Podstawy terminologiczne rozważań – dyskrecjonalność  i uznanie administracyjne

Rozważania związane z tematem trzeba rozpocząć od wyjaśnienia kluczowych pojęć, takich jak: „dyskrecjonalność”, „uznanie administracyjne” i „swobodne uznanie”. Zgodnie z definicją zamieszczoną w słowniku języka polskiego, wyraz „dyskrecjonalny” oznacza „powierzony czyjejś dyskrecji”, „poufny”

lub też „pozostawiony komuś do swobodnego uznania, do swobodnej oce-ny”, „nieokreślooce-ny”, „nieograniczony przez żadne przepisy”⁵. Pojęcie

„wła-________________

3 Wyrok Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (Trzecia Izba) z 13 czerwca 2012 r. w sprawie Luigi Macchia v. Komisja Europejska, sygn. F-63/11, LEX nr 1230056; wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 24 kwietnia 2007 r. , sygn. C-523/04, LEX nr 258081.

4 Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 301.

5 Słownik języka polskiego PWN, t. 1, red. M. Szymczak, Warszawa 1999, s. 456. Zob. także:

Uniwersalny słownik języka polskiego, t. 1, red. S. Dubisz, Warszawa 2003, s. 747.

dza dyskrecjonalna” oznacza zaś „sferę działania, w której organ państwo-wy może rozstrzygać według własnego przekonania, w granicach tzw. swo-bodnego uznania”⁶.

Wyraz „uznanie” może być kojarzony z potwierdzeniem czyichś racji, doniosłości bądź też z decyzją, wolą, sądem, opinią lub ze zdaniem⁷. Bywa też, że uznanie administracyjne jest traktowane na równi ze swobodnym i oznacza „dopuszczalny przez normy administracyjnego prawa zakres swobody decyzyjnej organu administracji publicznej wydającego akt admi-nistracyjny”⁸. Jednocześnie wskazuje się na to, że podstawą prawną w takim przypadku są tzw. normy blankietowe, nieregulujące w sposób jednoznacz-ny i wyczerpujący warunków podjęcia aktu administracyjnego i (lub) treści rozstrzygnięcia, a wypełnienie luki odbywa się w ramach swobody prawnej, którą organ został obdarzony przez ustawodawcę⁹.

Należy przypomnieć, że geneza koncepcji swobodnego uznania sięga okresu monarchii absolutnej, w którym norma prawna wiązała przede wszystkim obywateli, nie zaś administrację publiczną¹⁰. Pozwalała ona na dzia-łanie administracji w sposób swobodny, nieskrępowany przepisami prawny-mi¹¹. Wraz z przyjęciem koncepcji państwa prawnego przestano mówić o niczym nieskrępowanej, swobodnej działalności administracji publicznej¹². Nie oznacza to jednak, że administracja od tego czasu nie może decydować według swojego uznania¹³. Dopuszczalne jest to „jednak tylko wtedy i o tyle, o ile ustawy wyraźnie w konkretnym przypadku prawo takim władzom administracyjnym przyznają”¹⁴.

Autorzy literatury prawniczej obecnie nie są zgodni co do rozumienia pojęć „dyskrecjonalność” i „uznanie administracyjne”¹⁵. Pojęcia: „uznanie administracyjne”, „luzy decyzyjne”, „dyskrecjonalność” czy „władza dys-krecjonalna” często są używane zamiennie. Jak podkreśla K. Ziemski, nie-jednolitość poglądów wynika z tego, że część autorów utożsamia każdy luz

________________

6 Słownik języka polskiego PWN, ed. cit., t. 1, s. 456.

7 Ibidem, t. 3, s. 598.

8 A. Pakuła, Uznanie administracyjne (swobodne uznanie), [w:] Encyklopedia prawa, red.

U. Kalina-Prasznic, Warszawa 2004, s. 873.

9 Ibidem, s. 873.

10 J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1984, s. 16. Zob.

także: A. Błaś, J. Boć (red.), J. Jeżewski, Administracja publiczna, Wrocław 2003, s. 27.

11 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 365.

