŷ, V. Dohnal, F. Korbel, M. Prokop, Pruvodce novým správním řádem..., s. 263.

395 J. Vedral, Správní řád..., s. 515.

Organ, który wydał zaskarżoną decyzję, na zmianę lub uchylenie włas-nego rozstrzygnięcia ma 30 dni. Zgodnie bowiem z § 88 ust. 1 ustawy organ I instancji ma obowiązek przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy oraz ze swoim stanowiskiem i stanowiskami innych stron postępowania³⁹⁶ organowi odwoławczemu w terminie do 30 dni od dnia otrzymania odwołania. Obowią-zek ten nie ciąży na organie I instancji w razie wydania decyzji w trybie § 87 ustawy. Należy również wskazać, że organ I instancji nie może wydać decyzji autokontrolnej, jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne albo zostało wniesione z uchybieniem terminu. W takim bowiem przypadku, zgodnie z § 86 ust. 2 ustawy, organ ma obowiązek przekazać odwołanie ze swoim stanowiskiem w ciągu 10 dni od dnia jego otrzymania do organu wyższego stopnia, a organ wyższego stopnia odrzuci odwołanie, przy czym – podobnie jak w słowackiej procedurze – powinien rozważyć, czy nie jest zasadne uruchomienie innego postępowania w tej sprawie.

4.3. Podsumowanie

Powyższe ustalenia upoważniają do przyjęcia, że czeska regulacja praw-na instytucji autoremedury nie jest całkowicie zbieżpraw-na z regulacją słowa-cką. Ustawodawca czeski zawęził bowiem obowiązek uzyskiwania zgody pozostałych stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji do przy-padku, gdyby na skutek wydania decyzji autokontrolnej strony te poniosły uszczerbek. W czeskiej doktrynie prawa zastosowanie instytucji autoreme-dury ujmowane jest ponadto w kategoriach obowiązku organu, a nie jest po-zostawione jego uznaniu. Należy również wskazać, że ustawodawca czeski nadał postępowaniu odwoławczemu bardziej sformalizowany charakter. Po pierwsze, określił wyraźnie wymagania formalne odwołania, a tym samym ułatwił organowi I instancji ustalenie, czy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Jako interesujące i zasługujące na pozytywną ocenę należy natomiast uznać przyjętą przez czeskiego ustawodawcę zasadę koncentra-cji materiału dowodowego. Organ nie może bowiem uwzględnić okoliczno-ści faktycznych czy też nowych dowodów, jeżeli odwołujący mógł je powołać w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Taka regulacja może więc istotnie ograniczać organ przy weryfi kacji własnego rozstrzygnięcia, ale dyscyplinuje strony.

396 Zgodnie z § 88 ustawy organ I instancji ma obowiązek wyznaczyć innym stronom postępowania termin do zajęcia stanowiska wobec wniesionego odwołania. Termin ten nie powinien być krótszy niż 5 dni.