Współczesne uwarunkowania polityki miejskiej w Niemczech

Głównym wyzwaniem polityki wsparcia rozwoju miast w latach 90., tak jak i ca-łej polityki przestrzennej rządu federalnego w tamtym okresie, było wspieranie obszaru nowych landów. Wprowadzenie w  2002 roku programu przebudowy miast było pewną formą uznania, że przyjęty model proinwestycyjny nie do końca spełnił pokładane w nim nadzieje. Patrząc w szerszej perspektywie, nowe landy do 2019 roku korzystają ze specjalnego dofinansowania w ramach Solidarpakt II. Wedle pierwotnych założeń po tym czasie powinny one osiągnąć taki poziom rozwoju, aby dalsze utrzymywanie ich uprzywilejowanej pozycji w systemie tery-torialnej redystrybucji funduszy nie było konieczne. Nie jest jednak pewne, czy cel ten zostanie zrealizowany. W 2013 roku wynagrodzenia na wschodzie Nie-miec osiągnęły bowiem 70% poziomu zachodniego, a  konwergencja następuje w tempie 1% na trzy lata (Bundesministerium des Innern, 2013). Jednocześnie w ankiecie przeprowadzonej w 2014 roku przez tygodnik „Focus” większość re-spondentów zgodziła się ze stwierdzeniem, że w przyszłości wsparcie powinny otrzymywać obszary najbardziej go potrzebujące, niezależnie od tego, czy znajdu-ją się na wschodzie czy na zachodzie kraju.

Porównanie sytuacji finansowej gmin w obydwu częściach Niemiec po dwóch dekadach od zjednoczenia nie daje jednoznacznego obrazu. Z jednej strony gmi-ny w nowych landach odznaczały się w 2014 roku o 40% niższymi wpływami podatkowymi niż gminy w starych landach. Gminy na wschodzie Niemiec uzy-skiwały natomiast wyższe wpływy z tytułu subwencji. W 2015 roku tylko 30% dochodów gmin w Niemczech wschodnich stanowiły wpływy z podatków, nato-miast na subwencje z budżetów krajów związkowych przypadała prawie połowa (49%) komunalnych dochodów. W Niemczech zachodnich wpływy podatkowe stanowiły wówczas 44% komunalnych budżetów, podczas gdy udział subwen-cji wynosił 35% (Bundesministerium der Finanzen, 2015). Mimo wszystko zauważalna jest poprawa autonomii finansowej gmin wschodnioniemieckich, gdyż w 1998 roku uzyskiwały one z podatków zaledwie dziesiątą część swoich

dochodów, podczas gdy dla zachodniej części Niemiec udział ten wynosił około jednej trzeciej (BBR, 2000).

Z drugiej strony gminy za zachodzie Niemiec, a zwłaszcza w krajach związko-wych Hesja, Nadrenia Północna-Westfalia, Nadrenia-Palatynat, Saara i Dolna Sak-sonia, odznaczały się wyższymi niż na wschodzie wskaźnikami zadłużenia (ryc. 18). Kryteria, według których gminy mogą się zadłużać, określają poszczególne landy. Z tego względu widoczne jest zróżnicowanie regionalne. Fakt, że gminy wschodnioniemieckie większą część dochodów uzyskują z subwencji, korzystnie wpływa na ich stabilizację finansową. Dochody podatkowe gmin niemieckich są w dużym stopniu podatne na wpływ koniunktury gospodarczej, stąd też samorzą-dy uzyskujące znaczną część swoich dochodów z podatków są bardziej podatne na zadłużanie się w mniej korzystnych latach (Vesper, 2015).

Podczas gdy w pierwszych latach po zjednoczeniu Niemiec uprzywilejowane traktowanie wschodnich landów było kwestią pozostającą w zasadzie poza zakre-sem politycznych dyskusji, z biegiem lat zaczęła wzmagać się presja na zmianę modelu polityki rządu federalnego. Wiodącą rolę odegrały w tym kontekście stare kraje związkowe, które z jednej strony były sceptycznie nastawione do nadmier-nych ingerencji federacji we własną politykę, z drugiej były zainteresowane takim przesunięciem akcentów w przestrzennej alokacji funduszy, które bardziej odpo-wiadałoby ich własnym interesom.

W latach 90. problemem o politycznym znaczeniu w zachodniej części Nie-miec stała się narastająca polaryzacja społeczna. Podczas gdy we Francji czy w  Wielkiej Brytanii już od lat 70. prowadzone były programy adresowane do dzielnic dotkniętych deprywacją społeczną, w Niemczech taka forma interwen-cji nie występowała. Na początku lat 90. w miastach na zachodzie Niemiec za-częły tworzyć się zalążki inicjatywy na rzecz społecznie ukierunkowanej polityki wobec miast. W 1993 roku kraj związkowy Nadrenia Północna-Westfalia wpro-wadził program Dzielnice o Szczególnej Potrzebie Odnowy (Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf), a rok później podobny program zainicjowano w Hamburgu. W 1996 roku konferencja ministrów budownictwa krajów związkowych przyję-ła uchwałę postulującą wprowadzenie społecznie ukierunkowanego programu miejskiego na szczeblu federalnym (Becker, Löhr, 2002). Bieg spraw przyspieszy-ło zwycięstwo socjaldemokratów (SPD) w wyborach do Bundestagu w 1998 roku, po którym partia ta zawiązała koalicję rządową z Partią Zielonych. W 1999 roku zainicjowany został program Miasto Socjalne (Soziale Stadt), jako pierwszy pro-gram miejski w Niemczech, w którym istotny nacisk położono na kwestie spo-łeczne. Zwyczajowo bowiem kwestie te uważano za domenę polityki społecznej, a nie planowania przestrzennego (Albers, 1994). Wśród celów programu znaj-duje się w szczególności poprawa warunków mieszkaniowych, ulepszenie infra-struktury społecznej, wspieranie integracji wykluczonych grup społecznych oraz osób z przeszłością migracyjną. Program Miasto Socjalne to jednocześnie pierwszy zainicjowany po 1990 roku program miejski, który swoim zasięgiem objął cały obszar Niemiec i w którym nie wyodrębniono osobnej puli funduszy dla Niemiec wschodnich i zachodnich.