12 Ibidem, s. 367.

13 M. Zimmermann, Pojęcie administracji publicznej a „swobodne uznanie”, Poznań 1959, s. 14.

14 Ibidem.

15 Por. J. Zimmermann, op. cit., s. 364. W szczególności należy zwrócić uwagę na podział na akty związane i akty swobodne.

decyzyjny z uznaniem administracyjnym¹⁶. Z klasycznym uznaniem admi-nistracyjnym należy łączyć taką sytuację, w której „norma prawna nie de-terminuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w spo-sób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu”¹⁷. W ten sposób dochodzi do „przyznania organom administracji możliwości dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań”¹⁸. Jak się podkreśla, „przedmio-tem uznania wobec tego nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego ani oce-na występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego”¹⁹.W takim ujęciu uznanie administracyjne występuje przede wszystkim na ostatnim etapie stosowania prawa. Wypada zgodzić się ze stwierdzeniem, że uznanie admini-stracyjne ma zastosowanie głównie przy załatwianiu spraw indywidualnych, kończących się wydaniem decyzji administracyjnej²⁰. W ocenie Z. Janowicza,

„nie ma uznania administracyjnego «w ogóle», istnieje tylko takie uznanie i w takich granicach, jakie w danym przypadku ustanowi ustawodawca, a uznanie administracyjne nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania”²¹. Z uznaniem administracyjnym w bliskim związku pozostaje zagadnienie tzw. pojęć nieokreślonych²². Należy jednak stanowczo opowiedzieć się za ich rozdzieleniem. Tym samym proces interpretacji pojęć nieostrych nie należy do uznania administracyjnego²³.

Dyskrecjonalność jawi się zatem jako pojęcie szersze niż uznanie admini-stracyjne. Tym samym to drugie pojęcie zawiera się w pierwszym. Należy zgodzić się z opinią, że władza dyskrecjonalna organów może występować niemalże na każdym z etapów jego stosowania oraz że jest ona najbardziej widoczna na ostatnim etapie²⁴. Można pójść jednak dalej i zarezerwować pojęcie dyskrecjonalności do opisu swoistego luzu w działaniach

admini-________________

16 K. Ziemski, Typologia indywidualnych aktów administracyjnych, [w:] A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. Ziemski, System prawa administracyjnego, t. 5: Prawne formy działania administracji, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 182.

17 Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu z 6 listopada 2008 r., sygn. IV SA/Po 106/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/0129FD8E83 [dostęp:

12.03.2014].

18 Z. Janowicz, op. cit., s. 304.

19 M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63. Podaję za wyrokiem Wojewódz-kiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 listopada 2008 r., sygn. IV SA/ Po 106/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/0129FD8E83 [dostęp: 14.02.2014].

20 Por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne – część ogólna, Toruń 2002, s. 192.

21 Z. Janowicz, op. cit., s. 305.

22 Ibidem, s. 307.

23 J. Zimmermann, op. cit., s. 367.

24 M. Jędrzejczak, Elementy dyskrecjonalności organu administracyjnego na poszczególnych eta-pach stosowania prawa, „Przegląd Prawniczy, Ekonomiczny i Społeczny”, 2013, nr 2, s. 16.

stracji publicznej występującego w różnych formach jej działania. Jak trafnie ocenia L. Leszczyński, „dyskrecjonalność w ogólnym zarysie oznacza swo-bodę decyzyjną, mieszczącą się co do jej przejawów i zakresu w ramach określonego porządku prawnego (w tym w jego założeniach aksjologicz-nych), dotyczącą wszystkich elementów składowych procesu decyzyjnego stosowania prawa”²⁵. Zasygnalizowany powyżej podział w pewnej mierze koresponduje z siatką pojęciową zbudowaną w ramach standardów admini-stracyjnych: „władza dyskrecjonalna” (discretionary power), „decyzja dyskre-cjonalna” lub „decyzja uznaniowa” (discretionary decision), chociaż i w tym względzie brak jest jednolitości. Z drugiej strony, wstępna analiza przyję-tych rozwiązań prawnych daje podstawy do stwierdzenia, że pojęcia te są używane zamiennie.