Dylematy federalizmu

Zgodnie z uchwaloną 23 maja 1949 roku Ustawą Zasadniczą (Grundgesetz der Bun-desrepublik Deutschland) Republika Federalna Niemiec stała się państwem o ustro-ju federacyjnym. W skład federacji (Bund) wschodzą kraje związkowe/landy (Län-der) jako jednostki dysponujące prerogatywami ustawodawczymi na własnym obszarze oraz odrębnymi od federacji budżetami. Proces tworzenia obecnego po-działu terytorialnego Niemiec przebiegał stopniowo. W 1952 roku z połączenia trzech istniejących wcześniej landów powstała Badenia-Wirtembergia, natomiast w 1957 roku w granice RFN włączona została mająca wcześniej specjalny status administracyjny Saara. Jednostką o specjalnym statusie, nietraktowaną formalnie jako kraj związkowy, był do 1990 roku Berlin Zachodni. W  latach 1957–1990 w ówczesnych granicach RFN istniało 10 krajów związkowych. Na terenie daw-nej NRD pięć landów zostało przywróconych jeszcze decyzją parlamentu tego państwa (Volkskammer) w  lipcu 1990 roku, zastępując obowiązujący od 1952 roku podział na obwody (Bezirke). Po zjednoczeniu Niemiec landy te stały się z mocy prawa nowymi krajami związkowymi RFN. Zwyczajowy podział na „sta-re” i „nowe” landy funkcjonuje do dziś. Szczególny jest przy tym status Berlina, który do upadku NRD był miastem podzielonym na część wschodnią i zachodnią, dlatego nie zalicza się formalnie ani do starych, ani do nowych landów. Podział ten miał także pewne konsekwencje dla realizacji polityki wsparcia rozwoju miast po zjednoczeniu Niemiec, gdyż w przypadku niektórych programów przyznawa-na była osobprzyznawa-na pula funduszy dla wschodniej i zachodniej części Berliprzyznawa-na. Obecnie w skład Republiki Federalnej Niemiec wchodzi szesnaście landów (ryc. 6). Trzy spośród nich, czyli Berlin, Brema i Hamburg, określane są zwyczajowo mianem „landów miejskich” (Stadtstaaten), pozostałe natomiast nazywane są „landami obszarowymi” (Flächenländer).

Ustawa Zasadnicza RFN stanowi, że w relacjach między krajami związkowy-mi a federacją obowiązuje zasada subsydiarności. Kraje związkowe są domyślnie uprawnione do prowadzenia polityki w tych dziedzinach, które nie zostały explicite zastrzeżone dla federacji (art. 30 i 31 Ustawy Zasadniczej RFN). Współdziałając

ze sobą, landy są w stanie wpłynąć na przyjęcie określonego kierunku polityki przez rząd federalny. Jeszcze w 1948 roku, przed formalnym ukonstytuowaniem się RFN, ministrowie odbudowy z prowizorycznych krajów związkowych w ame-rykańskiej i brytyjskiej strefie okupacyjnej powołali wspólną komisję ds. budow-nictwa, mieszkalnictwa i  osadnictwa (Walter, 2001). Instytucja ta funkcjonuje do dziś, powstały także podobne komisje tematyczne koordynujące działalność landów w innych dziedzinach. Istotne z punktu widzenia idei federalizmu jest

Ryc. 6. Kraje związkowe Republiki Federalnej Niemiec

Dylematy federalizmu 37

też to, że kraje związkowe konstytuują izbę wyższą parlamentu RFN, czyli Bun-desrat. Każdy z landów ma w tej izbie od trzech do sześciu przedstawicieli, który-mi zgodnie z ogólnie przyjętą zasadą są reprezentanci partii tworzących w danym kraju związkowym koalicję rządzącą. W różnych sytuacjach landy wielokrotnie, również w  kwestii polityki wsparcia rozwoju miast, dawały wyraz dążeniu do zachowania i umocnienia swojej podmiotowości.

