Powstanie polityki wsparcia rozwoju miast

W atmosferze ogólnie sprzyjającej interwencjonizmowi gospodarczemu doszło do uchwalenia w  1971 roku ustawy o  wsparciu rozwoju miast (Städtebauförde-rungsgesetz). Inicjatywa ta została przyjęta jako część pakietu koniunkturalnego, który pobudzając inwestycje w miastach, miał przyczynić się przede wszystkim do zwiększenia obrotów sektora budowlanego traktowanego jako kluczowy dla gospodarki. Niezależnie jednak od tego nowa ustawa przyniosła także istotne zmiany w sferze planistyczno-przestrzennej (Couch i in., 2011).

Ustawa o wsparciu rozwoju miast uregulowała kwestie związane z tworze-niem obszarów sanacji (Sanierungsgebiete) oraz obszarów realizacji dużych, skoor-dynowanych przedsięwzięć urbanistycznych, tak zwanych obszarów zagospoda-rowania (Entwicklungsgebiet). Sama idea obszaru sanacji nie była bynajmniej nowa. Pierwszy udokumentowany przykład wykorzystania tego instrumentu jako formy skoordynowanych działań i inwestycji służących odnowie konkretnego obszaru, znajduje się w ogólnym planie zabudowy Kolonii z 1923 roku (Albers, 1994). Po II wojnie światowej w miastach niemieckich częstą praktyką było wyznaczanie obszarów sanacji i  powoływanie pełnomocników sanacji (Sanierungsträger) od-powiedzialnych za organizację i koordynację tego procesu. Kierunek, w którym przebiegał proces sanacji, był jednak w  wielu przypadkach uważany za nie do końca pożądany.

Począwszy od lat 50. aż do połowy lat 70. dominującym modelem sanacji w RFN był tak zwany model Flächensanierung (BBR, 2000) określany także, w na-wiązaniu do modelu masowej produkcji, mianem „fordystycznej odnowy miast” (Schmitt, Schröteler-von Brandt, 2016). Procedura ta z reguły przebiegała według następującego schematu: na wyznaczonych obszarach ustanawiano pełnomocni-ków sanacji, którymi były najczęściej działające w imieniu gminy przedsiębiorstwa

3 Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna (CDU) zwyczajowo tworzy stałą koalicję z działającą

w Ba-warii Unią Chrześcijańsko-Społeczną (CSU). Obydwie partie zwykło się w  Niemczech określać mianem Unionsparteien.

Powstanie polityki wsparcia rozwoju miast 33

mieszkaniowe użyteczności publicznej. Podmioty te wykupywały stare budynki, po przeniesieniu mieszkańców do nowych mieszkań na peryferiach miasta wy-burzały je i wznosiły w ich miejsce nową zabudowę (Häußermann i in., 2008). Jak zauważają Couch i  in. (2011), mimo odmiennej podbudowy ideologicznej praktyki urbanistyczne stosowane w tamtym okresie w RFN i NRD były w istocie dość podobne do siebie.

Choć w teorii „fordystyczna odnowa miast” miała przynosić korzyści wszyst-kim, w praktyce implementacja tej koncepcji napotykała na szereg trudności. Pro-blematyczne i  niejednokrotnie po prostu niemożliwe okazywało się zwłaszcza zagwarantowanie przesiedlanym mieszkańcom mieszkań o  odpowiednim stan-dardzie (Häußermann i in., 2008). Poza tym kontrowersje wzbudzało wyburzanie en gros historycznej zabudowy i zastępowanie jej nową zabudową o charakterze modernistycznym, niekoniecznie wpisującym się w otoczenie4.

Przyjęcie ustawy o wsparciu rozwoju miast miało nadać procesom sanacji bar-dziej stabilne i społecznie odpowiedzialne ramy. Do obiegu prawnego wprowadzo-no kategorię szczególnych przepisów urbanistycznych (besonderes Städtebaurecht). W przeciwieństwie do zawartych w federalnej ustawie budowlanej z 1960 roku ogólnych przepisów urbanistycznych (allgemeines Städtebaurecht), odnoszących się do zasad tworzenia planów zabudowy, przepisy te stworzyły ramy prawne reali-zacji przedsięwzięć, które wymagały szczególnej formy koordynacji. Szczególne przepisy urbanistyczne były formą nadzwyczajnego reżimu planistycznego. Taki reżim gmina mogła wprowadzić na wyznaczonych na podstawie przepisów usta-wy obszarach sanacji lub obszarach zagospodarowania. Dodatkowe prerogatyusta-wy gminy mogły w tej sytuacji obejmować między innymi prawo pierwokupu czy też ograniczenia w obrocie nieruchomościami. Proces sanacji mógł być prowadzony według procedury uproszczonej (vereinfachtes Verfahren) lub procedury z  wyko-rzystaniem szczególnych przepisów sanacyjnych (Verfahren unter Anwendung von besonderen sanierungsrechtlichen Vorschriften), zwanej też „klasyczną”. Postępowanie uproszczone dawało władzom lokalnym między innymi takie uprawnienia, jak prawo pierwokupu nieruchomości położonych na obszarze sanacji, w szczegól-nych przypadkach prawo wywłaszczenia, ograniczenie wydawania pozwoleń na budowę, prawo podziału, sprzedaży i obciążania nieruchomości oraz ogranicze-nia dotyczące umów najmu. Ograniczeogranicze-nia te podlegały wpisowi do księgi wieczy-stej (Sanierungsvermerk). W postępowaniu klasycznym władze lokalne zyskiwały ponadto dodatkowe uprawnienia. Po zakończeniu procesu sanacji od właścicieli nieruchomości mogła być pobrana opłata stanowiąca ekwiwalent wzrostu warto-ści spowodowanego działaniami sanacyjnymi (BBR, 2000).

Z czasem legitymizacja modelu fordystycznego osłabła, upowszechniło się na-tomiast nowe podejście określane jako zachowawcza odnowa miast (behutsame

4 Tony Judt, autor znanej syntezy dziejów Europy w okresie powojennym, sformułował następującą,

zapewne nieco przerysowaną, ocenę przebudowy miast w duchu modernistycznym: „[jej] brzydota zdaje się być niemal czymś zaplanowanym, rezultatem starannego projektu […]. Dlaczego europej-scy politycy i planiści w okresie powojennym popełnili tak wiele błędów, pozostaje niejasne, nawet jeśli założymy, że doświadczenie dwóch wojen i długotrwałego kryzysu ekonomicznego skłaniało do poszukiwania czegokolwiek nowego i niezwiązanego z przeszłością” (Judt, 2010: 386–387).

Stadterneuerung). Jako wartość nadrzędną podejście to zakłada zachowanie histo-rycznych układów urbanistycznych w  procesie tworzenia nowej jakości środo-wiska miejskiego. Implementacja nowego podejścia w praktyce niejednokrotnie wymagała, zwłaszcza w początkowym okresie, przeciwstawienia się ugruntowa-nym strukturom na szczeblu lokalugruntowa-nym. Struktury te przywykły do funkcjonowa-nia w  ramach poprzedniego modelu i  nie przejawiały skłonności do adaptacji. W jednym z opracowań mechanizm ten opisany został następująco:

Na obszarach, na których nabyli już oni [pełnomocnicy sanacji] własność starych domów, utrzymywali je tylko w takim stanie technicznym, który umożliwiał zamieszkiwanie do przewidywanego momentu wyburzenia, ale nie w taki sposób, aby zachować w długim okresie strukturę zabudo-wy i strukturę społeczną. Potem w połowie lat 70. „nagle” domy, które od przeszło dziesięciu lat utrzymywane były w minimalnym standardzie, powinny zostać zmodernizowane, zamienione w „quasi-nowe” budynki (Tessin i in., 1983: 32).

W zaistniałej sytuacji nowe podejście do odnowy miast początkowo większe sukcesy odnosiło poza granicami istniejących wcześniej (to jest przed uchwale-niem ustawy o wsparciu rozwoju miast) obszarów sanacji. W latach 80. odnowa miast prowadzona według nowego modelu była już jednak w RFN ugruntowaną praktyką. Niebagatelną rolę odegrały w tym dobre praktyki, takie jak międzyna-rodowa wystawa budowlana IBA Stadterneuerung w berlińskiej dzielnicy Kreuz-berg (1977–1987). To modelowe przedsięwzięcie miało pokazać, że możliwa jest odnowa dzielnicy przy zachowaniu jej struktury zarówno urbanistycznej, jak i społecznej. W ramach projektu IBA w Kreuzbergu opracowano także 12 zasad zachowawczej odnowy miast (12 Grund sätze der behut samen Stadt er neue rung) mających stanowić punkt odniesienia dla innych przedsięwzięć tego rodzaju.

Same zmiany w przepisach planistycznych nie przyniosłyby jednak prawdo-podobnie większego efektu, gdyby nie wiązała się z nimi konkretna motywacja finansowa. Takową stanowiło wprowadzenie możliwości ubiegania się o dofinan-sowanie w ramach programu Projekty Sanacji i Zagospodarowania (Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen). Program ten stanowił pierwszą inicjatywę rządu fede-ralnego w ramach polityki wspierania rozwoju miast.

Welch Guerra uchwalenie ustawy o wsparciu urbanistycznym i zainicjowanie na szczeblu federalnym polityki wsparcia rozwoju miast określa jako „przejście do bardziej kompleksowej formy produkcji przestrzeni, w znacznie większym stop-niu mobilizującej zasoby materialne, intelektualne i kulturowe” (Welch Guerra, 2012: 60). W połączeniu z dostępnością wsparcia finansowego ustawa była formą subtelnego nacisku ze strony władz federalnych na rzecz podjęcia tej problematy-ki przez landy i gminy. Finansowe zaangażowanie się władz federalnych w reali-zację przedsięwzięć urbanistycznych stworzyło drugi co do istotności, obok pro-jektów transportowych, mechanizm aktywnej realizacji polityki przestrzennej.

Opisane powyżej zmiany zbiegły się w czasie z tym, co Tölle określa jako przej-ście od modelu planowania zamkniętego do modelu planowania otwartego, który

Dylematy federalizmu 35

począwszy od lat 70. stał się w Europie Zachodniej dominujący. Model „zamknię-ty”, zakładający kontrolę decydenta nad procesami przestrzennymi, uważa się za właściwy dla fazy ekspansji miast. Model „otwarty” natomiast, cechujący się inkrementalizmem, jest postrzegany jako bardziej adekwatny w przypadku pla-nowania na obszarach już zurbanizowanych (Tölle, 2010). Konkretnym wyrazem zmiany modelu planowania było zniesienie w 1976 roku wymogu opracowania planu zabudowy (Bebauungsplan) dla obszarów objętych szczególnymi przepisa-mi urbanistycznyprzepisa-mi (Albers, 1994). W 1987 roku przepisy ustawy o wsparciu rozwoju miast zostały włączone do kodeksu budowlanego (Baugesetzbuch), który od tamtej pory w  sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z  planowa-niem. Ogólne i szczególne przepisy urbanistyczne stanowią osobne rozdziały tego kodeksu.