4.A/ Rozlewanie miast kurczących się w Polsce
6/ System planowania przestrzennego a proces
kurczenia się miast w Niemczech
Trudno o bardziej trafny przykład kraju innego niż Niemcy, który w sposób systemowy podjął próbę zarządzania zjawiskiem kurczenia się miast. Należy również dodać, że Polski system planowania przestrzennego wzorowany jest na tym niemieckim, co stanowi przesłankę do implementacji rozwiązań naszych zachodnich sąsiadów. Obecne rozwiązania są wynikiem doświadczeń radzenia sobie z kryzysem miejskim, które sięgają lat 60 XX wieku. W obliczu restrukturyzacji Zagłębia Ruhry Niemcy wdrażali pierwsze rozwiązania mające na celu rewitalizację miast. Wypracowano wówczas mechanizm interwencji ukierunkowanych na dany obszar
w mieście tzw. rewitalizację obszarową (Flächensanierung). Po raz pierwszy wprowadzona została możliwość wyburzeń zdegradowanej zabudowy (Totalabriss). W kolejnych latach polityka rewitalizacyjna została uzupełniona o instrument wykonania zastępczego za gminę, znany również z polskiej ustawy z dn. 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. 2015 poz.
1777). Z biegiem lat niemiecka polityka była uzupełniana o komponent społeczny procesu odnowy, przy szerszym udziale mieszkańców i interesariuszy, co również pozwoliło na poprawę percepcji działań rewitalizacyjnych przez społeczność lokalną (Krawczyk 2009; Jarczewski, Sroka 2019). Ostatnim etapem rozwoju polityki rewitalizacyjnej w Niemczech jest program „Stadtumbau-West” i „Stadtumbau-Ost”. Założenia tych programów są jednak odmienne od działań jakie można rozumieć pod terminem rewitalizacja. Ewolucja niemieckiej polityki prowadziła od rewitalizacji do restrukturyzacji, rozumianej jako kompleksowa przebudowa całego organizmu miejskiego. Ten ostatni etap, który przypada na okres 1990-2010, zostanie szerzej omówiony w tym rozdziale.
Ryc. 16/ Alokacja środków w ramach programu Stadtumbau-Ost.
Źródło: Nelle A., Haller C., Knappe C., Hagemeister U., 2012, 10 Jahre Stadtumbau Ost Berichte aus der Praxis, BMVBS, Berlin, s. 12.
Program „Stadtumbau-Ost” realizowany w okresie 2002-2016 objął 490 miast, wydatkowano 5,1 mld EUR (Ryc. 16, s. 134). Główny nacisk w projekcie został położony na kosztochłonne projekty miejskie, nie wykluczyło to jednak działań towarzyszących, włączających mieszkańców w projekty przebudowy. Demontaż 300 tys.
mieszkań oraz towarzyszącej infrastruktury był możliwy z uwagi na specyfikę rynku mieszkaniowego w Niemczech. Zasób mieszkaniowy jest we władaniu uspołecznionych lub komunalnych operatorów mieszkaniowych. Pomimo nadrzędności celu publicznego nad prawem własności wskazanej w niemieckiej konstytucji szereg projektów ukierunkowanych na prywatny zasób mieszkaniowy, szczególnie w ramach odnowy śródmieść, nie został w pełni zrealizowany.
Priorytetem były projekty na terenie wielkomiejskich dzielnic mieszkaniowych (Beckmann i in. 2008; Nelle i in. 2012). Jednym z wiodących kierunków były interwencje urbanistyczne, ewaluacja programu „Stadtumbau-Ost” wskazała, że niespełna 90%50 miast prowadziło główne działania na terenie osiedli wielkopłytowych wzniesionych po 1960 roku (Beckmann i in. 2008). Program
„Stadtumbau-Ost” na terenie landu Saksonia-Anhalt był wzmocniony o dwie inicjatywy, komplementarne wobec działań restrukturyzacyjnych. W 2010 roku na terenie tego landu odbyła się Międzynarodowa Wystawa Budownictwa (Internationale Bauausstellung, IBA), która realizowana była pod hasłem restrukturyzacji miast kurczących się, “Less is future” (mniej to przyszłość). Ta ciekawa inicjatywa była pretekstem do realizacji modelowych projektów urbanistyczno-architektonicznych mających na celu dopasowanie struktury miasta do skurczonej populacji. Działania te miały charakter projektów flagowych, które uzupełniane były przez wydarzenia i projekty towarzyszące. Jednak nadrzędnym celem było
50 badanie dotyczyło 207 spośród 490 jednostek samorządowych, które brały udział w programie Stadtumbau-Ost. Warto tutaj przypomnieć tezę H. Nuissl-a i D. Rink-a (2005) o uwarunkowaniach masowej suburbanizacji, która wynikała poszukiwania alternatywnej formy mieszkalnictwa i niechęci do wielkich osiedli mieszkaniowych.
poszukiwanie właściwej formy miasta oraz rozwiązań projektowych, które będą odpowiedzią na wielowymiarowe kurczenie się w aspekcie przestrzennego rozwoju miasta (zob. Oswalt, Mittmann 2010).
