Efekty reform administracji

Wiele krajów, w myśl powyższych założeń, dokonało reform polegających na próbach modyfikacji stref funkcjonalnych oraz zwiększania skali jednostek

7 W. Kieżun, Struktury i kierunki zarządzania państwem, w: Dobre państwo, red. W. Kieżun, J. Kubin, WSPiZ, Warszawa 2004, s. 42.

świadczących usługi publiczne. Często takie działania rozpoczynane są konso-lidacją samorządów lokalnych (tworzeniem większych jednostek). Zmniejszanie liczby jednostek samorządowych wiązało się zwykle z przeformułowaniem stref funkcjonalnych dla tych rodzajów usług publicznych. Przodującymi pod wzglę-dem konsolidacji były kraje anglosaskie, w których najpowszechniejsze były idee

thacheryzmu i reganomiki. W Australii i Nowej Zelandii proces ten

przeprowa-dzono na początku lat 90. ubiegłego wieku. W jego wyniku zmniejszono liczbę

local governments units o niemalże 30%. Oprócz łączenia małych jednostek

po-łączono także gminy tworzące zespoły metropolitarne.

Podobne, choć w nieco mniejszej skali, reformy zostały przeprowadzo-ne w Kanadzie, Wielkiej Brytanii, Stanach Zjednoczonych oraz w Niemczech (głównie w landach wschodnich).

Podjęte przez autora studia literaturowe miały za zadanie zebranie opinii o skutkach wdrożonych reform. Zakres studiów dotyczył głównie literatury an-glosaskiej, ze względu na to, że właśnie w tych krajach dokonano największych zmian.

B. Dollery, podsumowując swoje wieloaspektowe wyniki badań nad efektami konsolidacji samorządów australijskich, stwierdził, że nie ma dowodów na tańsze funkcjonowanie większych jednostek. Wręcz odwrotnie, w skali całej Australii po konsolidacji liczba zatrudnionych w lokalnych samorządach znacznie wzro-sła. Większe jednostki także wykazywały relatywnie większy deficyt8. Ponadto większe oddalenie struktur administracyjnych osłabiało bezpośrednią kontrolę lokalnych społeczeństw, co sprzyjało relatywnie niższej sprawności działania9. Ten sam autor doszedł do podobnych wniosków analizując przypadek Nowej Ze-landii. Doświadczenia tego kraju w koncentracji usług i łączeniu jednostek nie okazały się cudownym lekiem na obniżenie wydatków10.

Zwolennicy większych jednostek twierdzą, że mają one przynosić korzyści z tytułu wyższej fachowości kadry oraz lepszej jakości podejmowanych decyzji, lecz trudno znaleźć w literaturze światowej dowody na poparcie tezy, że wiel-kość jednostki administracyjnej jest skorelowana z jej efektywnością11. Także raporty instytucji rządowych monitorujących skutki wdrożonych reform zdają 8 B. Dollery, C. Keogh, L. Crase, Alternatives to Amalgamation in Australian Local

Gover-nment: Lessons from the New Zealand Experience, „University of New England Working Paper

Series in Economics” 2005, No. 15.

9 Ibidem.

10 B. Dollery, L. Crase, Is Bigger Local Government Better? An Evaluation of the Economic

Case for Australian Municipal Amalgamation Programs, „University of New England Working

Paper Series in Economics” 2004, No. 4.

11 J. Byrnes, B. Dollery, Do Economies of scale exist in Australian local government? A

re-view of the Empirical Evidence, „University of New England Working Paper Series in Economics”

się potwierdzać powyższe opinie. Zmniejszenie liczby jednostek samorządu te-rytorialnego wiązało się z pogorszeniem ocen funkcjonowania samorządów lo-kalnych, i to zarówno w ocenie mieszkańców, jak i w ocenach parametrycznych (49 wskaźników). Paradoksalnie w działach, które miały przynieść największe oszczędności z tytułu konsolidacji, nastąpił wzrost wydatków. Dotyczy to np. zwiększenia wydatków administracyjnych oraz większego zadłużenia dużych jednostek12.

B. Keenan, badając skutki połączenia samorządów w aglomeracji Auckland, stwierdza, że efektywność lokalnego samorządu nie jest determinowana wielkoś-cią jednostki. Połączenie jednostek spowodowało degradację interesów terenów peryferyjnych względem aglomeracji. Oddaliło także od wyborców ośrodek de-cyzyjny i zmniejszyło ich wpływ na podejmowanie decyzji, co powoduje aliena-cję mieszkańców z polityki lokalnej13.

W badania nad efektem skali zaangażowali się także naukowcy amerykań-scy14. Analizy wyników programów przedszkolnych (pre-K programs) w stanach Michigan, New Jersey, Oklahoma, Karolina Południowa i Wirginia Zachodnia nie potwierdziły takich korzyści. Dużo większy wpływ na efektywność miały stanowe programy niż wielkość jednostki15. Podobnie nie wykazano efektu skali w badaniach zależności pomiędzy efektywnością wykorzystania grantów fede-ralnych a wielkością samorządów w czterech stanach (Kentucky – 120 powiatów, Alabama – 67, Georgia – 159 i Karolina Południowa – 45). Nie potwierdzono tak-że korelacji pomiędzy zróżnicowaną strukturą powiatów (county) a sprawnością działania w poszczególnych stanach16.

Doskonałego podsumowania kilkudziesięciu badań północnoamerykańskich nad efektami konsolidacji usług publicznych dokonali w swych opracowaniach Ch. Pineda17 oraz A. Santon18. Wynika z niego konkluzja, że większe

rozdrob-12 Improving the Efficiency and Effectiveness of Local Government, Australian Government Report of Structural Reform, Cannberra 2008.

13 B.Keenan, Efficiency, accountability and sustainability of Auckland’s local government, Royal Commission, Auckland 2008.

14 Por. G. Boyne, Population size and Economies of Scale in Local Government, „Policy and Politics”, Vol. 23 No. 3; R. Dahl, A. Dahl, E.R. Tufte, Size and Democracy, Stanford University Press 1973; K. Newton, Is small really so beautiful? Is big really so ugly? Size, effectiveness and

democracy in local Government, „Political Studies” 1982, No. 30.

15 V.C. Wong,T.D. Cook, W.S. Barnett, K. Jung, An Effectiveness-Based Evaluation of Five

State Pre-Kindergarten Programs, „Journal of Policy Analysis and Management” 2008, Vol. 27,

No. 1, s. 122–154.

16 J.L. Hall, Assessing the Effects of Size and Structural Variation in Sub-State Regional

Eco-nomic Development Districts, „Southern Political Science Association” 2007.

17 Ch. Pineda, City County Consolidation and Diseconomies of Scale: Summary of Selected

Literature, Harvard University Ash Institute for Democratic Governance, 2005.

nienie wcale nie jest przyczyną nakładania się i powielania tych samych kompe-tencji. Doświadczenia empiryczne wskazują, że pogląd o większej efektywności dużych jednostek jest daleki od udowodnienia. Połączenie jednostek wydaje się zasadne z punktu widzenia zwiększenia wielkości jednostek, ale osłabia więzy społeczne i zainteresowanie sprawnością lokalnej administracji. Większe jed-nostki potęgują dominację ośrodka centralnego nad peryferiami.

Badacze japońscy wykonywali analizy zmierzające do określenia optymalnej wielkości miast, opierając się na metodzie benchmarkingu kosztów świadczenia poszczególnych usług. Nie znaleźli jednak zadowalających korelacji, twierdząc, że problem wymaga jeszcze wielu badań empirycznych19.

Z badaczy europejskich wymienić należy K. Houlberga20, który analizował samorządy duńskie. Uzyskane wyniki prowadzą do podobnych wniosków, jak w przypadku badań anglosaskich.