Nie oznacza to jednak, że federacja pozbawiona jest w  kwestiach rozwoju lokalnego jakichkolwiek uprawnień. W sensie ogólnym przesłankę do działania daje artykuł 72 Ustawy Zasadniczej mówiący o tym, że zarówno federacja, jak i kraje związkowe zobowiązane są dążyć do zapewnienia na obszarze całego pań-stwa równoważnych warunków życiowych (gleichwertige Lebensverhältnisse). Jest to jedna z podstawowych zasad, na których opiera się ustrój RFN.Można spo-tkać się także z tłumaczeniem „jednakowe warunki życiowe” (por. Konstytucje państw Unii Europejskiej, 2011), wydaje się jednak, że „równoważne” jest w tym kontekście bardziej adekwatnym pojęciem. W aktualnym brzmieniu zwrot „rów-noważne warunki życiowe” zawarty jest w  Ustawie Zasadniczej RFN od 1994 roku. W latach 1949–1993 znajdowało się tam podobne pojęcie „jednolitość wa-runków życia” (Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse).

Konkretną przesłanką prawną realizacji polityki wsparcia jest natomiast art. 104b Ustawy Zasadniczej, zgodnie z którym rząd federalny może udzielić wspar-cia krajom związkowym lub gminom (podkreślenie autora) w  celu

wyrówny-wania różnic potencjału gospodarczego lub stymulowyrówny-wania wzrostu5. To właśnie ten przepis stanowił konstytucyjne umocowanie dla ustawy o wsparciu rozwoju miast oraz przyznanego na jej podstawie wsparcia rządu federalnego dla inwe-stycji lokalnych. Walter (2001) stwierdza w tym kontekście, że przepis konsty-tucji jest „niefortunny”, gdyż każe traktować politykę wsparcia rozwoju miast jako formę polityki wspierającej gospodarkę, podczas gdy jest ona raczej formą polityki strukturalnej. Z kolei według Göddecke-Stellmana i Wagenera polityka ta przesłanki interwencji wskazane w konstytucji realizuje pośrednio za pomocą wspierania obszarów strukturalnie słabych, przez co może przyczynić się także do ich rozwoju gospodarczego (Göddecke-Stellman, Wagener, 2009).

Ustawa o  wsparciu rozwoju miast w  pierwotnym kształcie wywołała mało przychylną reakcję krajów związkowych. Kontrowersje wzbudził zwłaszcza ar-tykuł 72, który w oryginalnym brzmieniu stanowił, że wydatkowanie funduszy w  ramach polityki wsparcia rozwoju miast odbywać się będzie na podstawie wielo letnich programów finansowych opracowanych przez rząd federalny. Część krajów związkowych wymienioną regulację uznała za niedopuszczalne ingerowa-nie w zakres ich kompetencji (Walter, 2001). Rząd Bawarii, landu o tradycyjingerowa-nie antycentralistycznym nastawieniu, podjął decyzję o złożeniu skargi na wspomnia-ny przepis do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (Bundesverfassungsgericht) z siedzibą w Karlsruhe. W wyroku z 4 marca 1975 roku Trybunał uznał wspo-mniany przepis za niezgodny z  Ustawą Zasadniczą RFN, a  w  szczególności

