Kluczowe czynniki determinujące organizację systemu opieki nad osobami starszymi można podzielić na pięć kategorii (por. tabela 1):
czynniki warunkowane specyfiką postępującego procesu starzenia się ludności,
czynniki warunkowane potrzebami seniorów,
czynniki warunkowane rozmiarami potencjału opiekuńczego rodzin i instytucji,
czynniki warunkowane specyfiką działania samorządów lokalnych,
czynniki warunkowane wymaganiami działania systemów.
Tabela 1. Czynniki determinujące organizację systemu opieki nad osobami starszymi na poziomie lokalnym
czynniki warunkowane specyfiką postępującego procesu starzenia się ludności
niespotykane dotychczas tempo starzenia się ludności
singularyzacja starości
podwójne starzenie się
feminizacja starości
czynniki warunkowane potrzebami seniorów
zdrowe i aktywne starzenie się
niesprawność i niesamodzielność rosnące z wiekiem
bezpieczeństwo środowiska domowego
czynniki warunkowane rozmiarami
potencjału opiekuńczego rodzin i instytucji
model opieki zinstytucjonalizowanej verus zdeinstytucjonalizowanej
malejący potencjał opiekuńczy rodzin
deficyt kadr medycznych i opiekuńczych
czynniki warunkowane specyfiką działania samorządów lokalnych
regulacje prawne
priorytety programów i działań lokalnych
źródła finansowania
lokalni liderzy i „lobbyści”
czynniki warunkowane wymaganiami
Czynniki warunkowane specyfiką postępującego procesu starzenia się ludności
Starzenie się ludności jest procesem globalnym, aczkolwiek jego tempo i przebieg są różne w poszczególnych częściach świata, państwach, regionach czy gminach.
W Polsce tempo starzenia się ludności jest najwyższe wśród pozostałych państw Unii Europejskiej. Jego główne przyczyny, to niskie wskaźniki dotyczące dzietności, systematycznie wydłużające się przeciętne trwanie życia (to powoduje że przyrost naturalny jest znacznie poniżej progu prostej zastępowalności pokoleń) oraz duży odpływ, szczególnie młodych ludzi, za granicę (emigracja).
Rosnącej liczbie i udziałowi w populacji ogółem osób starszych towarzyszy w Polsce także zjawisko singularyzacji4, feminizacji starości5 oraz podwójnego starzenia się6.
4 Singularyzacja starości oznacza starzenie się w samotności. Znacznie ponad połowa wszystkich jednoosobowych gospodarstw domowych prowadzą w Polsce osoby po 60. roku życia.
Czynniki warunkowane potrzebami seniorów
Osoby w wieku 60 lat i więcej obecnie mają inne potrzeby oraz reprezentują inne style życia niż osoby w takim samym wieku dwie lub trzy dekady temu. Coraz więcej osób starszych chce pozostawać aktywnymi uczestnikami życia społecznego możliwie jak najdłużej. Chętnie uczestniczą w zajęciach kulturalnych, sportowo-rekreacyjnych itp. Korzystają z nowoczesnych technologii informacyjno-komunikacyjnych. W większości gmin w Polsce brak rzetelnej diagnozy potrzeb seniorów zamieszkujących ich obszar. Społeczność seniorów nie jest homogeniczna – to grupa wewnętrznie bardzo zróżnicowana. Bez rozpoznania specyficznych potrzeb – budowa jakichkolwiek rozwiązań będzie intuicyjna i może okazać się nietrafiona.
Pomimo wewnętrznego zróżnicowania seniorów jako grupy społecznej, starszy wiek determinuje pewne charakterystyki uniwersalne. Wśród nich należy wymienić rosnącą z wiekiem niesprawność i niesamodzielność. Świadomość tego, że 49,4% osób w wieku powyżej 60. roku życia zgłasza ograniczenia w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych i domowych, ponad 12% – ograniczenia ciężkie (Stan zdrowia, 2016), determinuje potrzebę tworzenia na poziomie lokalnym rozwiązań – zarówno infrastrukturalnych dotyczących przestrzeni publicznej, jak również społecznych, obejmujących usługi społeczno-bytowe – wspierających osoby z tymi ograniczeniami. Zapewnią one realizację idei włączenia społecznego.
