przestrzennym przy określaniu granic obszaru analizowanego
2. Konstytucyjność pojęcia „obszar analizowany”
Termin „obszar analizowany” nie występuje expressis verbis w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. Jest on jednak ściśle powiązany z podstawowymi instytu-cjami planowania przestrzennego. Mianowicie w przypadku braku miej-scowych planów zagospodarowania przestrzeni (dalej także: mpzp) warun-ki zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się na podstawie decyzji administracyjnej. Jeśli planowana inwestycja nie realizuje celu publicznego, to niezbędne jest spełnienie m.in. przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Okre-ślona w nim tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zabudowy co naj-mniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, w spo-sób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowa-nia zabudowy oraz zagospodarowakształtowa-nia terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz
intensywno-________________
3 Wykład wprowadzający M. Kuleszy na XIII Dorocznej Konferencji Stowarzyszenia Edu-kacji Administracji Publicznej: Wpływ przemian cywilizacyjnych na administrację i prawo admini-stracyjne, Kraków 2012.
4 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
z 2012 r., poz. 647 ze zm.).
ści wykorzystania terenu. Zagadnienie kluczowe dla określenia, czy wspo-mniana zasada została spełniona, stanowi wykazanie, iż znajdująca się w sąsiedztwie urbanistycznym przynajmniej jedna działka budowlana jest w ogóle zabudowana. Określenie, jak daleko może sięgać obszar brany pod uwagę, nie zostało precyzyjnie wskazane w ustawie. Czyni to natomiast wprost rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także: rozp.n.z.)5 właśnie poprzez pojęcie obszaru analizowanego.
O ile przy tym definicja zawarta w słowniczku tego aktu wykonawczego, głosząca, że jest to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospoda-rowania, nie budzi zastrzeżeń, o tyle sposób wyznaczenia granic tego obsza-ru określony w § 3 ust. 2 nie może zostać tak jednoznacznie oceniony. Co istotne, z wykładni literalnej umocowania do wydania tego rozporządzenia wynika, iż określić w nim należy: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewa-cji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewaelewa-cji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy, układ poła-ci dachowych). Brakuje wprost możliwośpoła-ci dookreślania wielkośpoła-ci obszaru, na którym ma występować odpowiednia zabudowa. Tym samym wprowa-dzenie nowego, prima facie materialnego pojęcia do rozporządzenia budzi uzasadnione pytania o jego konstytucyjność. Zachodzi bowiem podejrzenie o przekroczenie delegacji ustawowej poprzez unormowanie w nim dodat-kowych treści, niewynikających z art. 61 ust. 6 i 7 upzp.
Zgodnie z § 3 ust. 2 rozp.n.z., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna sze-rokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nie mniejszej niż 50 m). Pierwsze, niemalże intuicyjne wątpliwości dotyczą wskazanych odległości. Dlaczego trzykrotność, a nie czterokrotność frontu działki oraz 50, a nie 55, 60 czy 70 m? Ponadto skoro ma to być „nie mniej niż”, to otwartą kwestią pozostają maksymalne granice analizowanego ob-szaru. Wskazany przepis jest z pewnością przykładem dyskrecjonalności w zakresie zarówno stanowienia, jak i stosowania prawa. Ocena organu administracji jest dokonywana zawsze dla określonego stanu faktycznego (wyznaczonego przez odpowiedni obszar), a niedookreślony charakter tego
________________
5 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustala-nia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaustala-nia terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1558).
pojęcia powoduje, iż nieustannie stanowi ono przedmiot sporów, przede wszystkim przed sądami administracyjnymi. Trybunał Konstytucyjny (dalej także: TK) wypowiedział się niedawno w sprawie blankietowości upoważ-nienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 upzp oraz rozważył, czy kwestie prze-kazane do uregulowania w rozporządzeniu powinny zostać unormowane w akcie podustawowym6.
W odniesieniu do aspektu konstytucyjności rozporządzeń należy za-uważyć, iż w świetle dotychczasowego orzecznictwa TK wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą zostać zamieszczone w przepisie zawie-rającym delegację do wydania aktu wykonawczego7. Z perspektywy formal-nej jest dopuszczalne ich wyrażenie w innych przepisach ustawy i w sposób pozostający w uznaniu ustawodawcy, byle tylko pozwoliło to na precyzyjne zrekonstruowanie ich treści. Brak sformułowanych bezpośrednio w przepi-sie upoważniającym wytycznych co do treści aktu wykonawczego nie dys-kwalifikuje więc jeszcze tego przepisu, a problem ich istnienia powinien być rozpatrywany w kontekście normatywnym całej ustawy. Dopiero jeżeli nie jest możliwe zrekonstruowanie treści wytycznych z przepisów ustawy, przepis zawierający upoważnienie musi zostać uznany za niekonstytucyj-ny8. I właśnie takie „dalsze” odesłanie w przypadku wprowadzenia w rozp.
n.z. terminu niewystępującego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obszar analizowany) następuje, zdaniem TK, poprzez odnie-sienie się do art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 upzp.
Nie ulega wątpliwości to, że przepisy upzp nie określają wprost wymo-gu wyznaczania jakiegoś konkretnego obszaru do analizy dla celów wyda-nia decyzji o warunkach zabudowy ani – tym bardziej – sposobu jego usta-lania. Stosowanie przepisów rozporządzenia z 2003 r. następuje zazwyczaj poprzez porównanie planowanej inwestycji do kilku istniejących obiektów budowlanych. W sądownictwie utrwalił się przy tym pogląd, iż jeżeli w odległości 50 m nie znajduje się żadna działka sąsiednia w rozumieniu ustawy, to organ powinien przyjąć obszar analizowany z rozporządzenia większy niż minimalny. Co więcej, podnosi się, że dopuszczalna jest każda analiza budowy przeprowadzana na większym obszarze, na którym musi jednak występować przynajmniej jedna działka sąsiednia9. Z kolei przy ist-niejącej gęstej zabudowie trudno wskazać, ile działek i które z nich mają stanowić wytyczne dla określenia kontynuacji funkcji oraz parametrów
no-________________
6 Wyrok TK z 20 lipca 2010 r., K 17/08, OTK-A 2010/6/61.
7 Zob. np.: wyrok TK z 29 maja 2002 r., P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36.
8 Por. wyrok TK z 10 września 2001 r., K 8/01, OTK ZU nr 6/2001, poz. 164.
9 Wyrok NSA z 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 143; wyrok WSA z 9 marca 2007 r., IV SA/Wa 101/07, LEX nr 338489.
wej zabudowy. Dlatego TK w wyroku z 10 lipca 2010 r. stwierdza expressis verbis, iż art. 61 ust. 1 upzp „pozostawia organom administracji pewną swo-bodę w wyznaczeniu powierzchni analizy, jak i liczby działek sąsiednich, których parametry stanowić mają podstawę ustaleń dla organu administra-cji. Z przepisu wynika jedynie, że «przynajmniej jedna z działek sąsiednich», a więc raczej wiele z nich, mają służyć określeniu parametrów nowej zabu-dowy. Przepis nie określa ostatecznie, która (lub które) z dostępnych «dzia-łek sąsiednich» ma (mają) być brana (brane) pod uwagę do dokonania anali-zy przez organ wydający decyzję o zagospodarowaniu terenu i warunkach jego zabudowy”. Tym samym TK godzi się na to, że wyznaczenie mniejsze-go lub większemniejsze-go obszaru może w konkretnych przypadkach wpływać roz-strzygająco na kształt decyzji o warunkach zabudowy. Przy dokonywaniu wykładni art. 61 w zw. z art. 1 ust. 2 upzp, w szczególności z art. 61 ust. 1 oraz § 3 ust. 2 rozp.n.z., dochodzi ostatecznie do wniosku, że chociaż w ustawie nie przewidziano konkretnych minimalnych granic, to chodzi tu o obszar zdecydowanie szeroki, tworzący urbanistyczną całość. Nadto stwierdza, iż nawet jeśli w rozporządzeniu nie pojawiłoby się pojęcie „ob-szar analizowany”, to i tak na podstawie art. 61 ust. 1 upzp należałoby okre-ślić ten obszar, bowiem ograniczenie się wyłącznie do działki sąsiedniej (tyl-ko jednej) doprowadziłoby do nadmiernego ograniczenia uprawnień inwestora do zagospodarowania terenu.
Powyższy tok rozumowania, dowodzący konstytucyjności rozporządze-nia z 2003 r., wskazuje na to, że termin „obszar analizowany” jest naturalną konsekwencją „zasady dobrego sąsiedztwa”. W doktrynie nie ma jednak pewności co do tego, iż rozp.n.z. rzeczywiście mieści się w zakresie umoco-wania ustawowego10. Jak podnosi I. Zachariasz, obecna regulacja umożliwia w praktyce wyznaczanie obszaru analizowanego dowolnie szeroko. Taką wykładnię autor ten uznaje jednak za nieakceptowalną, gdyż prowadzi ona wprost do obejścia przepisów prawa11. Najtrudniejszą kwestią w aspekcie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest określenie wielkości obsza-ru analizowanego. Brak konkretnych determinant sprawia, że wyznaczenie mniejszego lub większego obszaru w konkretnych przypadkach będzie roz-strzygające dla ostatecznego kształtu decyzji o warunkach zabudowy.
Cho-________________
10 A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wy-magań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [w:] eadem, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabu-dowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzen-nego. Komentarz, LEX 2011, nr 109018.
11 I. Zachariasz, Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komen-tarz, LEX 2013, nr 8769.
ciaż Trybunał Konstytucyjny w powyższym orzeczeniu zauważa tę cechę, to wydaje się, iż uznaje taki zakres dyskrecjonalności za uzasadniony i po-trzebny.
Twierdzenie, że obszar analizowany stanowi naturalną konsekwencję art. 61 upzp, jest od dawna obecne w sądownictwie administracyjnym. Teza ta nie została wyrażona wprost, ale stanowi pochodną określenia relacji po-między „zasadą dobrego sąsiedztwa”, ściśle związaną z działką budowlaną, a obszarem analizowanym. Wskazuje się na powiązanie funkcjonalne obu instytucji, gdyż wyznaczenie obszaru analizowanego jest w istocie wskaza-niem, które spośród „działek sąsiednich” będą stanowiły punkt odniesienia dla ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podlegają te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w skład obsza-ru analizowanego12. Pogląd ten dzieli we wskazanym orzeczeniu (K 17/08) TK – podnosi on, iż szeroko zakreślony zasięg wykładni „zasady dobrego sąsiedztwa”, nakazujący uznać za „działki sąsiednie” wszystkie działki wchodzące w zakres „obszaru analizowanego”, pozostaje także w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 upzp. Zatem obecnie nie ma wątpliwości co do tego, że termin „działka sąsiednia” należy interpretować szeroko, z uwzględnieniem całości urbanistycznej. Tym samym „obszar analizowany” jest definiowany poprzez pojęcie „działki sąsiedniej”, a więc sąsiedztwa urbanistycznego13. W orzecznictwie i literaturze prawniczej istnieje szeroki dorobek związany z rozumieniem pojęcia „działka sąsiednia”14.