Dyskrecjonalność działań Komisji Europejskiej

Powyższe uwagi dotyczące publicznego dostępu do dokumentów oraz ochro-ny przejrzystości w kontekście procesu legislacyjnego nie dotyczą w jednako-wym zakresie podejmowania decyzji administracyjnych. Orzecznictwo TSUE wskazuje na to, że sędziowie Trybunału w inny sposób stosują wyjątek inte-resu publicznego w odniesieniu do spraw z zakinte-resu procedury administra-cyjnej. Wydaje się, że uzasadnienie odmiennego rozumienia przesłanki inte-resu publicznego jest związane z powszechnym (generalnym) charakterem aktów prawnych stanowionych w ramach procedury ustawodawczej, które to akty obowiązują erga omnes, zatem ich projekty mogą, przynajmniej po-tencjalnie, stanowić obszar zainteresowania ogółu obywateli państw człon-kowskich Unii. W odróżnieniu od aktów stanowionych w procesie legisla-cyjnym, akty administracyjne nie są przedmiotami powszechnego, a jedynie partykularnego zainteresowania osób domagających się dostępu do doku-mentów¹⁷.

Ograniczony dostęp do dokumentów administracyjnych w szczególny sposób dotyczy działań KE w odniesieniu do decyzji upoważniających

za-________________

obywatelom skontrolowanie wszelkich informacji, które legły u podstaw aktu prawnego.

Umożliwienie obywatelom poznania podstaw działań legislacyjnych jest zaś warunkiem sku-tecznego korzystania przez nich z demokratycznych uprawnień (§ 46).

16 § 59 orzeczenia TSUE w sprawie C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja i Turco v. Rada i Komi-sja. Trybunał podkreśla, że: „[…] w rzeczywistości to raczej brak informacji i debaty może wzbudzić u obywateli wątpliwości, nie tylko co do zgodności z prawem pojedynczego aktu, lecz co do legitymizacji procedury legislacyjnej w całości” (§ 59).

17 Na zagrożenia związane z procesem tworzenia prawa administracyjnego zwraca uwagę J.L. Miller (J.L. Miller, A new ‘democratic life’ for the European Union? Administrative lawmaking, democratic legitimacy, and the Lisbon Treaty, „Contermporary Politics”, 2011, nr 3, s. 321–334).

stosowanie niektórych środków z zakresu prawa konkurencji, jak pomoc publiczna czy fuzje spółek. W takich przypadkach KE ma uprawnienia dys-krecjonalne odnośnie wydania zgody na podjęcie odpowiednich działań¹⁸. Państwa członkowskie starają się oddziaływać na praktykę KE w zakresie jej uprawnień dyskrecjonalnych poprzez stosowanie instrumentów natury poli-tycznej oraz kontroli instytucjonalnej.

Inną sferą dyskrecjonalnych kompetencji KE jest uprawnienie do wszczę-cia procedury związanej z naruszeniem prawa UE przez państwo członkow-skie (art. 258 i 260 TfUE)¹⁹. Procedura dotycząca naruszenia prawa europej-skiego (uregulowana w obecnym art. 258 TfUE) ma na celu zainicjowanie dialogu między Komisją a państwem członkowskim. Po dokonaniu wnikli-wej analizy faktów oraz unormowań prawnych Komisja może wystosować do władz krajowych notę formalną na temat domniemanego naruszenia i oczekiwać na opinię w sprawie zainteresowanego państwa. W większości przypadków odpowiedź władz krajowych powoduje zakończenie sprawy;

jedynie w sytuacji, gdy Komisja uzna, że państwo członkowskie nie zaprze-stało dokonywania naruszenia prawa europejskiego, przedstawia uzasad-nioną opinię i oczekuje na stanowisko władz danego państwa. Po przeanali-zowaniu odpowiedzi państwa członkowskiego Komisja może zdecydować o skierowaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości. Zainicjowanie po-wyższej procedury wyraża jedynie opinię Komisji na temat możliwego na-ruszenia prawa europejskiego, a formalne stwierdzenie nana-ruszenia prawa europejskiego następuje wyłącznie w drodze orzeczenia TSUE. Jak wskazuje praktyka, w większości przypadków do postępowania sądowego nie do-chodzi, gdyż Komisja i państwo członkowskie osiągają porozumienie na wcześniejszym etapie procedury.

Komisja jako „strażniczka traktatów” pozostaje dysponentem procedury z art. 258 TfUE i jest uprawniona do połączenia jej z wnioskiem o nałożenie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej. W tym kontekście uprawnienia KE mają charakter analogiczny do kompetencji związanych z inicjatywą legisla-cyjną: w odniesieniu do rozpoczęcia procedury zarówno legislacyjnej, jak i dotyczącej naruszenia prawa europejskiego przez państwo członkowskie, Komisji przysługuje władztwo dyskrecjonalne. W szczególności KE może korzystać ze swojej swobody oceny i prowadzić swoistą politykę stosowania sankcji w odniesieniu do konkretnych przypadków naruszenia prawa.