5 Przed nowelizacją Ustawy Zasadniczej RFN w 2006 roku był to art. 104 ust. 4, jeszcze wcześniej

stwierdził, że rząd federalny bez porozumienia z krajami związkowymi nie może decydować samodzielnie o sposobie przeznaczania funduszy na realizację progra-mów dotyczących rozwoju lokalnego. Cele takiej polityki powinny być uzgadnia-ne z landami, a projekty przed zakwalifikowaniem do dofinansowania powinny uzyskać wstępną akceptację na szczeblu kraju związkowego. W 1976 roku prze-prowadzono nowelizację ustawy o  wsparciu rozwoju miast, tak aby realizując postanowienia wyroku, przyznać szersze uprawnienia decyzyjne krajom związko-wym. Ustalony został wówczas obowiązujący do dziś schemat, zgodnie z którym federacja oraz landy, reprezentowane przez ministrów właściwych w  sprawach rozwoju miast, podpisują corocznie porozumienie administracyjne w sprawie za-sad realizacji polityki wsparcia rozwoju miast (Verwaltungsvereinbarung Städte bau-förderung). Kraje związkowe dokonują wstępnej kwalifikacji projektów zgłoszo-nych przez gminy, sporządzając program krajowy (Landesprogramm). Następnie na podstawie wszystkich programów krajowych federacja opracowuje program federalny (Bundesprogramm). Konstytucyjną podstawę realizacji polityki wsparcia rozwoju miast stwarza art. 104b Ustawy Zasadniczej RFN (wcześniej, w nieco innym brzmieniu, był to art. 104 ust. 4), zgodnie z którym:

Federacja może, o  ile niniejsza Ustawa Zasadnicza nadaje jej kompe-tencje ustawodawcze, udzielać krajom związkowym pomocy finansowej w  przypadkach inwestycji o  szczególnym znaczeniu dla krajów i  gmin (związków gmin), które są niezbędne w celu: (1) zapobieżenia zakłóce-niom równowagi ogólnogospodarczej lub (2) wyrównania różnic poten-cjału gospodarczego na terytorium Federacji lub (3) wspierania wzrostu gospodarczego (Konstytucje..., 2011).

Kraje związkowe jako podmioty współodpowiedzialne za kształt polityki wsparcia rozwoju miast partycypują w  jej realizacji także finansowo. Polityka opiera się na tak zwanym modelu finansowania mieszanego (Mischfinanzierung) – ogólnie przyjętą zasadą jest, że wkład finansowy landów jest co najmniej równy wkładowi federacji, przy czym zazwyczaj obydwa szczeble wnoszą dofinansowa-nie w  takiej samej wysokości. Oznacza to kodofinansowa-nieczność podofinansowa-niesienia przez kraje związkowe dość dużych nakładów finansowych. Należy jednak mieć na uwadze, że konsekwencją federacyjnego ustroju RFN jest też odpowiednie wyposażenie landów w środki budżetowe. Kraje związkowe mają własne istotne źródła docho-dów podatkowych w postaci między innymi podatku od środków transportu, po-datku od obrotu nieruchomościami, popo-datku hazardowego, popo-datku od spadków, podatku od darowizn oraz podatku od piwa (Biersteuer). Ponadto kraje związ-kowe mają prawie 50-procentowy udział w przychodach z tytułu podatku VAT (Umsatz steuer). W 2012 roku kraje związkowe miały 39,4% udziału w ogólnej su-mie wpływów podatkowych w Niemczech. Dalsze 42,7% przypadało na federację, 13,5% na gminy, a 4,4% trafiało do budżetu Unii Europejskiej (Bundesministeri-um der Finanzen, 2013).

Z formalnego punktu widzenia polityka wsparcia rozwoju miast jest swoistą ofertą ze strony federacji, z której kraje związkowe nie są zobligowane skorzystać.

Rozwój miast i polityka wobec miast w NRD 39

Rezygnacja z udziału byłaby jednak decyzją politycznie niepopularną, gdyż po-zbawiałaby gminy z danego landu szansy pozyskania środków federalnych. Landy mają możliwość doprecyzowania kwestii związanych z realizacją polityki wspar-cia rozwoju miast za pomocą szczegółowych wytycznych (Förderrichtlinien). Gmi-ny co do zasady zobowiązane są wnieść wkład własGmi-ny w wysokości jednej trzeciej kosztów kwalifikowanych przedsięwzięcia, jednakże w  określonych sytuacjach wkład może być zmniejszony lub nawet zniesiony.