4.A/ Rozlewanie miast kurczących się w Polsce
5/ Formy i zakres działań, czyli typologia interwencji
Przegląd instrumentów zarządzania procesem kurczenia się miast jest próbą syntetycznego przedstawiania wybranych sposobów zarządzania tym fenomenem na świecie. Z uwagi na skalę tego zjawiska w USA, które dotknęło 35% miast amerykańskich (zob. Hartt 2019) czy w Niemczech, gdzie wymiar demograficzny kurczenia się dotyczy 61% miast (zob. Wiechmann, Wolff 2014) te dwa kraje wypracowały szereg instrumentów i polityk. Szczególnie interesujące, w kontekście tej pracy badawczej są doświadczenia niemieckie, które pokazują ewolucję podejścia do zarządzania procesem kurczenia się miast. W szczególności, że ewolucja ta dotyczyła również zmiany podejścia do systemu planowania przestrzennego.
Dotychczasowy, międzynarodowy przegląd instrumentów zarządzania kurczeniem się miast przeprowadzony został przez P. Oswalt-a (2006) oraz D. Rink-a (i in. 2012), T. Stryjakiewicza (2014), a także I. Paun Constantinescu (2019b). Badania te wskazały kilka grup instrumentów zarządzania procesem kurczenia się miast.
Można tutaj wymienić: instrumenty miękkie zorientowane na integrację społeczności lokalnej; instrumenty finansowe wspierające rozwój ekonomiczny; te z zakresu odnowy miasta i rehabilitacji zasobu mieszkaniowego; wsparcia finansowego samorządów; planistyczne i gospodarki przestrzennej (Rink i in.
2012b; Döringer i in. 2019) (Tab.6, s. 129). Na podstawie dokonanego przeglądu literatury oraz istniejących już typologii można zaprezentować następujący podział instrumentów kurczenia się składający się z ośmiu grup instrumentów: urbanistyka, gospodarka gruntami i narzędzia finansowe, mieszkalnictwo i odnowa miasta, wyburzenia i wygaszanie infrastruktury, wsparcie rozwoju gospodarczego, zielona i niebieska infrastruktura oraz inwestycje turystyczne oraz kulturalne – projekty flagowe a także działania oddolne i użytkowanie tymczasowe.
Grupa instrumentów Rink i in., 2012 Döringer S. i in., 2019 Urbanistyka Normatywy, dokumenty
planistyczne brak
Gospodarka gruntami i
narzędzia finansowe Regulacje finansowe i wsparcie finansowe, użytkowanie kontraktowe
Gospodarka gruntami
Mieszkalnictwo i odnowa
miasta Mieszkalnictwo Odnowa miejska
i mieszkalnictwo Wyburzenia i wygaszanie
infrastruktury Infrastruktura techniczna Zarządzanie systemem transportowym,
infrastruktura brak Poprawa jakości
środowiska Inwestycje turystyczne
oraz kulturalne – projekty flagowe
Infrastruktura społeczna
oraz spójność społeczna Spójność społeczna, srebrna ekonomia, odnowa w zakresie kultury i turystyki Działania oddolne
i użytkowanie tymczasowe Komunikacja (wydarzenia) Inicjatywy oddolne
Tab.6/ Zestawienie typologii instrumentów zarządzania procesem kurczenia się miast na świecie. Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rink i in.
2012b oraz Döringer i in. 2019.
Instrumenty zarządzania procesem kurczenia się miast stosowane są często w połączeniu z innymi, w ramach określonej polityki, działania lub projektu. Kluczowy jest efekt synergii, nastawienie na interdyscyplinarne rozwiązanie problemu. W toku prowadzenia przeglądu literatury pojawiła się potrzeba
systematyzacji aparatu pojęciowego stosowanego w dyskursie naukowym oraz stworzenia typologii instrumentów służących zarządzaniu zjawiskiem kurczenia się miast, która przyjęła formę
„przybornika” (Tab.7, s. 133). Pierwszym etapem tworzenia typologii było określenie, na podstawie literatury przedmiotu, kluczowych praktyk i instrumentów poddawanych dyskusji w dyskursie naukowym. Kolejno, analiza opisanych w literaturze studiów przypadku pozwoliła na identyfikację głównych obszarów interwencji (grup instrumentów). Wstępna analiza wskazała szeroko pojętą grupę opracowań planistycznych, koncepcji rozwoju i sektorowych polityk miejskich oraz instrumentów prawnych (Urbanistyka), kolejna obejmowała zarządzenie nieruchomościami oraz stymulowanie gospodarki gruntowej poprzez mechanizmy finansowe oraz prawno-instytucjonalne (Gospodarka gruntami i narzędzia finansowe).
Odnośnie zasobu nieruchomości stosowano dwa podejścia, po pierwsze z zakresu rehabilitacji budynków, rewitalizacji w wymiarze przestrzennym i społecznym (Mieszkalnictwo i odnowa miasta), po drugie ograniczania zasobu pustostanów, budynków cechujących się złym stanem technicznym a także usuwania nieczynnej, zbyt rozbudowanej infrastruktury (Wyburzenia i wygaszanie infrastruktury). Z aspektem przestrzennym zarządzania kurczeniem się miast były związane instrumenty stosowane w celu wykorzystania nieużytków oraz terenów po wyburzeniach substancji miejskiej. Ich celem było zmniejszenie gęstości zabudowy oraz tworzenie nowych przestrzeni zielonych, często w formie spójnych systemów poprawiających jakość środowiska (Zielona i niebieska infrastruktura). Stymulacja w zakresie wykorzystania i wzmocnienia potencjału lub tworzenia nowych inicjatyw będących osią rozwoju na danym obszarze często miała wymiar projektów flagowych, projekty te miały inicjować odnowę, integrując tkankę przestrzenną i społeczną miasta, pobudzając rozwój ekonomiczny (Inwestycje turystyczne i kulturalne – projekty flagowe). Jedną z ośmiu grup były instrumenty zorientowane na poprawę sytuacji gospodarczej oraz stymulowanie lokalnej ekonomii (Wsparcie rozwoju
ekonomicznego). Ostania grupa instrumentów zawiera szeroki katalog oddolnych, często jednostkowych, efemerycznych wydarzeń, projektów czy inicjatyw, będących efektem działań grup nieformalnych, mieszkańców lub instytucji (Działania oddolne i użytkowanie tymczasowe). Na podstawie zarysowanych grup instrumentów dokonano ich walidacji w oparciu typologie funkcjonujące w literaturze.
Pierwsza wypracowana w ramach projektu „Shrink-Smart” pod kierownictwem D. Rink-a (i in. 2012) oraz druga, S. Döringer (i in.
2019) zestawiająca doświadczenia Europejskie i Japońskie.
Zaproponowana przez autora klasyfikacja instrumentów posiada charakter funkcjonalny według dziedzin i obszarów oddziaływania.
Należy jednak zaznaczyć, że właściwe jest tworzenie typologii uwzględniającej ich formalną genezę, jako instrumentu będącego wynikiem działań oddolnych, nieformalnych (bottom-up) oraz odgórnych (top down), ugruntowanych prawie i realizowanych przez organy administracji państwowej. Dychotomia ta pozwala na zróżnicowanie instrumentów w zaproponowanych grupach, wśród programów mieszkaniowych można dokonać następującego zróżnicowania na zasadzie dychotomii: instrumenty organizacji „Haushalten e.V.”
posiadają charakter oddolny, natomiast „domy za 1 euro” są programem realizowanym przez samorządy terytorialne miast włoskich. Kolejny podział, ze względu na genezę instrumentu dotyczy tego, czy jest on dedykowany dla miast kurczących się. Należy jednak zaznaczyć, że nie wszystkie państwa mierzące się z procesem kurczenia się miast wdrożyły polityki lub dedykowane narzędzia i instrumenty zarządzania tym procesem. Jako dobrą praktykę można wskazać Niemcy oraz USA, jednak zasadniczo w pozostałych państwach funkcjonują instrumenty zorientowane na rewitalizację obszarów miast, które mogą zostać użyte w celu restrukturyzacji miasta kurczącego się.
