Istotne miejsce w dyskusji nad zapobieganiem powstawania nadmiernego deficytu i zadłużenia zajmuje zagadnienie reguł fiskalnych. Zapisane są one w ustawie o finansach publicznych oraz Konstytucji RP i opierają się na metodologii krajowej. Jednocześnie mają one wdrażać zasady unijne w ramach polskiego systemu finansów publicznych. Główne reguły fiskalne dla całego sektora finansów publicznych to:
•
reguła konstytucyjna, ustalająca limit państwowego długu publicznego, zakazując zaciągania pożyczek, udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, które skutkowałyby przekroczeniem przez państwowy dług publiczny 3/5 wartości rocznego PKB;67 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie definiuje obecnie podsektorów (rządowego, samorządowego i ubezpieczeń społecznych) w ramach sektora finansów publicznych. Ministerstwo Finansów prezentuje jednak te dane w podziale na podsektory w oparciu o sektoryzację nawiązującą do systemu ESA.
68 Szczegółowe zestawienie w: RM, Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. Omówienie, (2020), Warszawa, s. 343.
•
stabilizująca reguła wydatkowa69 , zgodnie z którą kwota wydatków sektora finansów publicznych po-winna być nie wyższa niż suma wydatków z ubiegłego roku, skorygowana o szereg elementów, w tym inflację, średniookresową dynamikę PKB oraz prognozowane finansowe skutki działań dyskrecjonalnych70. Na mocy ustawy z dnia 10 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych dokonano m.in. modyfikacji stabilizującej reguły wydatkowej – znajdujący się w niej wskaźnik inflacji (CPI) wraz z korektą błędów jej prognoz został zastąpiony celem inflacyjnym NBP (aktualnie ustalonym w wysokości 2,5%);Stabilizująca reguła wydatkowa
Stabilizing expenditure rule
WYDn = WYD*n-1 • En-1(CCIP) • [WPKBn + Kn] + En(ΔDDn) Gdzie użyte symbole oznaczają:
WYDn – kwota wydatków określona w projekcie ustawy budżetowej na rok n;
WYD*n-1 – kwota wydatków określona w projekcie ustawy budżetowej na rok n-1, poddana korekcie z wykorzystaniem zaktualizowanych prognoz średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług kon-sumpcyjnych;
En-1(CCIP) – cel inflacyjny NBP;
WPKBn – średnia dynamika produktu krajowego brutto w cenach stałych za 8 lat (6 lat wykonanych i 2 lata prognozowane);
Kn – wielkość korekty kwoty wydatków na rok n, wynikająca z mechanizmu korygującego, wyrażona w p. proc.;
En(ΔDDn) – prognozowana wartość całości działań dyskrecjonalnych w zakresie podatków i składek na ubezpieczenia społeczne planowanych na rok n;
n – rok, na który jest obliczana kwota wydatków.
Źródło: opracowanie na podstawie MF, Uzasadnienie, Wprowadzenie stabilizującej reguły wydatkowej, (2014), Warszawa, s. 23–24; Ustawa z dnia 10 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych.
Source: own elaboration based on the MF, Uzasadnienie, Wprowadzenie stabilizującej reguły wydatkowej, (2014), Warsaw, p. 23–24; Ustawa z dnia 10 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych.
•
progi ostrożnościowe 43% i 48% powiązane ze stabilizującą regułą wydatkową;•
procedury ostrożnościowe i sanacyjne uruchamiane po przekroczeniu progów ostrożnościowych relacji państwowego długu publicznego do PKB na poziomie 55% oraz 60%.Ponadto dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego w ramach podsektora samorządowego wy-różnia się dwa, zmodyfikowane w 2018 r., wskaźniki:
•
indywidualny wskaźnik zadłużenia71, który określa limit wartości spłaty zobowiązań wraz z kosztami ich obsługi. Relacja zobowiązań wraz z kosztami ich obsługi do dochodów ogółem budżetu nie może przekroczyć średniej arytmetycznej trzyletnich dochodów bieżących i dochodów ze sprzedaży majątku, pomniejszonej o wydatki bieżące;69 Reguła została wykorzystana pomocniczo w 2013 r. do tworzenia budżetu na 2014 r., jednak formalnie była stosowana w 2014 r. przy pracach nad ustawą budżetową na rok 2015.
