UDZIAŁ PODMIOTÓW SPOŁECZEŃSTWA OBYWATELSKIEGO W KSZTAŁTOWANIU
1. Definicja zabytku, ochrony zabytków i opieki nad zabytkami
Zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem jest
„nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zda-rzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową”6. Ustawa wyróżnia trzy grupy zabytków:
5 K. Obłąkowska-Kubiak, Konstruowanie i testowanie teorii w badaniach naukowych, w: Naukowe badanie zjawisk gospodarczych, red. K. Kuciński, Wolters Kluwer, Warszawa 2014, s. 134.
6 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz.U. nr 162 poz. 1568 z późn. zm., art. 3 pkt 1.
1) zabytki nieruchome – krajobrazy kulturowe, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki (kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemy-słowe), cmentarze, parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni, miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji,
2) zabytki ruchome – działa sztuk plastycznych, rzemiosła artystycznego i sztuki użytkowej, kolekcje stanowiące zbiory przedmiotów zgromadzonych i uporząd-kowanych według koncepcji osób, które tworzyły te kolekcje, numizmaty oraz pamiątki historyczne (militaria, sztandary, pieczęcie, odznaki, medale, ordery), materiały biblioteczne, instrumenty muzyczne, wytwory sztuki ludowej i ręko-dzieła oraz inne obiekty etnograficzne, przedmioty upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji,
3) zabytki architektoniczne – pozostałości terenowe pradziejowego i historycznego osadnictwa, cmentarzyska, kurhany, relikty działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej.
Ustawa wskazuje także pewnego rodzaju wartości niematerialne podlegające ochronie, a mianowicie: nazwy geograficzne, historyczne lub tradycyjne nazwy obiektów budowlanych, placów, ulic lub jednostek osadniczych7.
W perspektywie definicji prawnej zabytku (i obowiązków względem zabytku) istotna jest kwestia wpisania danego obiektu do rejestru zabytków. Na gruncie prawa polskiego nie jest jednak tak, że to wpis do rejestru decyduje o tym, czy dany obiekt jest zabytkiem czy też nie. „Zabytkiem jest rzecz bądź jej część, bez względu na to, czy została ona wpisana do rejestru, jeżeli tylko przysługują jej określone (…) zabytkowe cechy”8. „Konkretny obiekt nie staje się zabytkiem poprzez uznanie go za taki w decyzji o wpisie do rejestru. Jest nim już uprzednio, a wspomniana decyzja jedynie ten status potwierdza i stanowi podstawę do objęcia go dodatkową ochroną z wykorzystaniem władczych instrumentów nadzoru konserwatorskiego”9. Taka sytu-acja, jak zauważa Monika Drela, „stwarza pewną fikcję prawną – wszystkie zabytki poddane są ochronie prawnej przewidzianej w ustawie, bez względu na to, czy są one ujawnione w rejestrze zabytków”. Inaczej jest na przykład w prawie francuskim, w którym ustawodawca uznaje, że ochronie podlegają wyłącznie obiekty wpisane
7 Ustawa o ochronie zabytków…, op.cit., art. 6.1.
8 M. Drela, Definicja zabytku nieruchomego w prawie polskim i francuskim, s. 112, konferencja z okazji Międzynarodowego Dnia Ochrony Zabytków, 14.04.2008 r. Gostyń, organizator: Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków, http://www.nid.pl/upload/iblock/0c8/0c8466bcef508bc2ed359477984d6daa.
pdf (dostęp: 6.11.2014).
9 P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 48–49.
do odpowiedniego rejestru. „W prawie francuskim zabytkiem nieruchomym jest jedynie nieruchomość lub jej część wpisana do odpowiedniego rejestru”10. Autorka ta uważa, że „w definicji zabytku nieruchomego powinno pojawić się kryterium wpisania nieruchomości do rejestru zabytków”, że lepsza na potrzeby praktyki byłaby sytuacja, gdyby status zabytku nieruchomego przysługiwał wyłącznie nieruchomo-ściom wpisanym do rejestru zabytków11.
Rejestr zabytków w Polsce prowadzi dla zabytków znajdujących się na terenie woje-wództwa wojewódzki konserwator zabytków, będący organem rządowej administracji terenowej powoływanym przez wojewodę12. Rejestr jest prowadzony w formie ksiąg odrębnie dla poszczególnych rodzajów zabytków: księga A dla zabytków nierucho-mych, księga B dla zabytków ruchonierucho-mych, księga C dla zabytków archeologicznych.
Księgi dzielą się na tomy. Każdy zabytek ma także kartę ewidencyjną13. Wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wpisie do rejestru zabytków po przepro-wadzeniu odpowiedniego postępowania administracyjnego (na wniosek właściciela lub z urzędu). W trakcie postępowania jest gromadzony materiał dowodowy mający znaczenie dla sprawy, tj. dokumentacje i opracowania, materiały archiwalne, wyniki badań, opinie, ekspertyzy, oględziny zabytkowej nieruchomości14. Wojewódzki konserwator zabytków dokonuje wpisu w rejestrze zabytków, jeżeli decyzja o wpisie zabytku do rejestru stała się ostateczna15.
Wpis do rejestru zabytków jest zatem decyzją administracyjną i następującą na jej podstawie czynnością materialno-techniczną (czynnością samego wpisu16).
„Stanowi (…) jednostronny akt organu administracji publicznej o charakterze władczym, wydany na podstawie wyraźnego przepisu prawa i rozstrzygający w kon-kretnej (oznaczonej indywidualnie) sprawie o prawach i obowiązkach podmiotu spoza administracji publicznej (dysponenta zabytku)”17. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest aktem o charakterze konstytutywno-deklaratywnym. Jest ona decyzją konstytutywną, na mocy decyzji o wpisie do rejestru zabytków dochodzi bowiem do zmiany (ukształtowania) sytuacji prawnej określonego obiektu. Decyzja ta jest źródłem praw i obowiązków indywidualnych: bez jej wydania po stronie konkretnej
10 M. Drela, Definicja zabytku…, op.cit., s. 112, 115.
11 Ibidem, s. 116.
12 Ustawa o ochronie zabytków…, op.cit., art. 91, pkt 1.
13 Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, Dz.U. nr 113 poz. 661.
14 http://www.nid.pl/pl/Dla_wlascicieli_i_zarzadcow/opieka-nad-zabytkami/zabytki-rejestrowe/pro-cedury/ (dostęp: 10.02.2015).
15 Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r.…, op.cit., § 4.1.
16 P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków…, op.cit., s. 48.
17 Ibidem, s. 47.
osoby nie doszłoby do powstania przewidzianego w przepisach uprawnienia lub obowiązku. Na jej podstawie konkretny obiekt zostaje objęty prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m.in. na ograniczenie uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu. Wpis ten ma także pewne cechy decyzji deklaratoryjnej
„w tym znaczeniu, że stwierdza zabytkowość danego obiektu, tj. fakt, że stanowi on zabytek w znaczeniu materialnym”18.
Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami rozróżnia dwa rodzaje działań względem zabytków, tj. ochronę i opiekę. Ochrona zabytków jest zadaniem administracji publicznej i zgodnie z art. 4 ustawy polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:
1) „zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwia-jących trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;
2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;
3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;
4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;
5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;
6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym oraz przy kształtowaniu środowiska”19.
Opieka nad zabytkami jest zadaniem ich właścicieli lub posiadaczy i polega na zapewnieniu warunków:
1) „naukowego badania i dokumentowania zabytku;
2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku;
3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie;
4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości;
5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury”20.
Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami tworzy następujące instru-menty (narzędzia, formy) ochrony zabytków:
1) „wpis do rejestru zabytków;
2) uznanie za pomnik historii;
3) utworzenie parku kulturowego;
18 Ibidem, s. 48–49.
19 Ustawa o ochronie zabytków…, op.cit., art. 4.
20 Ibidem, art. 5.
4) ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o usta-leniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoo usta-leniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego”21.
Ponadto zgodnie z art. 22 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nierucho-mych z terenu gminy, w której powinny być ujęte:
1) „zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków” 22.