Osoby starsze najlepiej i najbezpieczniej czują się we własnych domach. Chęć spędzenia starości we własnym domu (przy wsparciu ze strony najbliższych) deklaruje 96,2% Polaków w starszym wieku (por. rys. 1).
Rysunek 1. Preferencje polskich seniorów w zakresie form spędzenia starości
Źródło: (Bojanowska, 2008, s. 137-159).
5 Kobiety żyją dłużej niż mężczyźni o ok. 8 lat. To oznacza że w starszych grupach wieku to one dominują. Z perspektywy ekonomicznej ma to istotne znaczenie – kobiety (bez względu na wiek) mają zazwyczaj niższe dochody niż mężczyźni.
Przeciętna wysokość emerytury kobiet jest zdecydowanie niższa niż przeciętna wysokość emerytury mężczyzny. Może to rodzić trudności w utrzymywaniu gospodarstw domowych przez samotnie prowadzące je kobiety.
6 Podwójne starzenie się oznacza rosnącą liczbę i udział w populacji ogółem oraz populacji osób w wieku 60 lat i więcej, osób w wieku sędziwym, tj. powyżej 85. roku życia.
55,50%
25,50%
8,50%
7,20% 1,70% 0,60% 0,50%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
mieszkać we własnym mieszkaniu - pomoc doraźna osób bliskich dzielić mieszkanie z dziećmi, wnukami lub dalszą rodziną mieszkać we własnym mieszkaniu mając prywatnie opłaconą pomoc mieszkać we własnym mieszkaniu mając bezpłatną stałą pomoc (pomoc społeczna, Caritas itp.) zamieszkać w prywatnym DPS-ie zamieszkać wspólnie z innymi starszymi ludźmi w celu wzajemnego wspomagania się zamieszkać w państwowym/samorządo wym DPS-ie
Czynniki warunkowane rozmiarami potencjału opiekuńczego rodzin i instytucji
W budowie systemu opieki nad osobami starszymi na poziomie lokalnym konieczne jest również uwzględnienie czynników warunkowanych rozmiarami potencjału opiekuńczego rodzin i instytucji.
W poszukiwaniu najlepszego modelu istotne jest pogodzenie potrzeb osób starszych, preferujących spędzenie starości w środowisku domowym, oraz infrastrukturalnych i kadrowych możliwości zapewnienia im opieki. Łączenie rozwiązań typowych dla zinstytucjonalizowanych i zdeinstytucjonalizowanych form opieki. Docelowo – wypracowanie rozwiązania dualnego, łączącego dobre praktyki każdego z podejść, w zależności od zastanego potencjału lokalnego.
Delegowanie odpowiedzialności za zapewnienie opieki osobom starszym wyłącznie, lub niemal wyłącznie na najbliższych członków rodziny, w obecnych czasach jest rozwiązaniem błędnym. W różnym tempie w różnych regionach, powiatach i gminach, niemniej systematycznie zmniejsza się wydolność opiekuńcza rodzin. „Osoby starsze coraz częściej pozostają same wobec wyzwań starości, ewentualnie mogą liczyć na doraźną, okresową pomoc najbliższych. Wynika to przede wszystkim z tzw. czynników wewnątrzrodzinnych:
zmniejsza się liczba członków rodziny mogących sprawować opiekę, zmienia się model tradycyjnej, wielopokoleniowej struktury rodzinnej, coraz więcej rodzin jest niepełnych, dysfunkcyjnych, o niewielkiej potrzebie utrzymywania więzi emocjonalno-społecznych”
(Richert-Kaźmierska, 2017).
Systemu nie można oprzeć również wyłącznie na modelu opieki instytucjonalnej. W tym przypadku zagrożeniem jest pogarszająca się sytuacja na rynku pracy w sektorze opieki senioralnej. „Odnotowuje się malejące zasoby personelu medycznego (lekarzy i pielęgniarek) i osób przygotowanych do zatrudnienia w zawodach opiekuńczych – opiekunów osób starszych. Literatura przedmiotu tłumaczy to trzema argumentami: niskie płace, trudne warunki pracy i niski prestiż społeczny. Lekarze, pielęgniarki i opiekunowie chętnie decydują się na emigrację zarobkową, a personel który zostaje w kraju podlega procesowi starzenia się” (Richert-Kaźmierska, 2017).