70 Por. też MF, Stabilizująca reguła wydatkowa, (2013), Warszawa. http://www.mf.gov.pl/documents/764034/1159274/regu-la_wydatkowa_informacja.pdf
Indywidualny wskaźnik zadłużenia
Individual debt ratio
•
Obowiązujący sposób obliczania indywidualnego wskaźnika zadłużenia w rozliczeniu za 2019 r. (po zmianach w 2018 r.):Gdzie użyte symbole oznaczają:
R – planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz wykupów papierów wartościowych, z wyłączeniem kwot spłat kredytów i pożyczek oraz wykupów papierów wartościowych odpowiednio zaciągniętych lub emitowanych na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1, i zobowiązań określonych w art. 91 ust. 3 pkt 1; O – planowane na rok budżetowy wydatki bieżące na obsługę długu, w tym odsetki od zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,
Db – planowane na rok, na który ustalana jest relacja, dochody bieżące budżetu pomniejszone o dotacje i środki przeznaczone na cele bieżące,
Dbei – dochody bieżące w roku poprzedzającym o i-lat rok, na który ustalana jest relacja, pomniejszone o dotacje i środki o charakterze bieżącym na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2,
Dbi – dochody bieżące w roku poprzedzającym o i-lat rok, na który ustalana jest relacja, pomniejszone o dotacje i środki przeznaczone na cele bieżące,
Wbei – wydatki bieżące w roku poprzedzającym o i-lat rok, na który ustalana jest relacja, pomniejszo-ne o wydatki bieżące z tytułu spłaty rat zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużpomniejszo-nego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, wydatki bieżące na obsługę długu oraz wydatki bieżące na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2.
•
Sposób obliczania indywidualnego wskaźnika zadłużenia obowiązującego w rozliczeniach przed 2019 r. (przed zmianami w 2018 r.)Gdzie użyte symbole oznaczają:
R – planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 oraz art. 90 ustawy o finansach publicznych, oraz wykupów papierów warto-ściowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 oraz art. 90;
O – planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90 oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji;
D – dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym; Db – dochody bieżące;
Sm – dochody ze sprzedaży majątku; Wb – wydatki bieżące;
n – rok budżetowy, na który ustalana jest relacja;
n–1 – rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja; n–2 – rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata;
n–3 – rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata
Źródło: opracowanie własne na podst. Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (przed zmianami i po zmianach w 2018 r.), Ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw.
Source: own study based on the Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (before and after amendment in 2018), Ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw.
R O Db ൌ 1 7 Dbei െ Wbei Dbi ୀଵ
�� � �𝐷𝐷 � ��13 �𝐷𝐷� � �� � ��𝐷𝐷 � ���
•
zasadę, według której planowane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż planowane dochody bieżące, powiększone o nadwyżkę budżetową z lat poprzedzających i tzw. wolne środki.Zasada zrównoważenia budżetu
The principle of balanced budget
Zmiana art. 242 ustawy o finasach publicznych
Amendment of Article 242 of the Act on Public Finances
Stan prawny obowiązujący (po zmianach w 2018 r.)
Effective legal status (as amended in 2018)
Stan prawny przed 2019 r. (przed zmianami w 2018 r.)
Legal status before 2019 (before amendments in 2018)
Art. 242. 1. Organ stanowiący jednostki samorządu teryto-rialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżą-ce powiększone o przychody, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 5, 7 i 8.
Art. 242. 1. Organ stanowiący jednostki samorządu teryto-rialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wol-ne środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6. 2. Na koniec roku budżetowego wykonane wydatki
bie-żące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżą-ce powiększone o przychody, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 5, 7 i 8, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4.
2. Na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące po-większone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, z zastrzeżeniem ust. 3.
3. Wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż wyko-nane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budże-tową z lat ubiegłych jedynie o kwotę związaną z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, w przypadku, gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym.
3. Wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż wyko-nane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budże-tową z lat ubiegłych i wolne środki jedynie o kwotę zwią-zaną z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 3, w przypadku, gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym. 4. W przypadku równoważenia wydatków bieżących
środ-kami, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 8, ocena speł-nienia zasady określonej w ust. 2 za rok poprzedzający rok budżetowy następuje po wyeliminowaniu kwot związa-nych z tymi środkami.
Źródło: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (przed zmianami i po zmianach w 2018 r.), Ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw.
Source: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (before and after amendment in 2018), Ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw.