Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) – geneza, rozwój, obszary wsparcia

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) powołano w 1975 roku, aby niwelował główne i pogłębiające się dysproporcje rozwojowe mię-dzy regionami Wspólnoty: „EFRR ma na celu przyczynianie się do korygowa-nia podstawowych dysproporcji regionalnych we Wspólnocie poprzez udział w rozwoju i dostosowaniu strukturalnym regionów opóźnionych w rozwoju oraz w przekształcaniu upadających regionów przemysłowych”.8 Od początku jego

8 http://ec.europa/regional_policy/sources/docoffi c/offi cial/regulation/pdf/2007/publications/ guide2007_pl.pdf; J. Uryga, W. Magielski, I. Bienias, Środki unijne – klasyfi kacja, funkcjonowanie, ewidencja i rozliczanie, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kard, Gdańsk 2007, s. 20–21.

aktywności środki przeznaczane były głównie na inwestycje infrastrukturalne, działalność usługową i przemysł, a więc fundusz fi nansował:

– inwestycje w infrastrukturę lokalną;

– inwestycje w infrastrukturę na obszarach górskich;

– inwestycje w małych przedsiębiorstwach pod warunkiem stworzenia co najmniej dziesięciu nowych miejsc pracy;

– inwestycje w regionach najbiedniejszych (o niskim poziomie PKB); – inwestycje w rekonwersję przemysłu tradycyjnego i upadających regionów przemysłowych.

Ewolucja integracji, polityki regionalnej i polityk sektorowych oraz więk-sze doświadczenie w benefi cjencji funduszu, jak też efekty jakie przynosił w niwelowaniu dysproporcji prowadziły do doskonalenia funduszu, jego ewo-lucji i rozszerzania zasięgu działań. I tak w perspektywie fi nansowej na lata 2000–2006 zgodnie z przyjętymi regulacjami – EFRR był (i jest) przeznaczany na fi nansowanie:

– przedsięwzięć produkcyjnych i infrastrukturalnych (w tym o zasięgu re-gionalnym i lokalnym) oraz działań na rzecz endogenicznego rozwoju regionów; – inwestycji zwiększających konkurencyjność i innowacyjność sektora MSP oraz regionów;

– inwestycji na rzecz ochrony środowiska;

– prac badawczo-rozwojowych przyczyniających się do powstania nowych technologii i rozwoju regionów;

– wspólnych organizacji badawczo-rozwojowych dla przedsiębiorców i in-stytucji naukowych;

– projektów na rzecz budowy społeczeństwa informacyjnego;

– działań związanych z równouprawnieniem mężczyzn i kobiet na rynku pracy; – współpracy przygranicznej i międzyregionalnej.9

Finansowanie powyższe w dużej mierze trafi ło do peryferyjnych regionów granicznych, w ramach których działają euroregiony, a ponadto priorytet za-kładający współpracę przygraniczną i międzyregionalną miał wyraźny adres i pierwszeństwo do euroregionów. Trendy powyższe utrzymywały się do chwi-li obecnej, a strategia fi nansowa na lata 2007–2013 wyraźnie wskazuje, iż ob-szary wsparciowe EFRR koncentrują się na regionach peryferyjnych w ramach trzech celów polityki regionalnej. Informacje na ten temat zawiera poniższa tabela 4.8.

9 Rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 1999 roku.

Tabela 4.8. Obszary wsparciowe EFRR realizowane w ramach celów polityki regionalnej

w okresie fi nansowym 2007–2013

Cel polityki regionalnej Obszary wsparcia przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

Cel 1 Konwergencja około 78% ogółu środ-ków fi nansowych w poli-tyce regionalnej UE

– badania i rozwój technologiczny, innowacyjność i przedsiębiorczość; – budowa społeczeństwa informacyjnego, rozwój infrastruktury łącz-ności elektronicznej, poprawa dostępłącz-ności do publicznych usług on– line i ich rozwój;

– działania lokalne w zakresie tworzenia nowych miejsc pracy; – inwestycje w ochronę środowiska, w tym związane z zaopatrzeniem w wodę i gospodarkę odpadami, rekultywacja terenów przemysłowych; – promowanie turystyki i walorów przyrodniczych regionów; – ochrona tożsamości i dziedzictwa kulturowego;