Czynniki warunkowane specyfiką działania samorządów lokalnych
Władze regionalne, powiatowe i gminne podejmują próby uruchomienia polityki senioralnej.
Priorytety „senioralne” wpisywane są w programy strategiczne: strategie rozwoju i/lub strategie polityki społecznej. Za zapisami zawartymi w dokumentach najczęściej nie idą jednak działania długofalowe.
Władze samorządowe oraz działające w regionach, powiatach i gminach organizacje pozarządowe realizujące inicjatywy na rzecz seniorów, podejmują przede wszystkim przedsięwzięcia jednorazowe, krótkotrwałe. Dominuje podejście projektowe, warunkowane chwilową (często „modową”) dostępnością środków finansowych dysponowanych przez
różne instytucje publiczne i prywatne. Brak trwałych, długookresowych mechanizmów i źródeł finansowania działań dedykowanych seniorom.
Mimo diagnozowania niektórych potrzeb seniorów, władze samorządowe nie mogą podjąć się ich realizacji ze względu na obowiązujące regulacje prawne.
Wiele zadań dotyczących seniorów – bezrefleksyjnie – przekazywanych jest ośrodkom pomocy społecznej. Tymczasem jedynie ok. 5% wszystkich seniorów jest beneficjentami pomocy społecznej. Osoby starsze, stereotypowo traktują ośrodki pomocy społecznej i ich ofertę7. Z doświadczeń wielu gmin wynika, że niechęć wśród osób starszych do skorzystania z działań dedykowanych seniorom wynikała właśnie z faktu, że były one realizowane przez gminny/miejski ośrodek pomocy społecznej.
W podziale spraw na „ważne” i „pilne”, tematyka senioralna – choć ważna – zwykle
„przegrywa” z tematami pilnymi, np. likwidacja skutków klęski żywiołowej, inwestycje infrastrukturalne, inwestycje w szkołach wymuszane reformą oświaty itp.
Priorytet polityki senioralnej, wśród innych priorytetów działalności bieżącej i planów rozwojowych samorządów jest relatywnie niski także dlatego, że nadal niska jest świadomość na temat sytuacji seniorów, ale co ważniejsze – konsekwencji społecznych i ekonomicznych – jakie starzenie się ludności niesie samorządom lokalnym.
W porównaniu z przedstawicielami innych grup, niska jest także aktywność lokalnych liderów środowisk senioralnych. Doświadczenia pokazują, że jeżeli w regionie, powiecie lub gminie aktywnie funkcjonują rady senioralne (nazywane także radami seniorów lub radami do spraw seniorów8); powoływani są pełnomocnicy wójtów, burmistrzów, prezydentów, zarządów powiatów i zarządów województw do spraw osób starszych (lub seniorów lub polityki senioralnej); na terenie jednostek terytorialnych działają nieformalne i formalne grupy seniorów, których liderzy „dopominają” się u władz o sprawy seniorów, wówczas wzrasta znaczenie tej tematyki, a w konsekwencji aktywność władz i administracji samorządowej.
Czynniki warunkowane wymaganiami działania systemów
Proces tworzenia systemu opieki nad osobami starszymi, aby zapewnić jego późniejsze prawidłowe funkcjonowanie, wymaga przestrzegania określonych zasad.
Po pierwsze: orientacja strategiczna. Należy mieć w pamięci, że proces tworzenia systemu wymaga określenia precyzyjnie celów jego przyszłego funkcjonowania, czasu na wypracowanie idei i jej implementację, dużej wyobraźni i przezorności w doborze rozwiązań, dobrego przygotowania merytorycznego autorów koncepcji i osób odpowiedzialnych za wdrożenie oraz otwartości na wielopodmiotową współpracę. Zaprojektowane rozwiązania
7 Wśród osób starszych dominuje przekonanie że z pomocy społecznej korzystają tylko osoby najbiedniejsze i niezaradne życiowo. Niechętnie korzystają z ofert przygotowanych przez gminne/miejskie ośrodki pomocy społecznej – uznają to za wstydliwe.