________________

18 Por. T.J. Doleys, Managing the dilemma of discretion: the European Commission and the deve-lopment of EU state aid policy, „Journal of Industry, Competition and Trade”, 2013, nr 1, s. 23–38;

P. Nicolaides, Selectivity, exercise of discretion and (non)-objective criteria, „European State Aid Law Quarterly”, 2014, nr 1, s. 141–147.

19 S. Andersen, The enforcement of EU law: the role of the European Commission, Oxford 2012.

Komisja ma znaczną swobodę decyzyjną dotyczącą możliwości korzy-stania z instrumentu określonego w art. 260 ust. 3 TfUE, w szczególności w odniesieniu do wskazania kar finansowych dla państw członkowskich, gdyż Trybunał jest zobowiązany do ustalenia kary w granicach wskazanych przez KE. Przykładowo, KE nie wyklucza możliwości łączenia obu rodzajów kar: ryczałtu oraz okresowej kary pieniężnej w jednym wyroku. Wysokość kary nie może być jedynie czysto symboliczna, gdyż dla jej skuteczności istotne jest zapewnienie jej odstraszającego, prewencyjnego skutku. Kary proponowane Trybunałowi przez KE nie mogą mieć charakteru arbitralne-go, ale ich wysokość powinna być przewidywalna dla państw członkow-skich, z wykorzystaniem jasnej i jednolitej metody. W tym kontekście istotne jest przestrzeganie zasad proporcjonalności oraz równego traktowania państw członkowskich.

Każda kara pieniężna ma charakter zindywidualizowany i musi zostać dostosowana do konkretnego przypadku. KE wskazuje jednak na trzy fun-damentalne kryteria, które powinny być brane pod uwagę przy określaniu wysokości kary. Są to: powaga uchybienia, długość trwania uchybienia oraz konieczność zapewnienia efektu odstraszającego kary w celu uniknięcia kolejnych uchybień. Dodatkowe kryterium stanowi współczynnik dotyczący zdolności płatniczych danego państwa. W tym kontekście wymiar kary jest zróżnicowany zarówno przedmiotowo (rodzaj i czas trwania naruszenia), jak i podmiotowo (dane państwo członkowskie).

KE jest upoważniona do kontrolowania działań podejmowanych przez państwa członkowskie, zmierzających do transpozycji dyrektyw do prawa krajowego. Procedura zawiera odrębną, uproszczoną ścieżkę postępowania sądowego przed TSUE w przypadku, gdy państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą (art. 260 ust. 3 TfUE). W takiej sytuacji KE może bezpośrednio wnioskować do Trybunału o nałożenie na państwo członkowskie ryczałtu lub okresowej kary pienięż-nej – w przypadku uznania przez TSUE, że doszło do naruszenia prawa europejskiego.

Możliwość wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji KE dotyczą-cych wszczęcia bądź nie procedury związanej z naruszeniem prawa przez państwo członkowskie nabiera nowego znaczenia w związku ze stosowa-niem przez KE zróżnicowanych instrumentów mających na celu skłonienie państw członkowskich do zaprzestania dokonywania naruszeń prawa euro-pejskiego oraz do przyjęcia mechanizmów służących efektywnemu i termi-nowemu przestrzeganiu regulacji prawa UE. W szczególności KE posługuje się unormowaniami (środkami) „miękkimi”, mającymi przekonać przed-stawicieli państw członkowskich do odpowiedniego działania poprzez

wła-ściwy dobór argumentów oraz konsekwencje wynikające z logicznego uza-sadnienia i oceny przyszłej sytuacji.

Nowe formy oddziaływania KE stanowią instrumenty „prawa miękkiego”

(soft law)²⁰. Pojęcie to, zbliżone do oksymoronu, odwołuje się do instrumen-tów pozbawionych formalnie mocy wiążącej, które stanowią jednak o pew-nej sferze zobowiązania, rekomendacji czy zalecenia. Paradoksalne wydaje się to, że KE stosuje instrumenty „prawa miękkiego” dla celów przestrzega-nia „prawa twardego”, formalnie wiążącego. O znaczeniu norm „prawa miękkiego” świadczą także regulacje traktatowe, które w ramach katalogu źródeł prawa europejskiego (art. 288 TfUE) wymieniają obok klasycznych aktów prawa (rozporządzeń, dyrektyw i decyzji) także zalecenia oraz opi-nie, z podkreśleniem, że nie mają one mocy wiążącej. Pole oddziaływania norm „miękkich” wiąże się zatem ze sferą rekomendacji dla określonego działania, rekomendacją zmierzającą do przestrzegania pewnych norm czy zasad; wyraża cel regulacyjny lub przygotowujący przyszłą legislację.