– inwestycje transportowe, w tym w rozwój sieci transeuropejskich; – inwestycje energetyczne, w tym zwiększenie efektywności energe-tycznej i rozwój energii odnawialnej;

– inwestycje w szeroko pojętą edukację, także w kształcenie zawodo-we i podnoszenie jakości życia;

– inwestycje w infrastrukturę zdrowia i infrastrukturę społeczną pod-noszącą jakość życia oraz przyczyniającą się do rozwoju regionalnego i lokalnego;

Cel 2

Konkurencyjność regio-nalna i zatrudnienie około 18% ogółu środ-ków fi nansowych w poli-tyce regionalnej UE

– innowacje i gospodarka oparta na wiedzy (GOW), pobudzanie go-spodarek regionalnych w kierunku innowacyjności, powiązania syste-mowe między sektorem prywatnym i publicznym, uczelniami i ośrod-kami technologicznymi;

– działania prewencyjne w zakresie ochrony środowiska, w tym ochro-na bioróżnorodności, dziedzictwa przyrodniczo-kulturowego, inwe-stycje w tereny NATURA 2000;

– dostęp do usług transportowych i telekomunikacyjnych wraz z roz-budową drugorzędnych sieci transportowych, z promowaniem dostęp-ności sektora MSP do technologii informacyjnych i komunikacyjnych, rozwój lokalnych dróg wodnych i żeglugi morskiej bliskiego zasięgu;

Cel 3

Europejska współpraca terytorialna około 4% ogółu środków w polity-ce regionalnej UE

– działalność transgraniczna w wymiarze gospodarczym, społecznym i środowiskowym poprzez wspieranie przedsiębiorczości, turysty-ki, kultury, handlu transgranicznego, powiązań obszarów miejskich i wiejskich, ochrony środowiska naturalnego, rozwój sieci transporto-wych, informacyjnych i komunikacyjnych;

– współpraca transportowa przez rozwój innowacji, sieci naukowych, technologicznych, informacyjnych, transportowych przez współpracę w zakresie ochrony środowiska naturalnego;

– programy międzyregionalne i wymiana doświadczeń, współpraca międzyregionalna w zakresie GOW, innowacyjność i działań prewen-cyjnych w odniesieniu do środowiska i zapobiegania zagrożeń

Źródło: Opracowanie własne na podstawie materiałów źródłowych: Rozporządzenie WE nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 5 lipca 2006 roku w sprawie Euro-pejskiego Funduszu rozwoju Regionalnego, także: http://ec.europa.eu/budget/prior_future/fi n_fra-mework_en.html#; http://funduszestrukturalne.gov.pl/PODSTAWY+WSPARCIA+WSPOLNOTY/ polityka+spojno.

Przegląd obszarów wsparcia przez EFRR zaprezentowany w tabeli 4.8. skła-nia do pewnych uogólnień, a mianowicie, iż głównymi priorytetami wsparcia są inwestycje produkcyjne, infrastrukturalne, środowiskowe oraz wspierające rozwój endogeniczny regionów. Szczególnego znaczenia nabiera dziś rozwój endogenicz-ny, od którego potencjału zależy rozwój gospodarczy kraju. Pobudzanie potencja-łu endogenicznego ma największe znaczenie w obszarach peryferyjnych, a więc euroregionach, w których istnieją duże potencjalne możliwości. Ich przemianę w efektywne zaistnienie może spowodować dofi nansowanie w ramach tego naj-większego instrumentu strukturalnego tj. EFRR. Dofi nansowanie euroregionów przez fundusz regionalny następuje w ramach każdego z trzech celów polityki re-gionalnej, chociaż dodatkowo w celu 3, który jest w pewnym sensie „nowym” utworzonym z Inicjatyw Wspólnotowych z okresu fi nansowego 2000–2006, nastę-puje wyraźne zaadresowanie pomocy tylko do obszarów granicznych. Największe środki fi nansowe są skupione w celu 1, tj. Konwergencja. Tutaj też występuje naj-szerszy obszar możliwości wsparciowych, dlatego więc interesującym wydaje się zestawienie regionów – benefi cjentów Konwergencji (tabela 4.9 i 4.10).