8 Podejścia które odzwierciedlają nazwy nie są synonimiczne, choć w praktyce wielu samorządów tak są postrzegane.
nie mają służyć jedynie zaspokojeniu bieżących potrzeb opiekuńczych osób starszych. Mają wybiegać znacznie dalej, odpowiadać m.in. na rosnące i zmieniające się potrzeby seniorów, sytuację demograficzną (w tym strukturę rodzin, rynku pracy itp.), uwzględniać nowe rozwiązania technologiczne i zmieniającą się sytuację społeczno-ekonomiczną, w perspektywie co najmniej najbliższych 5-10 lat.
Po drugie: kompleksowość. System opieki nad osobami starszymi należy tak zaprojektować, aby odpowiadał na zróżnicowane potrzeby heterogenicznej społeczności seniorów z jednej strony, i uwzględniał aktualną oraz prognozowaną sytuację w środowisku w którym ma być implementowany z drugiej.
Wśród seniorów są osoby wymagające doraźnej, incydentalnej opieki lub wsparcia w wykonywaniu czynności domowych oraz osoby wymagające stałej, długookresowej opieki.
Osoby samotne, które nie mogą liczyć w ogóle na pomoc ze strony członków rodziny, oraz takie, które są zaopiekowane przez rodzinę. W takim przypadku to właśnie członkowie rodzin potrzebują pomocy w formie tzw. opieki wytchnieniowej. Ze względu na powyższe, formy pomocy i opieki wpisane w system muszą być wielorakie: od działań sprzyjających aktywności wydłużającej samodzielność (oferta edukacyjna, sportowo-rekreacyjna, kulturalna itp.), poprzez opiekę zdrowotną (w tym profilaktykę) i usługi opiekuńcze (świadczone w domu podopiecznego lub w wyspecjalizowanej instytucji), po usługi socjalno-bytowe (np. sprzątanie mieszkania, dowóz obiadów, robienie zakupów itp.).
Po trzecie: współpraca międzysektorowa, międzypodmiotowa i międzysamorządowa. Ze względu na duże zróżnicowanie zadań wpisanych w system oraz obowiązujące regulacje prawne determinujące m.in. ich finansowanie, działanie systemu zależy od zdolności wielopodmiotowej współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, przedstawicielami administracji rządowej, kościołami i związkami wyznaniowymi, czy podmiotami o niesformalizowanych strukturach (koła seniorów, wolontariat sąsiedzki, itp.).
Dzięki współpracy różnych podmiotów, specjalizujących się w dostarczaniu usług społecznych, niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania systemu, możliwe będzie osiągnięcie pożądanego efektu (w postaci rozbudowanego systemu opieki nad osobami starszymi), w relatywnie krótkim czasie.
Władze gmin, powiatów i województw, podobnie jak organizacje działające na ich terenie, realizują wiele inicjatyw dedykowanych seniorom, w tym wspomagających sferę opiekuńczą.
Niestety większość tych zadań jest realizowana niezależnie przez poszczególnych
„oferentów”, bez powiązania z zadaniami realizowanymi przez inne podmioty, przez co nie osiąga się zamierzonych, długotrwałych efektów. Brak komplementarności podejmowanych działań, a przez to brak efektów synergii.
Wielopodmiotowa współpraca zapewni kompleksowość systemu, pozwoli na realizację i finansowanie zadań tradycyjnie uznawanych za niemożliwe (ze względów formalno-prawnych) do realizacji i finansowania, umożliwi większy profesjonalizm i racjonalność.
Rolę koordynatora systemu na poziomie gminnym powinny pełnić władze samorządu gminnego, natomiast na poziomie powiatu – władze samorządu powiatowego. Rola koordynatora nie powinna być nadużywana do sterowania lub wymuszania na pozostałych partnerach określonych rozwiązań. Zasadą gwarantującą sprawność działania systemu powinna być zasada partnerstwa.
Po czwarte: system finansowania. Podstawowy warunek sprawności działania systemu stanowi zapewnienie jego długofalowego, stabilnego finansowania. W tym celu konieczne jest zastosowanie zasady montażu finansowego, tj. współfinansowania poszczególnych zadań zarówno ze środków publicznych (państwowych, samorządowych), jak również prywatnych (podmiotów gospodarczych, crowd-financing’u, prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych, itp.). W sfinansowaniu budowy i rozwoju infrastruktury niezbędnej do działania systemu należy wykorzystać dostępne do 2023 roku środki z funduszy europejskich w ramach polityki spójności na lata 2014-2020 (programy regionalne i krajowe).