Kolejna inicjatywa to „Centrum kompetencji programu Stadtumbau”
(Kompetenzzentrum Stadtumabu) w ramach, którego organizowane były warsztaty projektowe dla studentów w miastach kurczących się regionu Saksonii-Anhalt. Ich celem było wsparcie procesu restrukturyzacji, wychodzącego poza dogmat wyburzeń i termomodernizacji. Warsztaty takie były organizowane m.in.
w wielkomiejskiej dzielnicy Neustadt Haale (Saale), dostarczyły one gotowych wizji rozwoju, oprawionych przez multidyscyplinarne zespoły studentów z różnych krajów Europy (Fischer i in. 2014;
Racoń-Leja 2016).
Szeroko zakrojony program wymagał odpowiedniego przygotowania merytorycznego i wypracowania właściwego aparatu prawnego. Nowelizacja przepisów z zakresu funkcjonowania operatorów mieszkaniowych na rynku nieruchomości (tzw. ustawa o zwolnieniu z zadłużenia z dn. 15 grudnia 2000 r.
Altschuldenhilfegesetzes, AHG) wprowadziła możliwość umorzenia długów, jeśli docelowy udział pustostanów w ich zasobie będzie niższy niż 15%. Pozwoliło to na przywrócenie płynności finansowej wielu z tych podmiotów, które w późniejszym okresie zyskały zdolność do implementacji działań restrukturyzacyjnych. Dla operatorów, którzy przedstawili koncepcję restrukturyzacji wraz z planem redukcji pustostanów rząd centralny przekazywał subwencję celową w wysokości 77 EUR za m kw. wyburzonej powierzchni.
W okresie funkcjonowania tych przepisów tj. od 2001 do 2005 r.
rząd federalny przekazał 1,15 mld EUR, czyli równowartość niespełna 275 tys. wyburzonych mieszkań. Na potrzeby realizacji programu wyburzeń w śródmieściu dokonano nowelizacji Kodeksu budowlanego (BauGB), dopuszczając ingerencję w tkankę urbanistyczną na terenach objętych nadzorem konserwatorskim. Zwiększono również wartość subwencji, w dwóch stawkach procentowych 22% i 15% wartości
wyburzenia na m kw. Były to kwoty odpowiednio do 1200 EUR i do 614 EUR za m kw. Nowelizacja prawa budowlanego z 2004 roku uzupełniła BauGB o przepisy z zakresu przebudowy miast tj. §171a-171d. Niezmiernie istotny jest tutaj zapis §171b wprowadzający obowiązek realizacji zadań restrukturyzacyjnych na podstawie koncepcji rozwoju51 (Beckmann i in. 2008; Nelle i in. 2012).
Pomimo zaistnienia w przestrzeni miast nowego wymiaru kryzysu, za jaki można uznać proces kurczenia się miast, w niemieckim systemie prawnym z zakresu budownictwa i urbanistyki nie wprowadzono daleko idących zmian. Wspomniana nowelizacja kodeksu budowalnego BauGB z 2004 roku wprowadziła dwa nowe komponenty z zakresu przebudowy miast (Stadtumbau), zapisów §171a-d oraz miasta społecznego (Soziale sta§171a-dt) w §171e (Beckmann i in.
2008). Można wskazać, że zmiana miała charakter adaptacji już istniejących instrumentów z zakresu rewitalizacji i polityki miejskiej. Istotnym i dedykowanym narzędziem tej polityki jest Zintegrowana Koncepcja Rozwoju Miasta (INSEK), integrująca zarządzanie rozwojem miasta (zob. 6.C/ Zintegrowana Koncepcja Rozwoju Miasta (Integrierte Stadtentwicklungskonzept, INSEK), s. 147). Dokumentem posiadającym znaczny potencjał do zarządzania procesem rozlewania się miast, a w szczególności regionów i miast kurczących się jest Regionalna Koncepcja Rozwoju (REK).
Fakultatywny dokument, nie stanowiący prawa lokalnego, jednak w kluczowy sposób może on modelować proces urbanizacji (zob. 6.B/
Regionalna Koncepcja Rozwoju (Regionales Entwicklungskonzept, REK) s. 144). Warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden, efemeryczny aspekt kształtowania miasta, jakim jest urbanistyka oddolna, prototypowanie i testowanie rozwiązań w przestrzeni. Jest to o tyle ważne, że kreatywne podejście do nowych fenomenów w przestrzeni może przerodzić się w instrumenty powszechnie
51 mowa tutaj o koncepcji rozwoju obszarów miejskich (städtebauliches Entwicklungskonzept), która funkcjonuje pod nazwą Zintegrowanej Koncepcji Rozwoju Miasta (Integrierte Stadtentwicklungskonzept, INSEK) będącej wymogiem formalnym do przystąpienia przez miasto do programu Stadtumbau (zob. 6.C/ Zintegrowana Koncepcja Rozwoju Miasta (Integrierte Stadtentwicklungskonzept, INSEK) s.147).
stosowane i dobre praktyki (zob. 6.A/ Zarys zmian w systemie planowania przestrzennego w Niemczech, czyli urbanistyka oddolna, s. 138).