W tym kontekście należy ujmować zalecenia KE dotyczące transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie. Doświadczenia Komisji Europejskiej zostały zebrane w ramach zalecenia 2005/309/WE²¹, promującego mechani-zmy, struktury i procedury ułatwiające państwom członkowskim dokonanie prawidłowej implementacji prawa UE. Zalecenie z jednej strony podkreśla istnienie zjawiska deficytu transpozycji, ze względu na ciągły brak właściwej i terminowej transpozycji dyrektyw przez wszystkie państwa członkowskie, a z drugiej wskazuje na to, że niektóre państwa członkowskie konsekwentnie osiągają jednak lepsze wyniki w transpozycji prawa europejskiego, co świadczy o przejęciu przez nie bardziej skutecznych struktur, procedur i mechanizmów.

Stosowanie instrumentów „miękkich” mających na celu zmobilizowanie państw członkowskich poprzez wywieranie nacisku opinii publicznej oraz presji otoczenia (peer pressure) jest związane z wykorzystaniem zasady transparentności. Komisja upublicznia wyniki działań transpozycyjnych państw w specjalnej tabeli wyników rynku wewnętrznego (Internal Market Scoreboard). Publikacja ta ukazuje się regularnie od 1997 r. Przedstawia się w niej w sposób szczegółowy „niedociągnięcia” państw członkowskich związane z procesem transpozycji²².

________________

20 Por. M. Dawson, Integration through soft law? New governance and the meaning of legality in the European Union, [w:] ‘Integration though law’ revisited. The making of the European polity, red.

D. Augenstein, Farnham 2012, s. 137–156.

21 Por. zalecenie Komisji z 12 lipca 2004 r. w sprawie transpozycji dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego do prawa krajowego (2005/309/WE).

22 Raporty dotyczą, co do zasady, dyrektyw związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku; jednak są połączone z okresowymi analizami odnoszącymi się do dyrektyw z zakresu polityki społecznej i ochrony środowiska. W tym kontekście istotny jest harmonijny,

zrówno-Tabele rynku wewnętrznego mają na celu zmobilizowanie państw człon-kowskich Unii do stosowania efektywnych środków transpozycji poprzez wykorzystanie metody benchmarkingu. W tym kontekście Komisja dokonuje w sposób systematyczny analizy czynników, przez które transpozycja dyrek-tyw w danym państwie członkowskim jest wykonywana skutecznie, oraz stara się wskazywać innym krajom najlepsze praktyki (best practices) w pro-cesie implementacji. Regularność ukazywania się tabel rynku wewnętrznego wzmacnia proces porównywania rezultatów osiąganych przez poszczególne państwa oraz umożliwia dokonywanie ewaluacji zmian w procesie transpo-zycji. Tabelom towarzyszy raport na temat stanu rynku wewnętrznego do-tyczący nie tylko procesu implementacji, lecz także wdrożenia prawa euro-pejskiego oraz postępowań związanych z naruszeniem prawa euroeuro-pejskiego przez państwa członkowskie. W tym kontekście wydaje się, że znaczenie raportów nie ogranicza się do celów statystyczno-monitorujących, ale sta-nowi także element pozytywnej zmiany zachowań państw członkowskich Unii. Raporty są ponadto wygodnym instrumentem analitycznym do bada-nia wzajemnych relacji między prawem europejskim a prawem krajowym.

Równolegle do publikowania raportów zawierających dane statystyczne są ustalane kryteria procesu implementacji. W tym kontekście można za-uważyć, że dopuszczalne warunki transpozycji zakładają pewien okres opóźnień w implementacji dyrektyw (maksymalnie do dwóch lat) oraz pewną liczbę nieprawidłowo transponowanych dyrektyw (do 1% ogółu).

Dodatkowym kryterium pomiaru deficytu transpozycji jest zachowanie państw po otrzymaniu od Komisji noty formalnej lub uzasadnionej opinii (w ramach procedury z obecnego art. 258 TfUE): udzielenie odpowiedzi Komisji (następuje to w 70–100% przypadków) oraz potencjalnych opóźnień w przesłaniu stanowiska (średni czas na przesłanie odpowiedzi to 110 dni).