Grupa instrumentów Zagadnienia, instrumenty
Urbanistyka Zintegrowana koncepcja rozwoju (INSEK)*, Zintegrowana Koncepcja Rozwoju Obszaru (SEKo)*, plany ogólne, obszary restrukturyzacji (Sanierungssatzung), Sektorowe plany rozwoju miasta (STEP), środki kompensacyjne
(Ausgleichsmaßnahmen), umowa urbanistyczna
(Städtebauliche Verträge), relokacja użytkowników (Baulandumlegung), konkursy na koncepcję urbanistyczno-architektoniczne, Państwowy Plan Rozwoju (LEP) oraz Program zagospodarowania przestrzennego (LEPPro), Procedura porządku przestrzennego (ROV), Raporty podobszarów (Teilraumgutachten)*,
zob. Ritter, Scholich 1999; Roding, Veith 2003; Höfer i in. 2004; Wiechmann, Beier 2004; Beier 2009; Kunz i in. 2009; Liebmann, Kühn 2010.
Gospodarka gruntami
i narzędzia finansowe Banki ziemi (land banks)*, instrumenty finansowe (KfW), inkubatory miejskie i urban laby, zakup lub przejęcie nieruchomości (Property acquisition / tax foreclosure auction)*, Macierz ewaluacyjna nieruchomości (Decision-making matrix)*, Ulgi podatkowe i kredytowanie
inwestycji modernizacyjnych (CITE / Inventitionszulage), zob. Dorożyńska 2007; Rugare, Schwarz 2008; Dewar 2009;
Kildee i in. 2009; UT Urban Affairs Center 2009;
Gostomski 2010; Alexander 2011; Fritsche 2011; Martinez-Fernandez i in. 2012; Whittaker, Fitzpatrick 2016.
Mieszkalnictwo i odnowa
miasta Programy wspierające termomodernizację i rehabilitację zasobu mieszkaniowego, programy mieszkaniowe (mieszkanie za remont – Haushalten e.V.*, dom za 1 euro*), Program
"przyjazne życie dla osób starszych" w Lipsku (WASta)*, Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego w Lipsku (LWF);
zob. Kubis 2011; Leipziger Wohnungs- und Baugesellschaft GmbH; Haushalten; Ciuksza 2018; Locke 2019.
Wyburzenia i wygaszanie
infrastruktury Wyburzanie budynków i likwidacja nieczynnej
infrastruktury (Rück*/Umbau, demolition), dopasowanie rozmiaru miasta do jego realnych potrzeb (rightsizing)*, Program promocji infrastruktury komunalnej (GA-Infra), Fundusz dekontaminacyjny*;
zob. Oswalt 2006; Schilling, Logan 2008; Rink i in.
2010; Hollander, Nemeth 2011; Gutachten im Auftrag des Staatsministeriums für Wirtschaft und Arbeit des Freistaates Sachsen 2012; Haug 2012; Buddenbohm i in.
2006; Altlastenfreistellung.
Wsparcie rozwoju
gospodarczego Parki technologiczne, strefy ekonomiczne, Regionalne plany rozwoju ekonomicznego (REK);
zob. Fezer i in. 2006; Wex 2006; Rink i in. 2014;
Mertins, Paal 2009; Wiechmann, Beier 2004.
Zielona i niebieska
infrastruktura Działki obywatelskie, umowy koncesyjne na użytkowanie terenów zielonych i nieużytków miejskich, zalesianie, renaturalizacja krajobrazu, kształtowanie krajobrazu;
zob. Akbar i in. 2007; Steglich 2010; Scurrell, Brückner 2014; Schilling i in. 2006; Lee, Newman 2007; Kusińska 2018.
Inwestycje turystyczne i kulturalne – projekty flagowe
Projekty flagowe na terenach poprzemysłowych, kampanie wizerunkowe, marketing terytorialny, Wystawa
architektury współczesnej (IBA), Wystawy ogrodnicze (BUGA / IGA), menedżerowie kultury i zespoły zarządzania dzielnicą*;
zob. BBR 2004; Theokas 2004; Kistner 2018;Wójcik, Młynarski 2016; Wójcik-Popek 2019; Oswalt 2013; Weidner i in. 2011, Garcia-Zamor 2013; Lipsk 2015.
Działania oddolne i użytkowanie tymczasowe
Wydarzenia, użytkowanie tymczasowe (Zwischennutzung)*, umowy licencyjne (Gestatungsvereinbarungen);
zob. Overmayster 2006; Colomb 2012; Oswalt i in. 2013;
Negru i in. 2016; Stan 2019; Rink, Gorbing 2019.
*instrumenty dedykowane miastom kurczącym się lub stworzone na ich potrzeby.
Tab.7/ Przybornik instrumentów oraz działań służących zarządzaniu kurczeniem się miast. Źródło: Opracowanie własne.