Tabela 4.9. Regiony – główni benefi cjenci celu „Konwergencja” oraz środków z Europejskiego

Funduszu Rozwoju Regionalnego

Lp. Państwo Regiony – benefi cjent

1 2 3

1 Bułgaria (BG) ^{Severozapaden Severen tsentralen Severoiztochen Yugoizochen} Yugozapaden Yuzhen tsentralen

2 Czechy (CZ) ^{Středni Čechy Jihozápad Severozápad Severovỳchod} Jihovỳchod Středni Morava Moravskoslezsko

3 Estonia (EE) Eesti

4 Francja (FR) Guadeloupe Martinique Guyane Réunion

5 Grecja (GR)

Anatoliki

Ma-cedonia, Thraki ^{Thessalia Ipeiros Ionia Nisia} Dytki Ellada Pelopomnnisos Voreio Aigaio Kriti 6 Hiszpania (ES) Galicia Castilla-La Mancha Extremadura Andalucia 7 Litwa (LT) Lietuva 8 Łotwa (LV) Latvija 9 Malta (MT) Malta 10 Niemcy (DE) Brandenburg--Nordost

Mecklenburg-Vor-pommern ^{Chemnitz Dresden}

Dessau Magdeburg Thüringen

11 Polska (PL)

Łódzkie Mazowieckie Małopolskie Śląskie

Lubelskie Podkarpackie Świętokrzyskie Podlaskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Lubuskie Dolnośląskie Opolskie

Kujawsko--Pomorskie

1 2 3

12 ^Portugalia

(PT) ^{Norte Centro (PT) Alentejo}

RegiaoAutono-ma dos Acores

13 Rumunia (RO) ^{Nord-Vest Centru Nord-Est Sud-Est}

Sud-Muntenia Sud-Vest Oltenia București-Ilfov Vest 14 Słowacja (SK) ^Západné

Slo-vensko ^{Stredné Slovensko}

Vỳchodné Slovensko 15 Słowenia SI) Slovenija

16 Węgry (HU)

Közép-Dunántūl ^{Nyugat-Dunántūl Dél- Dunántūl} Ēszak-Magyaroszág Ēszak-Alfőld Dél- Alfőld 17 ^Wielka Bryta-nia (UK) Cornwall and Isles of Scilly

West Wales and The Valleys

18 Włochy (IT) Campania Puglia Calabria Sicilia

Źródło: Opracowanie własne na podstawie decyzji Komisji Europejskiej 595/2006 oraz De-cyzji 189/2007.

Bliższa analiza tej tabeli dowodzi, iż głównymi benefi cjentami środków są regiony nowoprzyjętych krajów z ostatnich poszerzeń o Europę Środkowo--Wschodnią. Kraje te również miały dużo zaniedbań zwłaszcza w peryferyjnych regionach granicznych oraz zaktywizowały wyraźnie współpracę w ramach euro-regionów, a szczególnie dotyczy to Polski.

Przejęcie problemowych regionów z krajów członkowskich Europy Środko-wo-Wschodniej o szczególnie niskim PKB (daleko poniżej 75% średniej unijnej) spowodowało zjawisko tzw. „wypchnięcia regionów starej piętnastki”, które zna-lazły się na progu magicznej granicy 75%. Straciły one statut kwalifi kowalności do pełnej konwergencji, co w literaturze określa się „phasing-out”. Listę tych re-gionów prezentuje tabela 4.10.

Tabela 4.10. Regiony z listy przejściowej i szczególnej („phasing-out”) w ramach celu

„Konwergencja” w okresie od 01.01.2007 roku do 31.12.2013 roku

Lp. Państwo Region – benefi cjent z listy przejściowej i szczególnej

1 Belgia (BE) Hainaut

2 Niemcy (DE) Brandenburg – Sűdwest; Halle; Lűneburg; Leipzig 3 Grecja (GR) Kentriki Makedonia; Dytiki Makedonia; Attiki

4 Hiszpania (ES) ^{Principado de Asturias; Ciudad Autōnoma de Melilla; Ciudad} Autōnoma de Ceuta ; Regiōn de Murcia

5 Włochy (IT) Basilicata 6 Austria (AT) Burgenland 7 Portugalia (PT) Algarve

8 Wielka Brytania (UK) Highlands and Island

Z listy „phasing-out” korzystają głównie regiony Grecji i Hiszpanii, a także Niemiec, w których Brandenburgia czy Limburgia to głównie obszary współpracy euroregionalnej. Z zestawień w tabelach 4.9 i 4.10 wynika, iż z pomocy konwer-gencyjnej nie korzystają regiony Holandii, Irlandii, Cypru, Szwecji i Finlandii, z czego najbardziej zdumiewa Irlandia, która skutecznie przez lata członkowstwa nadrabiała dystans ekonomiczny.

Z punktu widzenia celu ogólnego postawionego w opracowaniu ważne jest podkreślenie aktywności EFRR w ramach celu 3, tj. Europejskiej Współpracy Terytorialnej. Umieszczenie takiego celu w polityce regionalnej UE dobitnie świadczy o randze jaką przypisuje się peryferyjnym regionom granicznym, w tym głównie euroregionom. Znajduje to również potwierdzenie w Traktacie Lizboń-skim: „Harmonijny rozwój całej Wspólnoty oraz większa spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna wymagają wzmocnienia współpracy terytorialnej. W tym celu właściwe jest podjęcie środków niezbędnych do poprawy warunków, w któ-rych realizowane są działania związane ze współpracą terytorialną”.10 Listę re-gionów transgranicznych zakwalifi kowanych do pomocy celu 3 określa decyzja Komisji Europejskiej 769/2006 zmodyfi kowana po przyjęciu do struktur zjedno-czonej Europy Bułgarii i Rumunii, zaś listę polskich regionów w tym względzie przedstawia tabela 4.11.

Tabela 4.11. Polskie regiony transgraniczne korzystające ze środków EFRR w latach 2007–2013

w ramach celu 3 polityki regionalnej

Kwalifi kujące się polskie regiony

Nowosądecki Białostocko-suwalski Gorzowski Ełcki

Bielsko-bialski Łomżyński Zielonogórski Słupski

Rybnicko-jastrzębski Szczeciński Jeleniogórsko-wałbrzyski Gdański Krośnieńsko-przemyski Koszaliński Opolski ^{Gdańsk, Gdynia,}

Sopot Źródło: opracowanie własne na podstawie decyzji Komisji Europejskiej 769/2006.

Wszystkie zestawione tu regiony uczestniczą aktywnie w polskiej euroregio-nalizacji tak przez granice lądowe, górskie i morskie.

Przywiązywanie coraz większej uwagi do europejskiej współpracy terytorial-nej, w tym transgranicznej doprowadziło do powstania Europejskiego Ugrupowa-nia Współpracy Terytorialnej (EUWT) na poziomie wspólnotowym. Ugrupowanie zrzesza na zasadzie dobrowolności kraje członkowskie UE i ma za cel ułatwianie, upowszechnianie i rozwijanie współpracy transgranicznej, transnarodowej i mię-dzyregionalnej między członkami UE dla zwiększenia spójności

społeczno-ekono-10 Rozporządzenie nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego z dnia 5 lipca 2006 roku w sprawie Europejskiego Ugrupowania Współpracy Terytorialnej (EUWT) pkt. 1.

micznej ugrupowania. Zasady tworzenia EUWT i prawne ramy działania reguluje Rozporządzenie WE nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 roku. EUWT ma osobowość prawną przyznawaną na mocy prawa kraju człon-kowskiego. W jego skład mogą wchodzić państwa członkowskie, władze regional-ne, lokalne i inne podmioty prawa publicznego, a także stowarzyszenia składają-ce się z podmiotów należących do tych kategorii. EUWT jest tworzone z inicjatywy jej przyszłych członków, wykonuje też zadania powierzone przez członków, ale od-noszące się wyłącznie do realizacji programów i projektów współpracy terytorial-nej współfi nansowanych przez EU za pomocą Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Funduszu Społecznego bądź tez Funduszu Spójności. EUWT działa na podstawie statutu, przez organy wskazane w statucie, a podstawą fi nansowania jest roczny budżet. Szerzej EUWT opisano w rozdziale szóstym tegoż opracowania.