W tym kontekście istotne jest badanie statystyczne, a także wskazywanie działań konkretnych państw podlegających procedurze z art. 258 TfUE, włącznie z rozpoczęciem postępowania sądowego przed Trybunałem (koń-czącego się wydaniem orzeczenia potwierdzającego naruszenie prawa euro-pejskiego przez dane państwo) oraz ponownego postępowania, w tym także postępowania przed Trybunałem (kończącego się wydaniem orzeczenia zasądzającego karę pieniężną dla państwa). Od momentu rejestracji skargi przez Komisję do wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości mija ok. trzech lat, choć w przypadku bardziej skomplikowanych spraw termin ten może zostać wydłużony nawet do ok. sześciu lat lub więcej.

________________

ważony rozwój dotyczący postępu w dziedzinach: społecznej, gospodarczej i środowiskowej.

Taki postęp określa się jako długoterminowy cel funkcjonowania Unii.

W tym kontekście warto podkreślić stosowanie przez KE innowacyjnych instrumentów oddziaływania na państwa członkowskie w celu zapewnienia przestrzegania norm prawa europejskiego – Komisja zainicjowała programy nieformalnej współpracy dwustronnej oraz wielostronnej (program „EU Pi-lot”). Nowatorski charakter tych programów jest związany z podejściem holistycznym do kwestii przestrzegania prawa europejskiego przez dane państwo członkowskie: spotkania przedstawicieli KE i reprezentantów pań-stwa członkowskiego mają charakter roboczy, zmierzają do dokonania prze-glądu pakietu spraw oraz wypracowania porozumienia bez konieczności wszczęcia formalnej procedury z art. 258 TfUE. Współpraca wielostronna polega na spotkaniach roboczych przedstawicieli KE z reprezentantami róż-nych państw członkowskich w celu przyspieszenia pełnej implementacji prawa europejskiego w tych krajach. Komisja dąży do zmobilizowania państw członkowskich do nadrobienia zaległości w implementacji dyrektyw dla zapewnienia faktycznej skuteczności prawodawstwa Unii. Programy te stanowią instrumenty „wczesnego reagowania” i rozwiązywania proble-mów (early problem-solving mechanisms). Element czasu jest niezwykle istot-ny, gdyż nawet wszczęcie postępowania sądowego nie zawsze prowadzi do podjęcia działań transpozycyjnych przez dane państwo członkowskie.

Za podsumowanie wniosków płynących z działań KE związanych ze stosowaniem procedury z art. 258 TfUE raportów można uznać wskazania zawarte w zaleceniu Komisji w sprawie środków na rzecz poprawy funkcjo-nowania jednolitego rynku (2009/524/WE)²³. Dokument ten zawiera odręb-ną część poświęcoodręb-ną przyjęciu środków zmierzających do informowania obywateli i przedsiębiorstw o ich prawach w ramach jednolitego rynku.

Państwa członkowskie są zobowiązane do udostępniania opinii publicznej danych dotyczących transpozycji, w ramach uproszczonej bazy danych do-stępnej na stronach internetowych ministerstw. Dodatkowo organy krajowe winny podjąć akcję informacyjną w sprawie nowych regulacji związanych z transpozycją w terminie co najmniej 12 tygodni przed ich wejściem w życie.

Na podstawie raportów dotyczących wdrożenia unormowań z zakresu rynku wewnętrznego można także wysnuć pewne wnioski o charakterze instytucjonalnym, dotyczące już nie treści, ale formy raportów. Przede wszystkim należy podkreślić otwarty i transparentny charakter publikowa-nych informacji. Raporty stanowią obiektywny „probierz” funkcjonowania rynku wewnętrznego. Zasadniczo mają charakter statystyczny, wskazują na

________________

23 Zalecenie Komisji z 29 czerwca 2009 r. w sprawie środków na rzecz poprawy funkcjo-nowania jednolitego rynku (2009/524/WE). Państwa członkowskie są zobowiązane do przed-łożenia KE sprawozdania z działań podjętych w celu wdrożenia postanowień zawartych w zaleceniu.

występujące prawidłowości zjawisk, analizują przebieg zmian w kształto-waniu się wysokości wskaźników podlegających pomiarom, prognozują pojawienie się trendu wznoszącego lub opadającego. Znaczenie raportów nie ogranicza się jednak do analizy rzeczywistego funkcjonowania wspólne-go rynku UE oraz badania procesu transpozycji prawa europejskiewspólne-go w pań-stwach członkowskich. Mają one także znaczenie monitorujące przebieg implementacji dyrektyw do prawa krajowego. Nie stanowią przy tym in-strumentów prawnie wiążących, nie są elementami formalnej procedury z art. 258 i 260 TfUE. Są instrumentami „miękkiego” oddziaływania na wła-dze krajowe, powodującymi jedynie dobrowolne zmiany w poczynaniach państw członkowskich. W tym kontekście poprawa wyników transpozycji prawa europejskiego wynika z siły argumentów, a nie z argumentu siły.