Współczesne uwarunkowania polityki miejskiej w Niemczech 79

Ryc. 18. Dochody podatk

owe i zadłużenie gmin w Niemczech w 2014 rok

u

W związku z inauguracją programu Miasto Socjalne wprowadzony został wy-móg, aby gminy ubiegające się o dofinansowanie opracowały zintegrowaną kon-cepcję rozwoju miasta (Integriertes Stadtentwicklungskonzept, INSEK). Dokument ten określa, jaki jest związek między wsparciem dla danego obszaru i konkret-nym realizowai konkret-nym tam projektem a rozwojem gminy jako całości. W kolejnych latach opracowanie zintegrowanej koncepcji stało się warunkiem koniecznym uczestnictwa we wszystkich programach miejskich w Niemczech. W 2012 roku dodano ponadto obowiązek opracowywania zintegrowanych koncepcji przy za-gwarantowaniu udziału społeczeństwa.

Najistotniejszą zmianą, do której doszło w polityce niemieckiej po 2000 roku dzięki presji ze strony krajów związkowych, było przeprowadzenie w 2006 roku re-formy federalizmu (Föderalismusreform). W jej wyniku dokonano zmian w Ustawie Zasadniczej RFN, na nowo definiując podział kompetencji między federacją a kraja-mi związkowya kraja-mi w pewnych obszarach. Reforma a kraja-miała znaczące konsekwencje dla szeroko rozumianej polityki przestrzennej, gdyż „porządek przestrzenny [stał się] przedmiotem konkurencyjnego ustawodawstwa, to znaczy kraje związkowe [zo-stały] uprawnione do uchwalania ustaw, jeżeli państwo nie skorzysta z mocy usta-nawiania prawa” (Ebert i in., 2012: 73). Kraje związkowe poszerzyły zatem swoje uprawnienia, równocześnie jednak, dzięki uchwalonej w 2008 roku nowej ustawie o polityce przestrzennej (Raumordnungsgesetz), rząd federalny zyskał dodatkowy in-strument koordynacji polityki przestrzennej w postaci planu porządku przestrzen-nego. Reforma odpowiadała także w dość dużym stopniu na oczekiwania krajów związkowych, aby zmienić zasady finansowania polityk w formie mieszanej (to jest finansowanych łącznie przez federację i landy), do której to kategorii zalicza się też polityka wsparcia rozwoju miast. Wskutek reformy federalizmu zakres finansowa-nia polityk w formie mieszanej został ograniczony, wiele z nich uległo likwidacji przez przeniesienie do obszaru kompetencji krajów związkowych. Polityka wspar-cia rozwoju miast jako jedna z nielicznych polityk opartych na modelu mieszanym przetrwała reformę federalizmu, jednakże zmieniły się niektóre zasady jej imple-mentacji. Różnica polegała w  szczególności na dodaniu wymogów: ograniczenia czasowego, degresywności finansowania oraz okresowej ewaluacji, której rezultaty mają być przedłożone parlamentowi. W przełożeniu na praktykę oznaczało to bar-dziej problemowe ukierunkowanie polityki rządu federalnego wobec miast.

Ponadto w 2012 roku zapadła decyzja o zakończeniu programu Projekty Sa-nacji i Zagospodarowania (Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen) prowadzonego nieprzerwanie od 1971 roku. Przez dwie dekady był on jedyną formą realizacji polityki wsparcia rozwoju miast w RFN. O istotnym znaczeniu tego programu świadczy chociażby to, że ogółem ze środków federalnych wydatkowano na jego realizację 7,75 mld euro, co według stanu na 2016 rok stanowiło wciąż prawie połowę całkowitych środków przeznaczonych na realizację programów miejskich w  Niemczech (BBSR, 2016). Program Projekty Sanacji i  Zagospodarowania miał dość ogólnie zdefiniowany katalog celów, stanowiąc w opinii jednego z autorów „publiczne wsparcie procesu przystosowania kwartałów miejskich, a zwłaszcza śródmieść, do wymagań zmotoryzowanego, ponowoczesno-pluralistycznego spo-łeczeństwa doby tercjaryzacji” (Altrock, 2008: 18). Program ten opierał się na

Aktualna rola państwa w polityce miejskiej 81

„klasycznej” procedurze sanacji (Sanierungsverfahren), z którą związane było ocze-kiwanie, że poniesione ze środków publicznych nakłady uda się częściowo zre-kompensować opłatami z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W większości przypadków oczekiwanie to pozostało jednak niespełnione, głównie ze względu na to, że decyzje o nałożeniu opłat były postrzegane jako politycznie niepopular-ne z punktu widzenia lokalnych władz (Einiepopular-nem, 2015).